【摘要】菲律宾是中国一衣带水的邻邦，也是中国周边外交的重要方向。菲律宾大选后，菲律宾新政府将延续杜特尔特总统对华友好的政策。元首外交将引领中菲关系大方向，深化共建“一带一路”和落实“全球发展倡议”，将助推中菲关系提升到新的水平。排除美国因素干扰、维护南海和平稳定，则是未来中菲关系面对的一大重要课题。
【关键词】中菲关系 元首外交 “一带一路” “全球发展倡议”
【中图分类号】D80 【文献标识码】A
菲律宾是中国一衣带水的邻邦，双方地缘相近、血缘相亲、文缘相通，是风雨同舟的伙伴，也是中国周边外交的重要方向。2022年5月9日，菲律宾举行六年一度的总统大选。大选后的菲律宾新政府将采取何种对华政策，未来中菲关系走向如何？这些都涉及到未来中国如何经略周边、如何塑造更加有利的周边环境，以及打造更加紧密的周边命运共同体等现实课题。
新政府强势执政，将延续杜特尔特总统对华友好政策
2022年5月25日，菲律宾国会正式确认费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯（为菲律宾前总统费迪南德·马科斯之子，又被称为“小马科斯”）赢得总统大选胜利，成为菲律宾第17任总统。莎拉·齐默尔曼·杜特尔特—卡彪（以下简称“莎拉”）当选为菲律宾第15任副总统。二者分别获得约60%的支持率，获得绝对优势支持率，这在菲律宾36年来属于首次。
在众议院，支持小马科斯—莎拉组合的八大政党联盟获得了绝大多数议席。而在参议院，这次改选的12名参议员，11名新当选参议员支持小马科斯—莎拉组合，加上12名未改选的参议员绝大多数支持小马科斯—莎拉组合，这就意味着支持小马科斯—莎拉组合在参、众两院获得绝对多数的支持，从而强势执政。
在竞选中，小马科斯虽然没有得到杜特尔特总统的公开支持，但得到了杜特尔特总统所在的执政党——民主力量党的大力支持。小马科斯曾公开表示，将延续杜特尔特政府对华友好政策。
在杜特尔特总统执政六年间，中菲关系经历了从转圜、巩固到提高的三个阶段，并建立了全面战略合作关系。在南海问题上，2017年双方建立南海问题双边磋商机制。在该机制下双方就两国间涉海问题深入沟通对话，妥善处理海上分歧，推动在海上搜救、海事安全、油气开发、海洋渔业等领域的交流与合作，为促进中菲关系健康稳定发展和维护南海和平稳定发挥了积极作用。
在共建“一带一路”方面，中菲开展了卓有成效的合作。2017年和2019年，杜特尔特总统两次出席“一带一路”国际合作高峰论坛，与习近平主席就共同深化共建“一带一路”达成了广泛共识，并开展了共建“一带一路”倡议同“大建特建”规划对接，推进基础设施、工业园区、电信、能源等领域重大合作项目建设。六年来，中菲双边贸易额翻了一番，年均增长约11.7%。中国对菲投资总额较前一个六年翻了两番。中国稳居菲第一大贸易伙伴、第一大进口来源地，并跃升为菲第二大出口目的地。
这些成就使得菲律宾老百姓得到不少实惠，比如，中国大量进口菲律宾农产品，第一时间向菲提供疫苗捐赠等。这些友好合作进一步夯实了菲律宾对华的民意基础和社会基础。可以说，杜特尔特总统为中菲友好合作奠定了坚实的基础，这将进一步推动小马科斯新政府开展对华更加友好合作，以保证中菲关系朝着正确方向前进。
元首外交将发挥中菲外交的战略引领作用
元首外交是国际间交往的最高形态，它具有权威性、前瞻性和战略性等特征，成为国家塑造对外政策行为和影响国际关系的关键路径。元首外交在周边外交中具有战略引领作用。自党的十八大以来，习近平主席通过访问、通话、贺电等形式，与周边国家元首频繁互动，对周边双边关系进行顶层设计，开启了元首外交新征程。
小马科斯胜选后，习近平主席第一时间给小马科斯发去贺电，祝贺他当选菲律宾总统。在5月11日的贺电中，习近平主席指出：“我高度重视中菲关系发展，愿同马科斯当选总统建立良好工作关系，坚持睦邻友好，坚持携手发展，深入推进两国全面战略合作关系，造福两国和两国人民。”①5月12日，中国驻菲律宾大使黄溪连专程到小马科斯家中，转交习近平主席的贺电。小马科斯非常感动，并称“你是我当选后接待的第一个外国使节，请你转达我对习主席的亲切问候。”
