【摘要】国家下派干部深入基层体现了“从群众中来，到群众中去”的工作传统。在支农惠农的背景下，国家力量随着驻村干部直接进入村庄。一些地区采取捆绑式考核办法，使得驻村干部对村级工作负全部责任，造成村级工作行政化，影响基层治理效能。完善驻村干部制度关键是坚持基层治理“双轨制”，考核时应将驻村干部与村干部作出区分，避免干部驻村挤压基层群众自治空间。
【关键词】基层“双轨制” 驻村干部 捆绑式考核 任务导向
【中图分类号】D422.6 【文献标识码】A
下派干部和工作队深入到基层，广泛联系群众，将国家政策带到群众中去的同时将民情民意向上反映，体现了“从群众中来，到群众中去”的工作方法。干部驻村在社会主义建设的各个时期都发挥了重要作用。目前，乡村治理进入现代化阶段，国家一方面通过惠农政策更深程度地介入基层事务，推动乡村工作走向规范化，另一方面继续发扬干部驻村这一工作方法。例如，在推进乡村振兴的过程中，广泛采取干部包村驻村做法。国家干部属于体制性力量的人格化表达，干部驻村可理解为国家体制进入村庄，构建一套合理的工作考核机制是发挥驻村干部积极功能的关键。
干部驻村与村民自治构成了基层“双轨制”
长期以来，我国乡村一直是在国家和社会的两种力量交织作用下构建秩序。传统时期，国家能力有限，形成“皇权不下县”的治理结构，在非必要的情况下，基层秩序主要靠社会力量维系，国家在常规时期发挥安全保卫和社会教化等有限作用。近代以来，随着国家政权建设的推进，国家力量越来越直接地深入基层，乡村治理的“国家化”程度随着现代化的推进而不断提高。尤其是经过社会主义建设之后，国家主导的基层组织在乡村全面铺开，国家在基层秩序维系上发挥了基础性作用。在过去几十年时间中，随着国家能力的不断提升，乡村越来越从自发演进秩序向国家规划形态转变。党的十九大提出乡村振兴战略，确定乡村发展的总体目标，将乡村建设纳入全面建设社会主义现代化国家的总体框架中。这意味着，未来的乡村治理和乡村秩序，将更大程度地受到国家力量和国家政策的影响。
国家力量以何种方式进入乡村，是受基层治理体制影响的。改革开放后，国家将行政体系建设在乡镇一级，在乡镇以下设置村民委员会，形成了“乡政村治”的基层治理架构。所谓“村治”是指国家鼓励农民开展“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的基层治理活动，由农民组织起来自己解决村庄公共事务、管理集体经济、调解社会矛盾。通过村民委员会这一组织达成的村民自治活动，大量利用村庄熟人社会资源，一定程度上是对乡村传统秩序维系方式的延续。不过，村民自治与传统时期的地方性自治存在性质上的不同，原因是村民自治活动受到法律约束并接受基层党组织的领导。
基于“乡政村治”的基层治理结构，国家行政体系没有直接下村，极大地降低了基层治理成本。然而，这并不意味国家抽身于乡村之外。改革开放以来，以取消农业税为标志，农村基层治理发生了根本性变化。在此之前，乡村治理主要是解决税费收取问题和执行计划生育政策。通过村民自治，村庄内部完成税费负担分配，村干部组织农民进行农田水利等公共品供给。这一时期国家派驻干部下村，主要是配合村干部完成税费收取任务，以及监督村干部执行计划生育政策。取消农业税之后，基层治理调整为服务型，干部下乡带去大量的惠农政策和惠农资金，驻村干部发挥资源链接和政策协调作用，是国家服务下乡的实现方式。
