【摘要】粮食安全是“国之大者”，新时代确保我国粮食安全，重点是坚持以国内粮食稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性，答好“谁来种粮”的时代之问。“谁来种粮”隐忧背后折射出生产关系的深刻变革。要破解“谁来种粮”难题，归根结底是解决好“愿不愿意种粮”“什么人来种粮”“能不能种好粮”以及“怎样抓种粮”的问题，当前要重点加强保障农民种粮收益、重塑集体经济组织“统”的功能、强化科技赋能和服务社会化支撑、创新粮食安全责任共担机制。
【关键词】粮食安全 谁来种粮 集体经济 【中图分类号】F32 【文献标识码】A
粮食安全始终是我国治国理政的头等大事，保障国家粮食安全是一个永恒课题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。改革开放以来，我国农村劳动力呈现出从农村转移到城市、从一产转移到二产三产、从粮食生产转向非粮生产的趋势和特征，粮食生产劳动力从过去的全面剩余变成现在的总量有余、结构性失衡，出去的不愿意回乡种粮、留下的不安心种粮、年老的种不动粮、年轻的不会种粮，粮食生产面临“后继无人”风险，“谁来种粮”成为时代隐忧。新近发生的一些地方粮农割青麦作饲料，“青贮小麦”反常行为，让“谁来种粮”再次成为社会关注焦点。耕地“非粮化”、种植结构“去粮化”、新型经营主体“悖农化”等诸多表象无不警醒我们，“谁来种粮”问题绝非杞人忧天。
“谁来种粮”隐忧浮现背后折射出深刻变革
劳动力结构转变，小农户持续退出种粮队伍，结构性矛盾日趋凸显。改革开放40多年来，数以亿计种粮家庭的青壮年劳动力通过乡城之间转移，分享了国家高速城镇化和工业化带来的红利，但也产生了“50后、60后种不动，70后、80后不愿种，90后、00后不会种”的困局，种粮农民老龄化、低学历化特征显著。一是持续高速城镇化与工业化导致农业劳动力快速析出。《中国农村统计年鉴（2001—2021）》显示，2000—2020年我国乡村就业人数从48934万人下降到28793万人，年均降幅为2.62%；第一产业从业人数从36043万人下降到17715万人，年均降幅为3.49%。农业劳动力流失速度明显快于乡村从业人数降幅。其中，13个粮食主产区第一产业从业人数占比从68.92%下降到62.27%，7个粮食主销区从54.16%下降到38.05%。粮食主销区农业劳动力流失率显著高于主产区。二是农业劳动力素质结构性下降明显。国家统计局官方数据显示，2000—2020年，我国乡村常住人口中65岁及以上老年人数量占比由7.35%上升至17.72%，乡村人口老龄化现象日益严峻。其中，13个粮食主产区乡村常住65岁及以上老年人数量占比从7.61%上升到19.42%，年均增幅4.80%；7个粮食主销区的占比从8.29%上升到16.26%，年均增幅为3.43%，粮食主产区老龄化程度明显高于主销区。第三次全国农业普查数据显示，全国农业生产经营人员中接受过高中（中专）及以上教育的人口占比仅为8.3%。
农村集体经济组织与种粮之间关系式微，土地所有权主体与粮食生产日渐脱钩。农业农村部最新数据显示，2021年全国已建立乡村组三级集体经济组织近90万个。农村集体经济组织与种粮之间关系从一体型、紧密型向松散型转变，土地所有权主体与粮食生产日渐脱钩。一是农村集体经济组织与粮食生产之间关系不断减弱。改革开放以前，我国实现“三级所有、队为基础”的人民公社体制，生产队“以粮为纲”，生产队种粮活动采取集体行动，集体经济组织与粮食生产之间是天然一体，属于共生型、紧密型关系；改革开放以后，家庭经营为基础的双层经营体制下，家家包地，户户务农，集体经济组织与粮食生产之间是联产承包，属于统分关系。二是农村集体经济组织生产经营“非粮化”特征凸显。农村集体经济组织营利性特征表现突出，逐利动机驱使集体经济组织从事经济作物等非粮产业，对于从事粮食生产经营活动表现出较低偏好。
