摘 要:在工业革命时期，城市建设多以“先进”“产业”“高端”为主，重速度而轻质量，导致在一段时期内城市成为人类生活中的“异化物”。这种缺乏对“人”的关怀的城市发展模式是不可持续且弊病百出的。尤其在今天的中国，城市化进程已进入下半场，人民城市的理念深入人心，关注民众需求的广度而非建筑的高度，成为各级城市党委、政府的重要责任。对此，需要我们从人口结构、产业平衡、风险管控等多方面切入，挖掘城市发展的多重面向，更进一步推动城市化进程走向“以人民为中心”的高质量发展阶段。
关键词:城市化 以人民为中心 城市治理 高质量发展
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
城市化进程受制于多重因素的综合作用。一般认为，在城市化率突破50%时，城市化进程将逐渐放缓，在这样的判断下，中国城市化已经进入下半场。随着城市增长速度的减缓，快速城市化进程中往往被忽视的城市规划、城市建设、城市治理中的阶段性问题快速叠加：从人口学的角度，老龄化与少子化并存的人口结构，对青年群体形成空前压力；从产业平衡的角度，如何协调传统工业与现代服务业的关系，成为城市政府左右为难的政策选择；从风险管控的角度，城市治理还需要在常态治理与应急治理之间适时调整。
宏观城市规划的社区化转向
作为公共空间的再分配机制，城市规划涉及密度、人口与产业的合理分布。必须看到的是，由于中国区域发展的不平衡，城市规划的任务也存在差异，东部地区的城市化进程较快，并已形成世界级都市区，因此这些地区的城市规划需要同时兼顾区域发展；而对于中西部地区，城市规划仍然属于特定地理空间的再布局。
中国的城市规划受到不同行政机关的影响，为了克服城市规划与国民经济和社会发展、土地利用、生态环境保护等规划的割裂，2014年，我国28个市县开展“多规合一”试点，力图实现生态空间、农业空间、城镇空间编制的一体化。但是随着城市化进程的推进，城市规划的重心不仅仅是实现“多规合一”，更要转向具体城市生活，转向社区需求。例如在城市化初期，住房问题是需要优先解决的社会问题，提升密度因此成为城市规划的优先目标，但是在城市化中后期，随着经济社会发展，在人们的住房问题初步缓解之后，诸如高品质的公共服务、必要的交往保障、闲暇的时间供给就成为城市治理的优先政策。这就要求城市规划要从专家视角走向平民视角，也就是说，城市规划还需要实现从地理规划到社区规划，从精英规划到大众规划的任务转换。
城市建设的产、地、人协同
上个世纪30年代，《雅典宪章》概括了城市的四大功能：居住、工作、休憩和交通，并在此基础上提出了城市的“功能分区”思想。这一思想在一定程度上也影响了我国改革开放之后的城市规划。在一些城市政府看来，产业、空间是城市发展的重要要素，因此在很短时间里，中国城市几乎都走向了“新区”路径，即通过开发区的建设促进经济增长，并通过新区—新城的时间轴来实现城市规模性扩张。产业与空间两大要素之间通常还嵌入政府权力要素，一些城市通过政府办公场所向新区搬迁来扩大城市边界、加大土地开发强度。然而，单纯通过土地、产业、权力的结盟来经营城市存在风险，一些城市政府债务高企，一些城市过分依赖土地收益，一旦城市化进程放缓，城市政府违约风险必然放大。这样的风险已经浮现，受制于国际、国内经济气候的影响，近年来一些城市经济出现明显衰退，一些城市政府地方性债务难以化解，一些城市房产开发商出现资金断裂，所有这些都给城市社会秩序带来变数。
国际建筑协会颁布的《马丘比丘宪章》指出，“宏观经济计划与实际的城市发展规划之问的普遍脱节，已经浪费掉为数不多的资源，并降低了两者的效用。以笼统的、相对抽象的经济政策为基础而作出的各种决定，往往在城市用地范围上反映出它的副作用”。两部宪章分别解释了中国城市化进程的重心转移，《雅典宪章》虽然重视人的尺度，但是客观上把城市理解为区域与建筑、产业与空间的协同，《马丘比丘宪章》则侧重于修复由《雅典宪章》这一疏忽而割裂的城市纹理。事实上，无论是疏散还是集中，城市规划学者都承认，离开人的角色，城市无法实现建筑、区域、产业的连接，但是由于城市发展中的权力偏好及效用主义，人往往是被率先牺牲的那一部分。在这一意义上，当人成为城市结构失衡的反制力量时，城市发展已经暴露出深层的危机。
伴随着产业结构的全球分布，一些国家推行去工业化。在中国，一些城市也以城市更新的名义去工业化，原来的工厂区演变成附加值更高的金融或服务部门，一些保留下来的工厂被集中迁移到远郊甚至远离城市。但是粗暴的城市政策一旦忽略了人的选择，就往往走向政策目标的反面。研究国外的一些案例发现，城市政府、制造商与服务商往往会形成政策博弈。如1967年，在英国的克罗伊顿市，为了反对城市中心商业区的扩张及其对于工业区的空间侵蚀，拥有3000员工的飞利浦公司威胁要搬离城市，试图以增加失业人口向城市政府施压。
从人的角度，城市的区域与建筑、产业与空间的协同并不困难，换言之，这一协同未必形成简单的政策替代。从发展阶段看，中国仍然处于工业化中后期，工业现代化仍然是国家发展的阶段性任务；从产业政策看，中国全产业链的经济结构并不支持城市、尤其是工业中心城市大规模降低制造业比例；从社会政策看，根据我国人口受教育程度，实现充分就业，降低居民的交通等生活成本有助于重建以家庭、社区为单元的城市治理体系。
城市发展的安全保障