相较取消农业税之前和之后，驻村干部所做的具体工作随着乡村治理的整体变化而发生了很大调整。不过，无论是督促税费收取、执行计划生育政策，还是链接国家服务下乡，驻村干部背后都包含着对国家政策的贯彻。在配合完成村级工作的过程中，驻村干部代表的是国家。国家在认定村民自治制度和鼓励农民开展群众自治活动前提下，又在村民自治体系之外，设置一套国家权力直接下乡制度。国家驻村干部下乡，目的是引导、指导、监督村干部，避免村民自治超脱于国家治理体系之外。
站在基层事务解决的角度看，乡村工作有相当一部分事务不宜交由村民自治完成。比如，在计划生育政策实施初期，相关政策与农民的生育观念存在很大冲突，农民很难主动配合政策执行。派驻干部下村，可推动政策落地，避免村干部瞒报农民超生信息。取消农业税之后，乡村主要工作从强制执行政策变为向农民提供服务。惠农政策下乡也面临着被村干部扭曲的可能性，国家派驻干部下村，可确保惠农资源和惠农政策的精准落地。
总的来说，干部驻村制度可视为在不改变村民自治制度的前提下，国家行政体系直接进入基层的一种实践方式。国家之所以派驻干部进村而不是直接推动行政体系下乡，是因为干部驻村更加灵活，且可保持基层简约治理形态，节约治理成本。国家在确定村民自治的同时，又通过干部驻村弥补村治体系的不足，形成了国家权力介入和群众发挥自治的基层“双轨”治理形态。干部驻村之所以长期延续下乡，原因是这一制度形式既保障了农民在基层事务中的主体地位，也有助于推动国家政策和国家权力顺利下乡，构成国家行政力量与基层群众自治的有机结合。
捆绑式考核方式及其绩效分析存在短板
结合以上的分析来看，干部驻村不是某种具体制度设计和临时工作手段，而是通过这一制度形式建构起国家治理与群众自治既分工又合作的基层治理模式。在现有的乡村治理制度框架下，达成基层治理有效的理想形态是行政与自治实现良性互动。与之相反的情形是，驻村干部挤压村民自治空间，出现国家行政力量对群众自治能力的消解。国家派驻干部下乡能否取得良好效果，与考核制度设置密切相关。
针对干部驻村，常见的是捆绑式考核方式。具体是指，以村级工作完成情况来考核驻村干部。一些地区抽调驻村干部下乡，保留其人事关系在原单位，驻村干部的年终绩效考核得分，由所在村级工作年终考核得分换算得到。除日常考核挂钩之外，一些单位在职务晋升方面，会优先考虑驻村干部，并特意下派一些年轻后备干部进行驻村锻炼。通过捆绑式考核，驻村干部与村级工作连接起来，促使其关心村级发展，与村干部紧密配合。
捆绑式考核的实际绩效与两方面因素有关：一是村级考核，二是村级治理内容。取消农业税之前，农村工作分为两大块：第一块是农业税收取和计划生育政策执行，这部分工作属于外生性的；第二块是村干部筹资筹劳组织农民进行村庄公共建设。这一时期的干部驻村主要是完成第一块工作，第二块工作如农田水利维修、机耕道修建、土地调整等，属于村庄内生事务，主要通过村民自治解决。
站在驻村干部的角度看，农业税收取和计划生育政策执行都属于强制性工作，且工作内容清晰，任务完成进度容易衡量。驻村干部工作效果，很容易通过农业税完成额度和村庄超生人口反映出来。取消农业税之后，乡村治理调整为主要是向农民提供公共服务和开展乡村建设，针对农民的强制性政策越来越少。在此背景下，针对驻村干部的考核发生了两个方面的变化：一是村级工作从过去的容易量化的硬性工作，开始向不可量化的社会服务类工作转变，考核难度变大；二是在支农惠农的政策导向下，伴随着国家向农村投入越来越多的资源，政府自上而下的监督力度与考核要求加强，村级治理受到的外部约束越来越多。