粮食产销格局面临失衡风险，粮食生产风险与调度风险日益加剧。随着我国区域经济分工布局日趋深化，粮食主产区、产销平衡区、主销区空间格局也发生了深刻变化，一些南方重要粮食主产区变成主销区，南粮北调变成北粮南运，北方主产区粮食贡献度不断提高，粮食产销格局面临着失衡。一是粮食生产布局不断向主产区集中，特别是北方主产区，而北方地区面临水资源瓶颈约束。2003—2021年期间13个粮食主产区产量占全国比重从71%上升到78.50%，主产区对全国粮食增产的贡献率超过91%；2003—2021年，北方主产区粮食产量占全国比重由39.53%增加到50.05%。二是产销平衡区不断向主销区滑落，主销区产销缺口日趋扩大。从粮食的自给率看，根据中国农业科学院课题组测算，2000—2020年期间我国粮食产销平衡区的平均自给率从90.4%降低到65.1%，年均降幅达到1.71%，同期主销区粮食自给率从51.2％下降到16.8%，年均降幅为5.70%，粮食产销平衡区呈现不断向主销区滑落的不良趋势，主销区则产销缺口不断扩大。
“谁来种粮”困局原因剖析
种粮的比较经济效益低，青壮年劳动力种粮机会成本高，产生“不愿种粮”难题。作为价格接受者的粮农，农业踏车理论解释下的粮食增产不增收现象屡见不鲜，不少时候一年种粮收入甚至不如一月打工收入。一是种粮成本快速上涨，绝对经济效益低甚至亏本。《全国农产品成本收益资料汇编2021年》显示，稻谷、小麦、玉米三种粮食平均物质与服务费用从2015年425.07元/亩上涨到2020年468.01元/亩，增加了10.1%，土地成本则从2015年217.76元/亩上涨到2020年238.82元/亩，增加了9.67%；三种粮食平均净利润2015年为19.55元/亩，2016年为-80.28元/亩，2017年为-12.53元/亩，2018年为-85.59元/亩，2019年为-30.53元/亩，2020年才重新回到47.14元/亩。二是与非粮作物种植对比，比较经济效益更低。2020年，稻谷的净利润48.99元/亩，小麦的净利润-16.63元/亩，玉米的净利润107.84元/亩，三种粮食平均净利润47.14元/亩，而同期蔬菜的净利润3802.39元/亩，苹果的净利润1953.78元/亩，经济效益陷于比较劣势。三是非农务工收入快速增长，种粮机会成本持续推高。农民工月均收入2015年为3072元，到2021年为4432元，农村青壮年劳动力种粮机会成本持续推高，务工市场挤出“超龄”农民成为种粮主力。
统分经营运行不畅，农村集体经济组织的功能作用发挥不足，引发“很难种好粮”困境。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，“分”得充分、“统”得不够现象突出。一些地方农村集体经济组织“统”的能力不强，直接将“统”的职能简单交给专业合作社、农业龙头企业等承担，农村集体经济组织“统”的职能缺失，小农户生产成本偏高、耕地“非粮化”、合作社“空壳化”、新型经营主体套取骗取财政资金“跑路”等不良现象，与农村集体经济组织“统”的职能缺位不无关系。一是农村集体经济组织土地监管“统”得不够。土地抛荒，耕地“非农化”，基本农田“非粮化”，作为所有权主体的农村集体经济组织，“集体”不关心、不过问，权责不匹配，造成事实上的监管缺位。二是农村集体经济组织联农产粮、服务小农户，“统”得不够。大国小农，经营自己承包地的小农户毕竟仍占大多数，家家包地、户户务农，是我国农村基本经营制度的基本实现形式。家庭联产承包责任制下，假设没有“联”或“联”不好，“产”的效益也不会好，一家一户办不了、办不好、办起来不经济的粮食生产环节，家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营，农村集体经济组织的“统”的功能不可或缺。