1974年，17岁的小马科斯随母亲伊梅尔达访问中国，受到了毛泽东主席的亲切接见。此后，他多次访问中国，属于“知华派”。5月12日，小马科斯接见中国驻菲律宾大使黄溪连时表示：“菲中两国是传统友好邻邦，我父亲马科斯总统和母亲伊梅尔达开启了菲中关系新篇章，我们家族长期致力于菲中友好合作。我对菲中关系的未来充满信心。”中菲元首外交通过驻外使节的沟通桥梁，正在徐徐展开。
5月18日，习近平主席与新任总统小马科斯首次通话，对小马科斯当选总统表示再次祝贺。首先，习近平主席强调中菲传统友谊的重要性，并称小马科斯是“中菲友好的建设者、支持者、推动者”。这表明中菲友好合作有着强大的历史与情感基础，特别是与马科斯当选总统及其家人密切相关，凸显了未来中菲关系发展所坚守的“初心”。
其次，中方坚持对菲友好政策保持连续性、稳定性。习近平主席在通话中强调了中菲友好符合两国人民共同期待，中菲合作符合两国人民共同利益。中方始终把菲律宾放在周边外交优先位置。这进一步确定了未来中菲友好合作的基调。同时，中方也希望菲方继续奉行独立自主外交政策。中方愿同菲方就重大国际和地区问题加强战略沟通和协调，维护好本地区和平发展的良好态势。
通过两国元首的首次通话，双方确定了未来中菲关系发展的基调，并共同承诺将提升中菲关系现有水平，为中菲未来关系发展擘画了蓝图，进一步凸显了元首外交的战略引领性。
高质量共建“一带一路”是未来中菲合作的重点之一
高质量共建“一带一路”是未来中菲合作的重点内容之一，并将推动共建“一带一路”合作迈上新台阶。高质量包含高标准、可持续和惠民生等内容，双方各级部门必须做好对接，朝着高质量方向发展。
首先，坚持基础设施建设的高标准。基础设施的建设是共建“一带一路”的着眼点，对于菲律宾改善交通、推动工业化等具有十分重要的作用。铁路建设是中菲基础设施合作的重点。中资企业与菲律宾企业共建的苏比克到克拉克铁路、棉兰老岛铁路以及菲律宾南方铁路项目，一旦建成将大大改善菲律宾的交通与物流，对菲律宾经济增长大有裨益。这三条铁路采取中国标准、中国技术。中国的铁路标准全球领先，具有兼容性、安全性与舒适性特点。
其次，坚持可持续发展理念，共建绿色丝绸之路。中国已与联合国环境署共同成立了“一带一路”绿色发展国际联盟。同时，中国也与一些国家共同发起制定了《“一带一路”融资指导原则》。菲律宾是一个能源短缺的国家。小马科斯在担任北伊罗戈斯省长期间，大力发展家乡风电，有效缓解了当地电力短缺的问题。中国企业可以发挥技术和资金的优势，与菲律宾开展风能、太阳能，甚至地热等绿色能源合作。
此外，在绿色交通、绿色产业、绿色贸易、绿色金融、绿色科技、应对气候变化等重点领域，统筹兼顾经济发展与生态环境保护，引导中资企业有序投资。
再次，坚持惠民生，打造更多示范工程。民生问题是菲律宾新政府施政的优先方向，也是中菲共建“一带一路”的重要方向。涉及民生问题比较突出的是就业问题。2020年菲律宾的失业率为10.5%，或450万人失业，这是2005年以来菲律宾的最高的失业率。 2022年1月失业率为6.4%，即293万人失业，比2021同期减少104万。但就业不足率为14.9%。②虽然失业人数有所下降，但就业不足率仍然处于历史高位。因此，在中菲共建“一带一路”过程中，在建和新建的“一带一路”项目，应将吸收本土劳动力作为优先目标，建立对本土劳动力培训—就业的良性循环模式。特别是将职业教育与企业用工进行有效对接，发挥菲律宾本土劳动力的效率。
推动全球发展倡议落地，携手解决贫困问题
2021年9月，习近平主席在出席第76届联大一般性辩论时郑重提出“全球发展倡议”，这是继“一带一路”之后，习近平着眼于全球性挑战，提出的第二项全球性倡议，该倡议以行动导向，从改善和保障民生出发，聚焦减贫、粮食安全、抗疫和疫苗、发展筹资、气候变化和绿色发展、工业化、数字经济、互联互通等八大重点领域，为全球发展提供解决方案。
