摘 要:依规精准问责，是基层治理中传导责任压力的制度方式。但“问责泛化”则会导致出乎制度预期的种种负效应，甚至成为阻滞基层治理现代化的负向激励。基层治理中“问责泛化”现象，非一时一地所为，也并非个别干部所致，有其深刻的制度性体制根源。从根本上遏制基层“问责泛化”要通过制度化的体制机制改革，减轻层层传导的体制压力，明确县—乡镇政府之间的权力和责任，增强基层乡镇的自主权力和空间，拓宽基层民众的民主参与和监督，切实加快推进基层治理现代化。
关键词:问责泛化 干部行为 基层治理 创新 担当
【中图分类号】C933 【文献标识码】A
有权必有责，失责必问责。这是新时代全面从严治党的制度保障，是整体提升党政干部担当创新的追责利器，在新时期党政机关改善作风和提高效率方面发挥了重要作用。但近年来，基层政府承受着愈来愈大的任务压力和问责风险，甚至呈现出一种追责滥用的“问责泛化”现象：各种各样的“属地式问责、职能式问责、强压式问责、计时式问责、‘背锅式’问责”不断涌现，给基层政府的治理行为带来很大影响，甚至正潜移默化地侵蚀着基层干部的担当创新活力，是一种值得加以警惕的基层治理隐忧。那么，这一切治理变异都是如何发生的？为什么为了推动干部担责的问责，反而变异为干部不愿担责的避责？为什么基层干部在问责重压下反而失去担当创新的活力？这就需要从“问责泛化”的基层政府运行逻辑中加以深刻剖析。
“问责泛化”的基层传导机制
“问责泛化”之所以能够产生，并时有蔓延泛滥，是因为党政问责机制是隐含在基层工作机制之中的，是随着基层工作机制而向下传递延伸的，也是因为工作中的失责、失误或导致严重后果，而被上级组织追责问责的。基层政府和干部承受着更多更重的“问责压力”，是与基层政府的工作机制和权力运作密切相关的。
第一，属地管理原则被泛化滥用。属地管理本来是一种为了提高管理效率，从而落实就近就地管理的行政原则。但近年来随着国家治理重心的下移，属地管理也被一些部门随意滥用，成为一些部门转移任务和下传责任的手段。在县、乡镇之间的工作落实中，县委县政府及其职能部门，都在强调“属地管理”的原则下，把本该自己部门管理的“主体责任”下传给乡镇政府。如县级环保局、城建局、交通局、卫生局等，把治污环保、建房监管、交通安全、食品检测等责任，通过属地管理的责任状，下传到各个乡镇政府，但各个乡镇政府却并没有相应违规处罚的执法权，也并没有相应的技术手段和监管力量。一旦在上述领域发生任何责任事故，县级职能部门都会通过责任状的链条，向下问责相关乡镇政府及其干部的党政责任。另一个比较严重的属地管理问题，是有关“越级上访”等信访维稳问题，“人户分离”已经成为外出流动人员的常态，但外出打工多年的人员，一旦在打工地（比如广东），发生越级上访或“京访”事件，按照属地管理的原则，还是必须由户籍所在地乡镇政府（比如四川），把上访人员接回并处理。越级信访事件，是在打工地发生的，是与打工地政府或企业牵连的，户籍所在地的乡镇政府，一是不了解上访事件的原委，二是不牵扯其中任何的利益和责任，但上访事件处理不好，一旦发生任何事故，根据属地管理的原则，问责追责的“板子”还是要打在户籍所在地政府的头上。
更为严重的问题是，随着乡村振兴的全面推进，县级政府承担的任务和工程越来越多，全面从严治党的党纪压力越来越大，在本职能部门主体责任压力越来越大的情况下，很多县级职能部门，都在想方设法通过“属地管理”的旗号，把本部门的工程任务，通过属地管理责任状的渠道，下传到基层乡镇政府，而县级职能部门，摇身一变从“主体责任”变为“监管责任”。随着这样的属地管理的任务和工程越来越多，基层乡镇政府承接的“问责任务”就越来越多。这是基层政府及其干部成为“问责重灾区”的总体性根源。
第二，“问责推动”成为一些地方基层工作运转的常态。乡村振兴等基层工作越来越多，县级党政及其职能部门，同样面临着巨大的任务压力和问责风险，也就是说它们同样面临着被省级、市级等相关部门问责追责的风险。县级党政及其职能部门，为了保证自己所担负的任务和工程能按时按量完成，上述“属地管理”的渠道就成为常态化的工作运转机制。通过召开会议——分解任务——签订责任状——检查监督等工作链条，县级党政及其职能部门，就把所担负的任务和工程分解下卸到各个乡镇政府。乡镇政府对于县级部门所下派的任务和工程，基本完全没有任何讨价还价的余地和权力，一是因为很多任务都是以“政治任务”的名义下派的，而且愈是重要的任务，愈有可能由县级主要领导担任“任务组长”，涉及政治立场和政治态度的问题，乡镇领导不敢有任何的质疑和犹豫。二是任务和工程的检查验收评分等权力，还是掌握在县级党政及其职能部门手中，最终工程任务的评分考级，与乡镇干部的政绩和绩效奖金直接挂钩。三是县级党政及其部门，掌握着大量的工程项目及资金，乡镇的公共设施和经济发展，还得依靠县级部门的项目资源支持，而乡镇的发展政绩与乡镇干部的晋升调任直接相关，其选拔任用还是掌握在县级党政部门手中。乡镇政府对上级工程任务的完全顺从式、被动式接受和服从，不但导致乡镇基层的工作任务越来越多，而且完全挤压了乡镇政府自主担当和创新的时间和空间。