粮食生产激励约束机制不健全，抓粮内生动力制度存在缺陷，导致“抓种粮积极性不高”问题。资源禀赋与政治经济制度相互作用，共同决定资源配置和利用效率。当前我国粮食产销格局似乎是“看不见的手”市场自然选择的结果，其实也是“看得见的手”政府粮食生产激励约束制度设计互作的结果，足以引起对政府重农抓粮内生动力制度缺陷进行深思。一是对粮食主产区激励不足，导致地方抓粮积极性不高。粮食主产区主销区人均GDP差异、人均财政收入差异、农村居民人均可支配收入差异都与粮食主产区主销区人均粮食产量差异存在显著的负相关关系。在现行粮食政策制度框架下，粮食生产对地方财政贡献率较低，粮食种得越多的地方往往越吃亏，粮食主产区、种粮大县，如缺乏足够的财政奖补激励，易出现主产穷省、高产穷县，主产区和主销区、产销平衡区之间缺乏合理利益补偿机制，导致主产区抓粮积极性受挫。二是对产销平衡区、主销区粮食生产责任缺乏硬约束，还存在地方“搭便车”机会主义行为。由于缺乏对不抓粮、抓不好粮的硬约束，抓粮工作也存在“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的不良现象，甚至把农业结构调整错误地理解为压减粮食生产，导致耕地“非粮化”，希求通过“搭”主产区的“便车”来满足粮食需求，却忽视了粮食不是一般简单商品的事实，稍不留神就陷入博弈论中的“囚徒困境”。
如何破解“谁来种粮”难题
粮食具有准公共物品属性，农村土地农民集体所有是我国农村经济经营制度的“魂”，种粮问题，既离不开农民的爱农种粮，也离不开农村集体经济组织的联农产粮，更离不开政府的重农抓粮。“谁来种粮”问题，归根结底是愿不愿意种粮、什么人来种粮、能不能种好粮、怎样抓种粮的问题。“愿不愿意种粮”主要指对待务农种粮的价值取向、情感认同与理性选择策略问题，“什么人来种粮”是指粮食生产主体的稳定性和接续性问题，“能不能种好粮”主要指粮食生产科技支撑与服务水平问题，“怎样抓种粮”主要指政府“有为之手”重农抓粮的制度供给、责任落实与政策落实问题。
解决“愿不愿意种粮”问题，着力保障农民种粮收益，完善“荣誉+利益”的粮农激励机制。农民愿不愿意种粮、愿意种多少粮，关键看种粮能给农民带来多少实实在在收益。粮食“百价之基”的地位，意味着要保障粮农合理收益，降低成本。这有赖于政府“有为之手”：一是突出扶持政策的精准性，确保农民种粮有政策兜底保本。探索建立粮价低时补生产者、粮价高时补低收入消费者的机制；不断完善价格、补贴、保险“三位一体”扶持政策体系，突出强化政策精准性；统筹绿箱、黄箱和蓝箱政策优化设计，稳步提高农民种粮支持政策力度；加快完成三大主粮完全成本保险和种植收入保险全覆盖。二是要加强种粮小农户社会保障，解决粮农的后顾之忧。对长期从事粮食生产的小农户，其养老保险、医疗保险、工伤保险、住房公积金等社会保障需求应该给予及时响应，让种了一辈子粮食的小农户获得感幸福感安全感更强。三是不断完善“荣誉+利益”的粮农激励机制。加快在全社会营造种粮光荣的浓厚氛围，激发各类主体发展粮食生产的荣誉感。
解决“什么人来种粮”问题，重塑集体经济组织“统”的功能，充当好“守夜人”和“监管人”的角色。农村集体经济组织能同时满足交易成本节约和社会成本内部化的要求，集产权上的封闭性、地域上的唯一性、成员上的身份性和功能上的综合性于一体，作为农村土地所有权最终主体具有破除“户自为战”的天然的组织比较优势。一是法律上应尽快明确农村集体经济组织粮食生产“守夜人”的职责。要破解“什么人来种粮”难题，最好的“守夜人”，理应是土地所有权拥有者的农村集体经济组织；要对耕地特别是粮田开展建档立卡动态监测，能低成本、高效率、高质量地把耕地粮食种植的底数搞清，最好的“监管人”，也是农村集体经济组织。二是创新农村集体经济组织联农带农富农机制，赋予统分结合双层经营体制新内涵，带动小农户高效种粮。所谓的新型农村集体经济，“新”主要体现在“统”方面的创新，表现在联农带农富农机制方面的创新。围绕“谁来种地、怎么种地”的问题，加快农业经营体制机制创新，充分发挥村集体经济组织“统”的功能，“村集体经济组织＋农户”、“村集体经济组织＋服务组织＋农户”、“服务组织＋村集体经济组织＋农户”，构建服务联结、利益共享、风险共担的共同体。例如，通过发挥村集体经济组织作用，引导村民将分散的土地委托给村集体经济组织统一经营，村集体经济组织对外招标服务组织统一服务，有效解决小农户粮食生产中的科技、资金、机械、金融等问题。整村托管模式提高技术效率、优化要素配置、发挥规模经济，带动小农户高效种粮；村集体经济组织自带的“放心”机制，还能有效规避其他经营主体曝出的“跑路”风险。
