税收工作是党和国家经济工作的重要组成部分，在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视税收工作，习近平总书记发表了一系列重要论述并多次作出重要指示批示，为税收改革发展指明了前进方向。减税降费是深化供给侧结构性改革的重要举措，也是税制改革中惠企利民的重要措施，可以有效减轻企业负担、优化营商环境、激发市场主体活力。
“减税”指通过税收减免措施降低纳税人负担，主要涉及增值税、企业所得税、个人所得税等税种；“降费”指降低费用负担，涉及行政事业性收费收入、政府性基金收入和社会保险基金缴费。近年来，我国减税降费取得重大成效。2013年至2021年，税务部门办理新增减税降费累计8.8万亿元，我国宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%，特别是2019年实施更大规模减税降费，当年宏观税负比2018年降低1个百分点。今年以来，全国累计新增减税降费及退税缓税缓费超3.4万亿元，预计全年退税减税约2.64万亿元，政策红利将进一步释放。减税降费政策推动了新一轮财税体制改革进程，提升了税收治理体系和治理能力现代化水平，助力构建新发展格局，为高质量发展注入了强劲动力。
科学定位
习近平总书记提出的“发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”等重要论述，是习近平经济思想的重要内容之一，为推进减税降费提供了根本遵循和基本依据，具体体现在以下三个方面。
服务于国家重大发展战略。税收在统筹推进“五位一体”总体布局、助力构建新发展格局、推动经济高质量发展中起着重要作用。习近平总书记指出，“要完善推动企业技术创新的税收政策，激励企业开展各类创新活动”“对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除”。通过调整研发费用加计扣除等税收优惠政策，引导企业加强关键领域核心技术攻关，减少无效和低端供给，为实施创新驱动发展战略、深化供给侧结构性改革提供了支持。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”。在此指引下，我国逐步构建起以环保税为主体的绿色税收体系，运用增值税、企业所得税优惠政策鼓励企业进行转型升级和排污改造，护航绿色发展之路。
更大程度满足社会公共需要。公共财政活动的本质特征在于不断满足社会公共需要。减税降费一方面使市场主体更加活跃，另一方面有助于进一步改善民生。习近平总书记指出，“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵”“完善以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，维护社会公平正义，解决好收入差距问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民”。通过个人所得税改革，提高个人所得税免征额并增加涉及基本民生支出的扣除项，使中低收入群体实际税负降低，收入差距缩小。通过扩大小微企业税收优惠范围，助力小微企业发展，进一步稳定就业。减税降费是践行以人民为中心发展思想的具体体现。
更大程度减少对市场主体行为的扭曲。减税降费以更大程度实现税收中性为原则，尽可能减少税收对市场机制的干预或扭曲，减少税收超额负担。一方面坚持非歧视性原则，避免不当的倾斜性扶持政策扭曲企业行为；另一方面轻税负，避免因税负过重强化纳税人的偷逃税动机。习近平总书记强调，“要加大减税力度”“推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感”。留抵退税等政策一方面减少对企业资金的占用，增加企业可支配现金流，降低制度性交易成本，有助于更好发挥增值税的中性作用；另一方面畅通和完善了增值税链条抵扣机制，降低了企业财务风险，助力企业加大投资，积极进行技术改造，激发发展动力。
改革进程
实施大规模、实质性减税降费是税收政策顺应时代发展、经济转型作出的重要转变，是处理好政府与市场关系的必然要求。根据不同时期的具体情况，我国分步骤、分阶段推进改革，减税降费经历了结构性减税阶段，定向减税和普遍性降费阶段，普惠性、组合式减税降费阶段。
2008年，我国国民经济运行面临错综复杂的国际国内环境，在国际金融危机冲击的叠加作用下，我国实施积极的财政政策。结构性减税作为积极财政政策的重要组成部分，于2008年中央经济工作会议被正式提出，这标志着我国进入结构性减税阶段。在此阶段，我国开始出台一系列减少税收、降低税费的政策，首次实现“减税”与“降费”相结合。
随着我国经济不断发展，营业税和增值税两税并行的税收制度已不能很好适应我国经济发展状况。2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案，从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点，这标志着营改增工作正式开始。2012年至2017年，我国减税降费总体处于定向减税和普遍性降费阶段，减税聚焦增值税、所得税，重点针对特定行业、群体和区域。2013年至2017年，营改增试点改革已累计减税2.1万亿元，加上小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元。
2018年，为应对经济下行压力、顺应高质量发展要求，我国进入普惠性、组合式减税降费新阶段。2019年中央经济工作会议强调“要落实减税降费政策”“巩固和拓展减税降费成效”。2019年全年累计新增减税降费超过2万亿元，占GDP比重超过2%。2020年我国减税降费持续推进，推出7方面28项支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策，新增减税降费规模超过2.6万亿元。2021年我国制度性、结构性、阶段性减税降费政策组合发力，全年新增减税降费约1.1万亿元，新增涉税市场主体1326万户，同比增长15.9%，实现“培育税源、扩大税基”的良性循环。2022年我国落实新的组合式税费支持政策，既有增值税留抵退税，又有支持科技创新、扶持小微企业的税收优惠，也有降费缓缴措施，呈现全面发力、多点突破的特点。2022年上半年全国新增减税降费5074亿元，其中，新增减税4097亿元，新增降费977亿元。