第三，权小责大、人少事多导致基层成为“问题事故”多发地。顺着属地管理的渠道和“问责推动”的链条，众多基层治理的工程任务都下沉到基层，都需要乡镇政府在一线执行和落实。而基层政府基本没有保证任务完成的职权和能力：一是权小责大、没有法定执法权。如上所述，环境保护、土地征用、城乡建设、交通执法、矿山开采等众多执法权，只能授予在县级职能部门，乡镇政府即使发现了问题所在，也没有法定的强制执法权。二是人少事多、匆忙应对成为基层工作常态。几十个人法定编制的乡镇政府，要对应几百个省、市、县职能部门，往往是一个乡镇领导身兼数职，负责和主管十几个事项，而每一个事项，都有省、市、县各个职能部门不断的检查验收。在无法保证按时按量完成任务的压力下，基层政府只能在“形式上”“程序上”加以完成，导致各种数据台账、填表填报、影像资料等“留痕”工作不胜其烦，这也是基层形式主义难以根除的根本原因。但不论是“实质性完成”、还是“形式性完成”，只要上级检查验收时，发生任何“问题”或“事故”，都要“问责”基层政府。即使是填错几个数据、资料晚汇几个小时，甚至过境公路上的交通事故，都要所在地基层政府负责，难怪基层政府成为“问责事故”的多发地。更为严重的是，县级有些部门和领导的“任性问责”“一刀切问责”“凑数式问责”“捏软柿子问责”等等权力任性，向下转移问责、拿基层政府问责，就衍生为基层“问责泛化”的蔓延趋势。
在层层压实责任、层层传导压力的压力型体制下，基层政府虽是一线政府组织，肩负着最多最重的落地执行任务，但权责的不对等、问责与担责的不平衡，致使基层政府成为最终“问责泛化”的承受者。在“问责压力”之下，基层政府也顺着权力链条，迫不得已把基层政府的任务和责任，进一步“下卸”到村民自治组织，让村两委干部、甚至村小组干部，承担起不断下沉的党政责任，“问责泛化”日益延伸蔓延到乡村基层。
“问责泛化”的基层治理负效应
依规精准问责，是基层治理中传导责任压力的制度方式。但“问责泛化”甚至蔓延，则会导致出乎制度预期的种种负效应，甚至成为阻滞基层治理现代化的负向激励。
第一，“问责泛化”带来政治负效应。执纪问责，是全面从严治党的有效方式，是一件严肃的政治行为。根据2019年新修订的《中国共产党问责条例》，问责调查的启动、谁来负责调查、如何展开调查、调查结论如何做出、调查备案如何审批，都有严格的组织规定和组织程序，对于主体责任和监督责任、领导责任和主管责任、上级责任和下级责任等也都有严格规定。但这种“问责泛化”的情形，往往逾越或漠视组织规定和程序，在政治压力或舆论压力下，任由上级领导“任性裁定”，由此带来种种政治负效应：一是损害党纪党规的公信力，如果“任性问责”成为上级组织推动工作的常态，让不该被问责的干部蒙受不明之冤，制度问责变成了“权力问责”，“权责一致、错责相当”原则无法实现，损害的是党的形象和制度公信力。二是让“容错纠错”机制难以落实。在全国各地调研中，乡镇干部普遍反映，“容错纠错”机制基本上是“画大饼”，可望而不可及。根本原因就是“一刀切式问责”等“问责泛化”的滥用，《中国共产党问责条例》中规定的不予问责或者免于问责的情形，很难落实执行。
第二，“不敢干事”成为部分基层干部的常态。一般来说，基层干部中的“庸政、懒政、不作为”是难以治理的行政顽疾，因为其不像贪污腐败等行为那样易于查处和量化，也更难以监督和举报。其实，仔细分析，“不作为”可以分为几种类型：一是能力不足的“不能作为”，表现为知识不足、能力不足的想作为而无法作为。二是激励不足的“不想作为”，表现为晋升无望、提级无望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事，但又怕承担风险、被追责而“不敢干事”。在“问责泛化”“问责滥用”的层层下压的责任风险下，很多基层领导干部，大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出错”的行为逻辑，只求把自己的本职工作完成，在工作中也是但求“无过”，不求“有功”，更不想担当创新。这种“不敢干事”的行为取向，其实是最难以治理的基层“不作为”，这是干部内在激励不足的“不作为”，难以监督、也难以定性。但在“问责泛化”的压力下，却成为基层干部普遍的从政心态和行为取向，这是一种最难以治理的“管死效应”：管住了坏人（如腐败分子），但也管死了好人（如担当创新者）。这种“不敢干事”的“管死效应”对于基层治理，有着长期的潜移默化的暗流涌动负效应。