解决“能不能种好粮”问题，科技赋能与社会化服务支撑，推动会种粮向“慧”种粮转变。农业科技水平和社会化服务水平是影响“能不能种好粮”的两大变量，也是稳定种粮意愿激励机制的关键。粮食生产科技水平当前重点是生产机械化水平，当前农业机械化在不同地区、不同品种、不同环节上发展不平衡不充分的矛盾凸显；粮食生产标准化程度高推动生产社会化服务需求也高，这无疑为摆脱种粮劳动力刚性约束、提高粮食生产效率提供了可行选择，社会化服务将先进适用的技术、品种、装备和组织形式等现代生产要素有效导入小农户生产，推进粮食生产过程的标准化、专业化、集约化，以服务的现代化谋求种粮的现代化。一是耕地宜机化与生产机械化“双轮驱动”，着力提高粮食生产全程机械化水平，夯实“种好粮”科技支撑。将丘陵山区作为我国宜机化改造重点区域，第三次全国土地调查主要数据显示，丘陵山区6—25度之间的耕地约4.1亿亩，耕地宜机化改造需求还很大；不断推动粮食机械化生产关键环节减损提质，提高重点区域薄弱环节机具补贴额度，创新研发推广高适应性技术设备，推动会种粮向“慧”种粮转变，提升种粮效率与效益。二是推广粮食生产全程托管，拓展全产业链社会化服务，夯实“种好粮”的服务支撑。深入总结推广粮食生产全程托管创新试点经验，大力推广粮食生产全程托管模式，把增产提质内化为农民种粮逻辑，据农业农村部2020年调查数据显示，粮食全程托管亩均实现增产10%—20%，减肥减药10%—25%，节本增收150元—300元；引导各类服务主体从集中服务产中环节向产前和产后全产业链拓展，全产业链种粮社会服务促进品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，让小农更多分享全产业链增值收益。
解决“怎样抓种粮”问题，创新粮食安全责任共担机制，激发重农抓粮的内生动力。粮食安全责任主产区、产销平衡区、主销区应共担，构建责任共同体。解决“怎么抓粮”关键要激发重农抓粮的内生动力，主产区以财政激励为主，产销平衡区和主销区以粮食自给率为基本约束，创新粮食安全责任共担机制。一是完善粮食主产区、产粮大县财政转移支付机制，解决财政激励不足问题。加强对主产区、产粮大县财政转移支付力度，拓展产销平衡区、主销区对主产区的利益补偿渠道，积极探索产销平衡区、主销区与主产区跨区合作的利益联结机制，减缓粮食主产区和主销区经济发展的“剪刀差”现象。二是加快构建产销平衡区、主销区应有的粮食自给率约束机制。结合各省历史数据，分类型、分地区、分安全系数来科学测算并确定各省的粮食自给率标准，实现从“要我种粮”向“我要种粮”的转变，不断提高粮食综合生产能力、粮食供给保障能力。三是积极创新重农抓粮责任落实机制。粮食安全实行党政同责，创新责任落实落地有效机制。
（作者为四川农业大学管理学院教授、博导；四川农业大学管理学院博士后陈光燕对本文亦有贡献）
【注：本文得到“研究阐释习近平总书记来川视察重要指示精神和省第十二次党代会精神”四川省哲学社会科学规划重大项目“新时代打造更高水平‘天府粮仓’研究”（项目编号：SC22ZDYC09）的资助】
【参考文献】
①国家发展和改革委员会价格司等：《全国农产品成本收益资料汇编2021》，北京：中国统计出版社，2021年。
②高鸣、郑庆宇：《党的十八大以来我国农村改革进展与深化方向》，《改革》，2022年第6期。
③罗必良、张露、仇童伟：《小农的种粮逻辑——40年来中国农业种植结构的转变与未来策略》，《南方经济》，2018年第8期。
④韩杨：《中国粮食安全战略的理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑》，《改革》，2022年第1期。
⑤马彪、陈璐：《粮食主产区粮食生产与经济发展的“剪刀差”现象分析》，《农村经济》，2019年第5期。
⑥徐亮、朱晶、王学君：《中国主粮政策性农业保险：规则约束与政策优化》，《农业经济问题》，2022年第2期。
责编/李丹妮 美编/陈媛媛
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