【摘要】《“十四五”数字经济发展规划》标志着我国数字经济正迎来深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。该规划提出的“十一个”专项数字工程引人注目，“八大”总体任务部署切中要害。把数字经济转化为未来发展的关键增量，需要在规划实施过程中正确处理好“四对”关系，即处理好专项规划与总体规划、地方规划与国家规划、政策与法律、数据安全与个人信息保护等不同关系。
【关键词】数字经济 规划 宏观调控 经济法治
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
2021年10月18日，在主持十九届中央政治局第三十四次集体学习时的讲话中，习近平总书记指出：“数字经济事关国家发展大局。”2021年12月12日，国务院印发了《“十四五”数字经济发展规划》，标志着我国数字经济正迎来深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。以专项规划形式深入推进数字经济发展，是我国立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要举措，对进一步深化供给侧结构性改革、建设现代化经济体系、解决发展不平衡不充分问题有着重大现实意义，有利于实现国民经济与社会发展规划体系的综合性与专业性、全局性与示范性、连续性与正当性的有机统一，在数字中国建设中真正做强做优做大我国数字经济。
“十一个”专项数字工程引人注目
党的十八大以来，我国深入实施数字经济发展战略，数字经济已成为我国经济发展过程中最具创新活力、增速最快、影响最广泛的领域。《“十四五”数字经济发展规划》明确了“十四五”时期推动数字经济健康发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务以及保障措施。该规划明确提出，到2025年，数字经济迈向全面扩展期，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%，数字化创新引领发展能力大幅提升，智能化水平明显增强，数字技术与实体经济融合取得显著成效，数字经济治理体系更加完善，我国数字经济竞争力和影响力稳步提升。
为实现上述目标，《“十四五”数字经济发展规划》提出了“十一个”专项数字工程计划，包括信息网络基础设施优化升级工程、数据质量提升工程、数据要素市场培育试点工程、重点行业数字化转型提升工程、数字化转型支撑服务生态培育工程、数字技术创新突破工程、数字经济新业态培育工程、社会服务数字化提升工程、新型智慧城市和数字乡村建设工程、数字经济治理能力提升工程以及多元协同治理能力提升工程等。
习近平总书记强调：“发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择，是新一轮国际竞争重点领域，我们一定要抓住先机，抢占未来发展制高点。”深度参与新一轮科技革命，牢牢把握产业变革新机遇，发展数字经济都是重要的战略选择。习近平总书记指出：“数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，不仅是新的经济增长点，而且是改造提升传统产业的支点，可以成为构建现代化经济体系的重要引擎。”数字经济高质量发展，既有利于推动构建新发展格局、推动建设现代化经济体系、推动构筑国家竞争新优势。通过激发和释放创新动能，积极打造数字时代的竞争新优势，不断夯实数字技术的产业渗透及其各种应用场景覆盖，协同推进技术、模式、业态与制度创新，有利于在促进经济增长的同时，保障数字经济的开放、普惠、共享、公平与正义。
“八大”总体任务部署切中要害
《“十四五”数字经济发展规划》集中提出了“八大”总体任务部署，把传统产业的数字化转型与新兴数字产业的竞争力提升有机结合，深入推进数据资源和数据要素市场的体系化建设，在推动数字经济转型中重构政府主导、多元共治的协同治理体系，通过“靶向疗法”纠正市场偏误，激励并影响数据市场研发、生产、流通、服务、消费的全价值链贯通。
一是把数字基础设施的优化升级放在首要位置。数字基础设施是数据市场发展的基础与保障，这既需要加快建设天地一体、高速泛在、安全可控、智能环保的信息网络基础设施，也需要推进云网融合协同和算网融合发展的全国数据中心集群布局，有序推进城乡各地基础设施的智能技术应用和数字资源升级。
二是突出强调充分发挥数据要素作用。我国已经颁行《中华人民共和国数据安全法》，以专门立法形式寻求破解数据安全治理困局，依法促进数据开发利用。该规划直指高质量的数据要素供给保障，强调积极培育和发展数据要素市场，并借助成熟市场经济体的规制经验，提出探索建立多样化的数据开发利用机制，把促进数据、技术、场景的深度融合作为完善市场机制的基本导向。
三是大力推进产业数字化转型。数字化转型是适应数字经济发展的必然要求，从研发设计到生产加工，从经营管理到销售服务，传统企业的所有数字个案发现与创新必然会围绕各项业务活动而展开，数字化转型的不断投入与应用必将在新技术革命下的生存哲学中成为企业的必选出路。
四是加快推动数字产业化。数字经济的快速发展催生了新型数字产业，如电商、直播、网购、线上会议等新业态新模式层出不穷，数字化服务为人民群众的工作、学习、生活带来了极大方便，及时满足了现代社会开放性、多样化的个性需求。加快推动数字产业化，应有序引导和培育数字经济领域不断涌现的新业态新模式，通过“放管服”改革充分释放市场动能，积极抢占数字经济未来发展的制高点。
五是聚焦公共服务数字化水平的持续提升。数字基础设施广泛融入生产生活，对政务服务、公共服务、民生保障、社会治理的支撑作用进一步凸显。该规划统筹政府的监管、调控与服务三大经济职能，坚持发展与监管两手抓，突出竞争政策基础地位，既注重提高“互联网+政务服务”效能，又致力于提升社会服务数字化普惠水平。
