【摘要】促进农民增收是解决“三农”问题的关键。改革开放以来，农业农村经历了从重视产量，到重视收入，再到重视生态安全、粮食安全的不同政策阶段。在经济、政治、文化、社会、生态等多目标约束的社会经济系统中，理解农民增收的行动逻辑并提出有效的实现路径十分必要。在国家强调生态安全和粮食安全的总体目标下，农民增收逻辑既要体现出为促进生产、增加经营收入的发展性逻辑，还要加强对增加补贴、减少成本的保护性逻辑的运用，明确国家、集体和农户的权责利，强化分类施策，针对不同对象探索能力建设、社会企业孵化发展、基本公共服务和社会保护等农民增收的政策路径。
【关键词】农民增收 农业目标与功能 发展性逻辑 保护性逻辑 【中图分类号】F323.8 【文献标识码】A
近年来，在一些地方治理耕地“非农化”与“非粮化”的过程中，关于粮食安全、生态安全目标与农民增收之间关系的讨论成为学界关注的问题，这些问题本质上是中国农村发展问题的一个组成部分。农业事关粮食安全和国家生态安全，具有较强的外部性以及准公共产品性质，因此，农户的生产经营行为也要在一定的范围之内开展。促进农民增收是解决“三农”问题的关键，我们应当在经济、政治、文化、社会、生态等多目标约束的社会经济系统中理解农民增收的行动逻辑，提出有效的实现路径。
农民增收的发展性逻辑和保护性逻辑
农民增收逻辑主要体现为促进生产、增加经营收入的发展性逻辑和增加补贴、减少成本的保护性逻辑两个方面。
作为发展中国家，中国长期以来一直坚持自力更生这一发展性增收逻辑，组织生产，支持农民开发农业资源和乡村资源，增加农民的产出，发展性逻辑在20世纪80年代初得到了较好的验证，农民收入快速增加。20世纪90年代，农民增收难成为当时面对的难点问题。究其原因，一是中国“人多地少”的人口资源结构，使得依靠农业经营增加收入的资源土地空间潜力不足；二是当时市场的粮食需求相对稳定，农产品价格上升空间不大。在这种情况下，从20世纪90年代开始大量农民离开家乡进城务工。
中国各地的农业土地经营规模差异较大，总体来讲北方家庭土地规模面积相对较大、但无霜期短，南方土地面积相对较少、但可一年两熟、三熟。在增加经营收入方面，应依据不同农户的需求细化相关目标任务及政策支持体系，处理好新型农业经营主体与扶持小农户之间的关系。经营性收入仍然是农民收入的重要组成部分，特别是在个别省份，如吉林、内蒙古、黑龙江等省份，农业经营收入仍然超过或接近农民总收入的一半。稳定经营收入的主要政策目标群体为具有一定规模的农户，发展多种形式的农业适度规模经营成为农民增收的新途径。党的十八大以来，新型农业经营主体发展迅速，面向小户农业的农业社会化服务组织快速发展，在实践中探索创新的农业联耕联种、农业生产托管服务（半托管和全托管）、产销服务等成为扶持小农户、提升小农户发展能力的服务形式。
为了保持农业生产特别是粮食生产的基本稳定，适应不断强化的农村国土生态安全功能，应对加入WTO后农业治理的新形势，21世纪以来我国不断加强对农民农业的支持保护，产生了农民增收的保护性逻辑。在生态保护方面国家先后实施了退耕还林、生态公益林补偿、草场补贴等生态补贴项目；在农业补贴领域，除了取消农业税，还实施了粮食直补、良种补贴、农资补贴、农机补贴和农业保险补贴等项目；在社会领域，国家先后实施了教育“两免一补”、最低生活保障制度、新型农村合作医疗和新型农村养老保险等项目。经过这些项目的实施，增加了对农民的转移性支付，农民收入中的转移性收入占比快速增加，2020年已经超过总收入的20%。