城市是中国经济社会发展的基石，城市以其技术、产业、资金的集聚优势助推了中国的现代化进程，城市的安全事关中国产业升级、社会变迁甚至民族复兴的重大任务。今天的中国，从工业中心到综合中心，城市数量众多、空间布局均衡，在长三角、珠三角等特定区域，不同类型、规模的城市星罗棋布，要素密集，并形成以一个或多个城市为核心的大都会区；从城市个体的角度，有限的城市空间汇聚了人员、产业、资金、技术等诸多要素，而作为城市发展的牵制性要素，自然灾害、事故灾难、社会安全与公共卫生都深刻影响着城市的运行。同时，无论是道路、桥梁、公园、紧急疏散场所，还是给水、电力、管道等基础设施，在城市建设历史中欠账较多，制约了城市的健康发展，也给城市治理提出了挑战。
安全是发展的保障，中国的城市安全需要从技术与制度两个方面着手：从技术更新的角度，中国的城市改造需要同时兼顾数字背景，通过数据采集与共享，通过城市孪生技术，使城市安全风险显现化；在城市安全防范上，以疫情防控为契机，需要建立常态管理与应急管理的切换路径。根据现有的大城市管理对象与幅度，审慎思考特大城市的空间布局。在中国城市化的进程中，空间分散固然不适用人口超大国家的城市化道路，但是必要的空间分散有助于缓解超大城市在交通、医疗、教育等方面的聚集压力。随着城市数字化转型，公共服务可以通过在线方式加以推行，从而实现以市域为对象的全面治理。
城市治理的多维友好
既然城市以人为中心进行空间延展，那么人的角色及其运作就必须成为城市治理的重点。今天的中国正在进行人类史上空前的城市化进程，同时人口结构正在发生巨大变化，老龄化、少子化时代同时到来。由于劳动人口的减少，中青年人口的社会负担加大，2013—2019年，全国16—59岁的劳动年龄人口由91954万下降到89640万，2019年中国60岁及以上人口占总人口的比重达到18.1%。根据《中国统计年鉴2021》的数据，2020年，人口出生率为8.52%，自然增长率仅为1.45%。中国人口的结构性变化引导了城市治理的行动变迁，在人口生育激励政策需要更长时间才能达到预期效果的情况下，城市要实现老年、青年、儿童的友好化转向。从显性的角度，积极老龄化与青年、儿童友好型城市建设应该同时成为城市治理的基本取向；从隐性的角度，老年友好型城市、儿童友好型城市与青年友好型城市的建设是逻辑相通的。也就是说，中国的城市治理需要一个系统性方案，即如何通过特定群体的公共服务提升释放全社会人口的活力。借助于数字化等手段的推进，城市需要更加精准化、专业化的服务供给。具体而言，中国城市需要通过“加装电梯”等城市服务，使老龄群体更能积极融入城市生活；通过社区托管，使幼儿群体的城市生活更加轻松；更为重要的是，通过必要的法律规制，使青年群体可以有更多的时间投入家庭、社区生活，从而增加城市生活的温度。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”（19BZZ085）的阶段性成果】
责编：李 懿／美编：石 玉
The Multiple Facets of Urban Development from
the People-centered Perspective
Yao Shangjian
Abstract: In the period of industrial revolution, most cities were built to be “advanced”, “industrial”, and “high-end”, with emphasis on speed rather than quality, causing the city to become an “alienated object” in human life for a certain time. The urban development pattern as such lacks care for the “people”, and therefore is unsustainable and full of drawbacks. In today’s China, the urbanization process has entered the second half. The concept of a people-centered city has been deeply rooted in the heart of the people, and has become an important responsibility of the Party committees and governments at all urban levels to pay attention to the various needs of the people rather than the height of the buildings. In this regard, it is necessary to explore the multiple facets of urban development from various perspectives, such as population structure, industrial balance and risk control, and further promote the urbanization process to the stage of “people-centered” high-quality development.
Keywords: urbanization; people-centered; urban governance; high-quality development
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