第三，“问责泛化”影响基层干部队伍的稳定性。基层政府身处党和政府的第一线，国家与社会的接触面，是基层矛盾和问题的汇聚点，其中基层干部的辛劳辛苦众所周知。“上面千把锤，下面一根钉”，层层传导压力、层层加码卸责，基层最终成为矛盾问题的多发地，成为追责问责的多发地，也就自然成为“问责泛化”的多发地。在“问责泛化”的重压之下，直接影响着基层干部队伍的稳定性，加班加点、工资待遇低下等尚可忍受，但时时刻刻处于被问责、被追责的风险状态，时时刻刻处于如履薄冰的惊恐状态，基层干部的行为预期就可想而知。一些地方除了有晋升预期的少数主要领导，乡镇干部中大多数处于两种状态，一种是没有晋升提级预期、不想干事的不作为状态，一种是青年一点、急于跳出基层工作的“待调走”状态。基层政府难以吸引高素质人才，难以留住高素质人才，“问责泛化”的重压工作常态是一个重要根源。
第四，“问责泛化”遮蔽了基层民众的参与和监督。压力型体制下的权力运转，更多的是体制内的自我运转，无论是属地管理的治理原则，层层下传压力的任务分解机制，还是层层下传责任的问责机制，以及问责事件的问责调查和问责处理结果，都是在上下级之间的权力部门运转的。基层民众几乎没有多少参与的渠道和机制，基层民众的知情权、参与权、表达权、监督权也没有制度化的保证机制。其实，基层乡村民众，最了解哪条河流是否污染，最了解排污企业是怎样排污的，也最了解乡镇干部是否担责作为，但基层民众对基层干部的日常工作监督和考核评级，几乎没有任何渠道的参与权和监督权。体制内不断强化的“问责监督”，并没有吸收基层民主监督的力量，形成了越是依赖体制内的自我监督，越是不需要体制外的民主监督。这种体制内权力自我运转的制度惯性，不但消耗了大量的行政成本，导致众多基层形式主义空耗，更不断遮蔽和减损着民主监督的力量和优势。
遏制基层“问责泛化”要从体制机制改革着手
基层“问责泛化”的蔓延，有其权力部门个别干部的权力任性，但更多是与其工作机制和问责机制密切相关，遏制基层“问责泛化”，激发基层干部创新活力，不仅与提高基层干部的作风素质相关，更与制度性的权力运作机制相关，需要通过制度化的体制机制改革加以革除。
第一，严格规范属地管理的下放权限。为政一方，当负一方治理责任，属地管理的原则是指基层政府整体性和政治性的治理责任。县级职能部门的职能性责任，应当落实“谁主管、谁负责”的原则，因为县级的职能部门都有法定的执法权和执法资源，乡镇政府只有配合和协助职能部门执法的相应责任。在治理重心不断下沉，治理责任不断下移的趋势下，应明确制定政策文件，明确界定哪些职责由县级部门负主体责任，哪些职责由乡镇政府协助配合。同时，对于需要下沉到乡镇政府的职责，必须在下沉职责的同时，“权随事转”赋权赋能基层政府，保证有其相应的执法权和执法资源。
第二，通过体制性改革，充实基层乡镇政府的职权和能力。乡镇政府几乎承担着所有任务和工程的基层落实责任，通过压力型体制的权力链条，县级以上所有部门的任务和责任，也通过层层下传机制传递到基层乡镇。但基层乡镇政府，从执法权和执法资源来看，更像是一个“半政府”：众多法定执法权只授予到县级职能部门，“乡财县管”制约着乡镇政府的财政自主权，技术设备的不足制约着乡镇政府的检测检验能力，人少事多的困局导致乡镇政府忙于应对。通过体制性改革，明确县—乡镇的权力清单和责任清单，精简县级职能部门的编制和资源，补充乡镇政府的人力和材料，真正实现乡镇政府的权责一致和人责对应。而这是靠一县、一乡无法完成的任务，只有通过顶层设计性质的全面体制改革才能完成。
第三，真正落实“容错纠错”机制，激发干部创新担当活力。“问责追责”与“容错纠错”几乎是一体两面，“问责泛化”必然导致“容错纠错”的难以落实。这其中有很多原因，一是“问责追责”更能彰显政治正确和政治态度，也有力于上级政府保证按时完成任务，同时也有利于把本部门的风险和责任最小化。二是“容错纠错”中的不予问责或免于问责的情形难以界定，执纪监督中的“三个区分开来”更需要精准界定，而这都需要县级组织和领导承担相应的“容错纠错”责任。虽然有些省级和市级政府制定了“关于落实容错纠错机制鼓励干部创新担当”的政策文件，但要把容错纠错机制真正落实到位，还需要在遏制层层问责泛化压力的同时，制定更为具体的实施细则，更多地宣传容错纠错案例来加以落地实现。