发展性逻辑与保护性逻辑应该是相辅相成的。一方面，正是因为多年的发展积累，公共财政才有更多的能力为农民提供保护性的转移支付，另一方面，农民增收的保护性逻辑，实际上也可以分担农民的经营成本、生计成本，进而也可以促进生产经营的发展，所以减负也是帮助农民增收的基本前提。许多政策也可以兼顾发展与保护，比如为实现粮食安全与农民增收目标之间的和谐，政府不能简单地从道义角度要求农民主动承担起粮食生产的责任，而应更多地依靠政策，做好扩大赋权、公平制度建设和兜底救助，健全完善主要粮食的价格保护政策，建立和完善主要农作物的保险支持政策。
农民增收的发展性逻辑与保护性逻辑也需要不断创新。从发展增收角度来看，由于土地数量和用途的限制，依靠农作物增收有很大局限，要大力发展乡村的二三产业，延长产业链，提升产业的附加值。同时，还要把开发的重点从自然资源更多地转向乡村人力资本，下大力气办好农村职业教育，发展乡村品牌的知识经济。而从保护增收角度来看，要重点转向乡村的基本社会服务投资，如养老和托幼，减少家庭的生计成本开支，要加大对农业保险和农村社会保险的支持力度，降低农民生计系统的脆弱性，增强农民抗风险的能力。
多重目标和结构下农民增收的路径
中国仍处于社会主义初级阶段，部分农村人口的收入仍然处于低水平状态，提高这部分人口的收入，事关共同富裕长远目标的实现。在国家强调生态安全、粮食安全的前提下，针对不同类型的地区、村庄和农户，针对不同层次的农村群体，应实施分层分类的农民增收政策，明确国家、集体、家庭等不同主体的权责利，实施不同的增收政策，更多地体现国家责任。
发展能力建设和提升路径：瞄准中间群体，拓展经济收入来源。发展能力建设包括农户生计系统的生产能力和农民个体能力的提升。在生计系统维度，政策重点是提高区域内部发展能力与发展潜力，营造包容性与益贫性的就业环境，强化产业和就业扶持，着重增加就业以提高居民收入。首先，要因地制宜地推进地区特色优势产业发展，大力发展县域富民产业并形成“一县一业”的差异化发展格局，强化区域集聚效应和地域品牌特色，切实提高农业产业的市场竞争力。其次，推动一、二、三产业融合发展，拓展产业链，提升价值链。加强农业产业融合，既包括强化以农产品为基础的产业链上下游贯通，以延长产业链的纵向产业融合，也包括强化诸如农业、农村与文旅事业融合后形成的乡村旅游业、农产品，互联网与大数据融合后形成的农村电子商务等不同产业链与商品间的横向产业融合，进而推动农业产业向精细化、特色优质化转型。最后，要打通资源变资产、资金变股金、农民变股东等渠道，推动生态资产价值转换，积极挖掘生态环境潜力，充分释放农村土地的财产功能，将生态和资源优势转换为经济优势，加大生态补偿力度，形成生态增绿、低碳循环、农民增收的新型资产收益模式，增加农村人口财产性收入。
社会企业孵化发展路径：联农带农、支持帮助农村普通经营户和劳动力发展。社会企业是在遵循市场经济规律的同时辅以经济保障的经济运行主体。社会企业，不以营利为最终目标，在保留市场效率的同时，用“社会效益”来兼顾不同群体利益和规制市场经济，实现社会合作与团结进而达到共同富裕。中国农村的集体经济组织、专业合作社、供销社等本质上都是社会企业，一些联农带农的产业化龙头企业、社会化服务企业也在发挥社会企业的作用。农业是一个弱质产业，农村的市场发育程度相对较低，仍需要通过政府主导，大力发挥社会企业的作用，推动不同市场主体之间形成伙伴关系，协调社会各大主要建设力量能动统一地解决利益冲突，实现联农带农目标。中国的农村发展资源分别掌握在公共部门、集体经济和合作经济组织以及市场私营部门中，提高发展质量与效率需要多部门进行开放式的沟通和清晰的角色定位，发挥协同效应，实现资源共享、通力合作。政府发挥好兜底保障与利益协调作用；集体经济和合作经济组织利用范围广阔、形式多样的优势，填补政府与私营企业无力解决或不能充分解决的需求缺口；市场私营企业通过创新方法降低产品成本，开发和传递市场“买得起”的产品与服务，同时积极承担企业社会责任。要创建和完善小农户和现代农业有机联结机制，通过联合建设产业园区、发展飞地经济深化产业协作，通过联户经营、联耕联种等方式联合开展生产，以生产托管、股份合作、保底分红等方式带动普通小农户发展，降低其生产经营成本，提高家庭经营性收入。