取消农业税之前，国家对于村级工作采取消极治理原则，即在确保税费收取和计划生育政策基本完成的前提下，对于其他村级事务管理得比较宽泛。这一阶段对驻村干部的捆绑式考核具有行政“包干”的色彩，驻村干部完成上级政府下达的中心工作任务即可。取消农业税之后，随着惠农政策实施，国家对乡村采取积极治理原则，不仅扩大了农村基本服务供给范围，而且推行社会主义新农村、美丽乡村等建设行动，驻村干部所捆绑的工作从之前的少数中心工作向越来越多的“发展型”任务转变。乡村治理目标变化导致驻村干部角色从之前的配合者变为主导者，驻村干部与村干部的关系从之前的合作关系转变为领导和被领导关系。
对比来看，以取消农业税为节点，驻村干部的职能定位从之前的代表国家向农民收取税费和推进政策执行，调整为取消农业税之后的代表国家执行惠农政策。国家目的是通过下派驻村干部来确保惠农政策下乡不被扭曲。取消农业税以来，国家推行的惠农政策越来越多，村级工作越来越转向为对国家惠农政策的执行，国家权力通过驻村干部越来越大范围地介入村级治理。以农村公共品供给为例，当前大部分农村基础设施建设都来自财政项目资金投入，且很多项目资金由驻村干部争取和支配。驻村干部作为行政角色，必然是按照国家正式规章制度执行项目建设，结果是造成农村公共品供给的主体替代，即很多原本应当由农民参与完成的公共建设，完全变为来自国家的供给。
由此，在支农惠农的政策背景下，对驻村干部进行捆绑式考核，引发以下问题：
一是行政替代自治。驻村干部对惠农政策负直接责任，惠农政策下乡以改善农村实质面貌为目标，但是，驻村干部更多的是关心政策规范及其执行程序。惠农政策和惠农资源通过驻村干部进入村庄，一方面使得驻村干部在面对农民和村干部时具有更多的支配权，另一方面又使得惠农政策实施具有很强的行政规范性。针对城乡发展不平衡局面，当前国家在支农惠农方面投入大量资源，为了保障惠农政策实施效果，国家推行新一轮的干部驻村制度，客观上造成了村民自治空间被压缩的局面。
二是引发基层形式主义。与农业税收取和计划生育政策执行相比，当前以服务供给为核心的乡村工作，不容易被指标量化。国家为了提高政策实施效率，强化了对基层工作的指标化考核。调查发现，近年来百分制考核在基层被广泛运用，农村各项工作被设置为具体指标，考核规则越来越细，考核要求也越来越高。通过捆绑式考核，驻村干部的工作绩效与村级量化考核结果直接挂钩，结果是大量的软性工作被纳入硬性考核，使得驻村工作不仅围绕着中心工作转，而且在一些不可计量的软性指标上投入大量精力，引发基层形式主义问题。
三是造成政策刚性化。惠农政策和财政资金以统一标准下乡，政策标准化程度越来越高，与基层千差万别的实际情况存在的差异越来越大，因而，政策下乡应具备一定的因地制宜空间。但是，政策因地制宜在执行过程中很容易衍生不规范执行甚至失控的局面。处理好这一矛盾的关键是提升农民的政策参与度，将惠农政策执行与村级民主治理结合起来。驻村干部属于政府公务员，通过他们执行惠农政策可避免政策扭曲，代价是容易造成政策刚性化。
四是引发督查泛化。政府派驻干部下乡之后，不仅通过村级工作的量化指标来考核他们，而且还要按照行政制度要求驻村干部，这样一来，行政管理通过驻村干部贯通于村级工作过程，使得村级治理面临着越来越多的外度考核督查。
优化驻村干部制度设置，做好干部驻村与村民自治之间的衔接