六是健全完善数字经济治理体系。进入数字经济时代，治理主体已不限于国家，而是涉及政府主体之外的各种非政府主体，治理更为强调政府与非政府主体之间的相互作用，并指向新的治理过程和治理规则。该规划在增强政府数字化治理能力的同时，强化了协同治理和监管机制的重要性，并对完善多元共治新格局、形成治理合力提出了明确要求。
七是着力强化数字经济安全体系。在发达的现代化经济体系中，财富的社会化生产与风险的社会化生产如影随形，风险的内涵并不止于已经发生的影响和损害。该规划同样重视数字经济安全问题，不但强调要增强网络安全防护和应急处置能力，而且要提升数据安全保障水平，牢牢守住安全底线，切实有效防范各类风险。
八是有效拓展数字经济国际合作。该规划把加快贸易数字化发展与推动“数字丝绸之路”深入发展相融合，倡导发展跨境电商，支持我国数字经济企业“走出去”。同时，该规划把研究制定符合我国国情的数字经济相关标准和治理规则与构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间命运共同体有机统一起来，在数据赋能和融合发展中及时提出中国方案，发出中国声音。
在规划实施中正确处理好“四对”关系
不断做强做优做大我国数字经济，是实施我国网络强国战略和数字经济发展战略的必由之路。《“十四五”数字经济发展规划》的出台，对不断做强做优做大我国数字经济意义深远。如何把数字经济转化为未来发展的关键增量，笔者认为需要在规划实施过程中，注意处理好以下“四对”关系。
一是处理好“专项规划”与“总体规划”的关系。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视发展数字经济。从党的十八届五中全会到党的十九大、再到党的十九届五中全会，实施网络强国战略和国家大数据战略成为共识，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。《“十四五”数字经济发展规划》有效衔接了《国家信息化发展战略纲要》和《数字乡村发展战略纲要》等战略纲要，是《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中有关加快数字化发展和数字中国建设这一“总体规划”的具体化，是“十四五”时期从国家层面推动数字经济发展的“专项规划”，故而构成“总体规划”指导下的我国数字经济发展的科学指引。实践中，需要注意防止用“专项规划”简单否定“总体规划”或者用“总体规划”简单代替“专项规划”的错误倾向。
二是处理好“地方规划”与“国家规划”的关系。在发展数字经济过程中，京、沪、浙、粤等地纷纷制定各自的“地方规划”和地方性法规。以北京为例，2021年北京市数字经济增加值达1.6万亿元，占GDP比重达40.4%，北京市数字经济规模和竞争力都处于全国领先水平，与此同时，地方立法工作也在紧紧跟上。2022年7月27日，北京市十五届人大常委会第四十一次会议对《北京市数字经济促进条例（草案）》进行了首次审议。数字经济促进条例立法，将北京行之有效的政策举措上升为法规制度，通过制度创新为数字经济发展注入强劲动力，也为加快建设全球数字经济标杆城市提供法治保障。该条例草案以企业需求为导向，加大对数字经济企业扶持力度。同时，该条例草案强调：要依法有序对企业开放公共数据资源；鼓励平台企业加强自治，维护行业生态；审慎与包容并举，保障新业态、新模式的发展活力；发挥企业在社会公共事务中的技术力量。《“十四五”数字经济发展规划》作为“国家规划”，对各地政府而言同样具有法律效力，需要各地政府认真跟进并推动落地，一旦遇有重大事项需要及时向国务院报告处理。
三是处理好“政策”与“法律”的关系。2022年《政府工作报告》首次以“单独成段”的方式对数字经济发展进行了工作部署，强调要深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基。为此，应促进数字经济发展，完善数字经济治理，加强数字中国建设整体布局。当前，数字经济加速发展，正成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。实践证明，只有在法治下推进改革，在改革中完善法治，才能辩证处理好二者关系。应进一步建立健全有关数据安全的检测认证评估、数据权利确认保护、数据交易和跨境传输管理、公共数据开放共享等基础制度和标准规范，推动数字经济立法不断完善，科学建立全国统一大市场的数据流通规则体系，依法打造统一的数据要素市场，打破各种制约全国统一大市场建设的显性和隐性壁垒，持续推动国内数据要素市场的高效畅通和规模拓展。
四是处理好“数据安全”与“个人信息保护”的关系。数字经济发展需要充分调动和发挥数据要素作用，一方面要提升数据要素的交易效率，另一方面还要保障数据要素的交易安全。在实施数字经济发展规划中，对“数据安全”与“个人信息保护”问题需要给予同等重视。国际经验表明，数字技术在数字全球化中可以天然地链接起海量的数据和用户，企业数据合规程度与个人信息保护程度，正成为衡量各国数字经济发展质量的重要因素。正确处理好“数据安全”与“个人信息保护”的关系，就是要明确区分企业的数据权益和个人的信息权益，依法维护企业的数据权与个人的信息权，严格执行这些法律所确立的数据分类分级保护制度以及数据安全与个人信息保护的检测、评估、认证制度等。
（作者为中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员，中国社会科学院大学法学院教授、博导）
【注：本文系中国社会科学院2021—2023年度研究所创新工程项目“数字经济法治创新研究”的阶段性成果】
【参考文献】
①蔡礼强：《党治国理政的一种重要方式》，《人民日报》，2021年9月9日。
②马宇飞：《企业数据权利与用户信息权利的冲突与协调——以数据安全保护为背景》，《法学杂志》，2021年第7期。
责编/韩拓 美编/宋扬
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