基本公共服务路径：降低农村发展成本，打造发展平台。一是加大人力资本投资，加大新型城镇化力度，促进有条件的农村人口有序实现城镇化转移，提升城镇化就业水平。通过城镇化建设使基本公共服务不断向农村拓展延伸，降低农村人口的生计维护与发展成本。二是不断完善乡村基础设施，通过配套高等级电网、硬化道路、灌溉设施、仓储设施等举措营造良好投资环境，改善地区社会经济发展环境，增强农村地区的基础发展能力。三是大力发展办好农村高中和职业教育，加强就业技能培训，提升务工劳动收入水平，实现收入稳定增长。四是完善普惠金融服务，不断拓宽农村普惠金融服务的广度与深度，支持农户创业发展，对于发展能力强且能够自主经营的农村人口，应进一步加大信贷投放力度，优化普惠金融审批程序，给予其信贷贴息扶持；对于发展能力弱的农村人口，积极发挥合作社与集体经济带动作用，引导其通过股份合作形式参与优势产业项目。五是提高农业保险水平，保护农业经营者利益，积极推动农业保险普及并提升农业保险利用效能，培育农户保险意识并提升农业保险经营效率；拓宽农业保险范围提升覆盖率、提高农业保险保障广度、深度和精细化水平，加大财政支持力度，将更多农产品纳入中央财政补贴范围。
社会保护路径：完善社会保障体系，降低农户生计成本。针对农民提供更多劳动保护、社会保险和福利政策，切实发挥社会保障收入再分配功能，建立更为及时的社会救助响应机制，从而为农村低收入群体搭建更为完善的兜底保障网。首先，完善最低生活保障制度，扩大低保覆盖面。健全分层分类的救助制度体系，拓展内容丰富和形式多样的社会救助项目，强化益贫性社会制度体系建设。其次，探索建立收入分配调节机制。瞄准优化收入分配格局，合理发挥政府收入调节作用，探索建立家庭津贴制度，统筹高龄老年津贴、残疾人护理补贴、育儿补贴等，并在全国建立普惠性家庭津贴制度，扩大津贴受益范围。再次，要给予农民工群体更多的重视与关注，逐步破除农民工持续参保的制度障碍，正视农民工的劳动者身份，实现就业与参保的高度关联，保护其劳动权益以降低这些群体的生计风险。最后，针对子女教育、医疗卫生预防等热点领域加大农村投资倾斜力度，进一步优化医疗资源布局，加强农村的医疗卫生服务体系建设，探索建立学龄前儿童社会抚育制度，并建立健全结构合理、成本分担、公平普惠的普惠性学前教育财政投入机制，减少农村居民的刚性支出成本。
（作者为中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长，人文与发展学院教授、博导）
【注：本文系国家社科基金重点项目“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究”（项目编号：21AZD038）、国家社科基金重大项目“建立和完善农村低收入人口常态化帮扶机制”（项目编号：21&ZD177）和国家自然科学基金应急管理项目“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的政策体系研究”（项目编号：7214100357）的研究成果】
【参考文献】
①韩长赋：《中国农村土地制度改革》，《农业经济问题》，2019年第1期。
②罗丹、李文明、陈洁：《种粮效益：差异化特征与政策意蕴——基于3400个种粮户的调查》，《管理世界》，2013年第7期。
责编/周小梨 美编/杨玲玲
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