近年来，我国减税降费规模不断扩大、受惠主体不断增多，减税降费政策实现宏观降税负与微观降成本的统一，并与税制改革形成联动效应。分税种看，增值税方面，简并税率，推出留抵退税政策，征管效率不断提高。企业所得税方面，针对小型微利企业实施普惠性税收减免并扩大所得税优惠政策适用范围，不断增大研发费用加计扣除金额并扩大研发费用加计扣除政策的覆盖面支持企业研发创新，出台制造业缓缴税费相关规定支持制造业高质量发展。个人所得税方面，提高基本费用扣除标准，增加专项附加扣除，扩大中低收入税率级距，由分类税制转变向分类与综合相结合的税制。
基本特征
我国减税降费历程主要呈现以下三方面特征。
第一，减税聚焦增值税和所得税，总体税基减小。增值税、企业所得税和个人所得税作为我国三大主体税种，其政策变化时刻影响市场主体的生产、转型以及人民群众的获得感。税基是计税依据之一，在税率未变情况下，扩大税基会增加税额，缩小税基会减少税额。通过减税，计税依据范围收窄，税额呈现总体减少态势。具体来看，在增值税方面，税基变化表现在起征点提高、进项税整体抵扣范围拓宽以及设置免税项目。在所得税方面，税基变化主要是应纳税所得额上限提高、免征额标准提高、设置免税以及扣除项目。
第二，简并税率档次，降低税率水平。税率结构的简化优化贯穿减税降费全流程。在增值税方面，税率改革以“快降高档、缓降中档、维持低档”为主要思路，将四档税率简并为三档税率，并以两档税率为目标。在个人所得税方面，以“降税率、扩级距”为主。一方面，不断缩小劳动所得与资本所得的税率差距，兼顾效率与公平，对综合所得税率以及经营所得税率进行优化。另一方面，扩大级距，更加注重税负公平，主要包括拉长三档低税率级距、缩短中间税率级距，降低中低收入群体税负。在企业所得税方面，优惠政策呈现出以产业倾斜为主、区域优惠为辅的特征。利用税率政策促进产业结构调整，对于需要重点扶持的行业，实行免征、减半征收等优惠，并从法律层面加以明确，保证政策的规范性、有效性。对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收，并可根据地方差异，动态调整不同地区具体优惠政策。
第三，减税与降费并重，确保普惠性。一方面逐步推进费改税，发挥税收杠杆作用引导市场主体行为。费改税是在清理整顿部分不合理政府收费的基础上，用税收筹集替代行政收费。税收具有内在稳定器的功能，发挥着重要的调节作用；而收费旨在抵消政府成本，一般用于特定用途和特定服务。费改税包括取消收费和规范收税两步。首先是清理整顿收费项目，将行政收费费率降为零，取缔地方违规设立的收费基金项目，按照“清费立税”原则，规范税费关系，减轻企业不合理负担。其次是设计合理的税收规则。例如，资源税实施从价计征改革，以销售额作为计税依据，使资源税收入与产品价格挂钩，缓解资源产品高价格与资源税低税额之间的矛盾。另一方面，扩大降费受惠范围。为减轻企业和社会负担，我国连续取消、停征、免征多项行政事业性收费和政府性基金，呈现出降费政策数量多、力度大、覆盖范围广的特点。2011年至今，中央层面已经累计取消、停征、减免超过500项涉企行政事业性收费，涉及农林牧渔业、制造业、金融业等国民经济重要行业。2013年以来，降费每年减轻企业和个人负担超过1000亿元，减负效果明显。
实践意义
减税降费是具有中国特色的税收政策，是我国促进经济转型升级、激发市场主体活力、减轻市场主体负担、稳定市场预期的重要政策手段，为推动经济高质量发展提供了重要政策支撑，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。
激发市场主体活力。减税降费有助于在生产、交换环节“做大蛋糕”，有利于促进商品要素资源更加畅通流动、提升资源配置效率、进一步巩固和扩展市场资源优势、建设高效规范公平竞争充分开放的全国统一大市场。一方面，减税降费能够降低企业制度性交易成本，使企业有更多资金投入扩大再生产，有助于投资乘数效应的发挥，形成良性循环。尤其是针对数量大、分布广的中小微企业出台大力度的减免税和延缓征税举措，有助于缓解其资金短缺、抗风险能力弱等问题。另一方面，减税降费通过改变商品相对价格影响部分领域成本利润，鼓励企业更加重视通过产业结构升级、创新驱动发展提高企业效益，助力供给侧结构性改革，进而使社会生产力水平实现整体跃升。
促进共同富裕目标实现。减税降费有助于在分配环节“分好蛋糕”，实现发展成果全民共享。利用税收再分配功能，提高个人所得税免征额，减轻中低收入人群税负压力，增加居民可支配收入，撬动消费增长。针对不同家庭具体情况，实施更加精准的政策措施，增加个人所得税专项附加扣除，及时有效回应群众关切。通过对政府收入做“减法”，换取居民可支配收入的“加法”和社会消费的“乘法”，不断满足人民日益增长的美好生活需要，铺就共同富裕之路。
推进国家治理能力现代化。减税降费政策有助于进一步理顺政府与市场关系、中央与地方的税权划分以及逆周期调节与跨周期调节的关系。实施新的组合式税费支持政策，减税与退税并举，退税资金直达企业，有助于营造要素资源自由流动、公平竞争的市场环境，减少税收对市场机制的干扰和扭曲。全面推开营改增试点后继续保持增值税中央与地方税收划分“五五分享”比例不变，后移消费税征收环节并稳步下划地方，拓展地方收入来源。通过税费调整实现社会总供给和总需求的均衡，短期性税费缓缴和长期性减税降费有机结合强化逆周期与跨周期宏观调控作用，熨平经济波动，保持市场预期基本稳定，实现稳增长与防风险长期均衡。
（作者系中央财经大学党委副书记、副校长，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）