第四，加强基层民众的民主参与和民主监督。基层民众是基层治理实践的主体力量，是基层治理绩效的最直接感受者，对基层政府和干部的行为轨迹和行政绩效，最有真切体验和发言权，也是无处不在、长期有效的低成本监督力量。但层层传导的“问责泛化”，只是体制内权力之间的自我测评和考核，基层民众几乎无从知晓和参与。只有巩固基层民主自治的组织化体系，加强基层民众民主评议和民主考核基层干部的力度和权重，开放社会监督和舆论监督的渠道和机制，让基层政府和干部真正“眼睛朝下”，真正对民众和社会负起责任，才能有效促成体制内监督与体制外监督的力量平衡，才能在基层民主监督力量壮大的同时，大幅减少高成本的体制内考核监督。
基层治理中层层压力和“问责泛化”的蔓延，非一时一地所为，也并非个别干部所致，有其深刻的制度性体制根源。只有通过制度化的体制机制改革，减轻层层传导的体制压力，明确县—乡镇政府之间的权力和责任，增强基层乡镇的自主权力和空间，拓宽基层民众的民主参与和民主监督，用制度化法制化的保障体系，才能从根本上遏制基层“问责泛化”问题，切实推进基层治理现代化。
【本文作者为中国社会科学院大学政府管理学院副院长，中国社会科学院政治学研究所首席研究员】
责编：蔡圣楠／美编：石 玉
An Institutional Approach to the Phenomenon of
“Overstretched Accountability” at the Local Level
Zhou Shaolai
Abstract: Targeted accountability in accordance with regulations is an institutional method to transmit the pressure of responsibility to the local governance. However, “overstretched accountability” can lead to negative effects beyond the expectations of the institution in question, and even become a negative incentive to stall the modernization of the local governance. The phenomenon of “overstretched accountability” in the local governance is neither the result of one moment or one place, nor is it the consequences brought by individual officials. It has its own deep institutional roots. To fundamentally curb the “overstretching of accountability” at the local level, it requests institutionalized reform of the mechanism, reduction of the institutional pressure transmitted through different levels, clearly defined power and responsibilities between county and township governments, broadening of township rights and space of self-determination, the locals’ growing democratic participation and supervision, and accelerated promotion of the modernization of the local governance.
Keywords: overstretched accountability; behavior of the officials; local governance; innovation; responsibility
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