2021年11月22日，习近平主席在中国－东盟建立对话关系30周年纪念峰会上指出，“中方愿在未来3年再向东盟提供15亿美元发展援助，用于东盟国家抗疫和恢复经济。”③中菲合作可以利用上述发展援助，落实全球发展倡议，解决菲律宾自身紧迫的发展问题。
减贫和粮食安全是菲律宾发展面临两大难题。贫困问题是菲律宾的一大顽疾。菲国家统计局近期发布的数据显示，菲全国23.7%的人口仍生活在贫困中。菲律宾是人口大国，也是主要大米进口国。由于新冠肺炎疫情持续肆虐，加上台风、洪水等自然灾害频发，菲政府和人民在粮食问题上面临严峻挑战。
一是减贫方面，推动更多“小而美”项目落地。一方面，依托“东亚减贫合作倡议”，实施东亚减贫示范合作技术援助项目。另一方面，通过培训、考察、示范等路径，将中国精准扶贫的经验介绍给菲律宾，提升他们减贫的能力与水平。同时，城市贫民窟是菲律宾减贫的难点和突出问题。可以选择马尼拉等大城市典型贫民窟作为试点，借鉴中国棚户区改造经验，对其进行改造，实现贫民窟向现代社区的转变。二是在粮食安全方面，进一步深化合作。中菲粮食安全合作已经有20多年历史，也取得了一些成绩。小马科斯在竞选时表示，通过增加国内粮食生产，降低粮食价格，同时减少对国外进口的依赖。但目前来看菲还难以实现粮食自给自足，中菲粮食安全合作依然空间广阔。这需要中菲双方在优质杂交水稻种子、农业基础设施、农业机械等领域，深化合作，使得菲律宾粮食能够得到自给自足，破解粮食安全的威胁。
排除外部因素干扰，共同维护南海和平稳定
菲律宾是美国的盟国，菲美关系具有特殊性。阿基诺三世时期实施“向美国一边倒”政策，给中菲关系带来了负面冲击。特别是南海问题将可能成为美国干扰中菲关系向前发展的主要因素。
在南海问题上，菲律宾新政府与美国合作的空间有限，但不排除美国会借机挑拨中菲关系。美国可能借助菲律宾军方力量在南海问题制造事端，在中菲之间制造新的裂痕。美国这些举动将很大程度上取决于新任小马科斯政府的管控手段及其执政基础。此外，在菲律宾国内，不少政治人士依旧认同2016年的南海仲裁结果。因此不排除未来菲律宾将重提2016年南海仲裁案。
在四国机制对话伙伴关系和“印太经济框架”方面，美国试图巩固与菲律宾的盟友关系，强化美国与菲律宾的安全合作。这为美国在南海问题上继续向菲律宾新政府施压提供了一定的操作空间。但同时，我们也应该看到，小马科斯新政府与美国拜登政府在许多议题上存在分歧，比如人权问题。小马科斯与美国存在一定政治信任赤字问题，这在一定程度上缩小了美国与小马科斯新政府在南海问题合作的空间。
总之，大选之后的中菲合作将在元首外交的引领下，在共建“一带一路”、落实“全球发展倡议”等方面取得新进展。同时，规避美国干扰因素，共同维护南海的和平稳定，不仅将造福于中菲两国，而且对地区和平发展也具有十分重要的现实意义。
（作者为中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员、博导）
【注释】
①《习近平向菲律宾当选总统马科斯致贺电》，《人民日报》，2022年5月13日，第1版。
②Dennis S. Mapa, “Unemployment Rate in January 2022 is Estimated at 6.4 Percent”，March 18.2022,https://psa.gov.ph/content/unemployment-rate-january-2022-estimated-64-percent
③《习近平出席并主持中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会》，《人民日报》，2021年11月23日，第1版。
责编/谷漩 美编/宋扬
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