从实践结果来看，驻村干部制度有助于提升村级治理的规范化程度。从乡村治理的制度架构来看，取消农业税之后，掌握支农惠农政策的驻村干部，在村级治理中拥有越来越多的实质性权力，极易导致基层治理从“双轨制”走向“单轨制”，并因此产生出基层形式主义等一系列负面后果。推行驻村干部制度的前提是重新明确村级治理的基本制度架构。党的十九大提出自治法治德治相融合的乡村体系建设，肯定村民自治的基础性地位。立足驻村干部制度设置来看，国家下派驻村干部的目的是强化基层治理能力，干部驻村制度不是替代村级治理本身。推进乡村有效治理，要做好干部驻村与村民自治之间的衔接。
第一，坚持村民自治的主体地位。经过改革开放以来的不断探索，村民自治这一制度形式在保障基层民主政治发展的同时，在基层公共事务治理中发挥越来越重要的作用。取消农业税之前，国家在向农村提供基本公共服务方面存在能力欠缺，农民按照村民自治程序自主完成村庄基本公共品供给。取消农业税之后，大量支农惠农政策下乡，村民自治围绕着惠农政策展开，国家提供的支农惠农资源有望构成对农民的广泛动员。结合精准扶贫、乡村振兴等特定政策的实施，国家派驻干部下村，必须注意的一点是驻村干部不能变成是村干部的上级领导。在村庄公共事务开展过程中，驻村干部更多地发挥政策保障作用，而非替代村干部冲在第一线。在遵循这一原则前提下，当基层工作出现不规范或是存在农民不能自发解决的问题时，驻村干部再从后台走向前台。干部驻村与村民自治构成基层治理“双轨制”，既不是用国家治理替代基层群众自治，也不是借助村民自治排斥国家治理，而是让驻村干部与组织起来的群众在各自合适的领域发挥积极作用。
第二，回归干部驻村的群众工作方法本质。在支农惠农政策下乡的背景下，干部驻村在实践中出现了行政对自治的替代，根源在于脱离群众工作本质。干部驻村作为工作方法，第一步是了解群众和联系群众，在此基础上制定工作方案，通过广泛动员群众来解决问题。在实际操作中，由于大量的公共服务由国家供给，很多驻村干部以完成特定任务为目的，将群众当作公共服务被动享受者，出现了惠农政策下乡与基层群众动员的脱节。国家派驻干部下乡，除了确保政策落实之外，还要了解民情民意，深入考察政策实施过程，形成反馈机制，以推动政策进一步优化。国家推行干部驻村，既是通过干部下沉来增强基层治理能力，也是推动国家行政体系深入基层以建立政府与群众的密切联系。
第三，因地制宜地派遣不同类型的干部驻村。结合各地实际来看，当前存在政府领导联系村、乡镇干部驻村、国家推动的干部驻村制度三种类型的干部驻村形式。其中，县市领导包村既体现了党政干部下基层的工作作风，也是通过示范点打造来回应政策要求。近年来，随着惠农政策下乡而来的各项监督检查工作压力增大，村级各项工作被纳入对地方政府的综合指标考核中，政府同级之间相互竞争。在完成常规“三农”工作之外，打造村级建设亮点是地方政府完成考核指标的关键。在此背景下，领导包村驻村逐渐成为一种基层常规工作机制。这种驻村形式背后是惠农资源的集中投入，只能在少数村庄实施，且存在资源投放不平衡的问题，不宜推行。乡镇干部联村一般采取主职领队下老中青干部搭配的做法，通过联村包村，乡镇几乎所有的工作人员都下沉到村，不仅避免乡镇悬浮在村庄之上，而且可充实村级人力物力，同时也锻炼了乡镇年轻干部做群众工作的能力。乡镇干部联村在基层治理资源不足的中西部地区发挥很大作用。国家推行的干部驻村制度一般围绕着某些重点工作，这一工作方法具有阶段性，应定位为非常规工作手段。
第四，进一步优化考核机制。综合以上的分析来看，国家推行的干部驻村做法对基层治理体系影响最大。评估干部驻村绩效要区分两个层面，一是短期工作目标完成情况，二是对基层治理能力的长期影响。从短期工作的角度看，赋予驻村干部的权力越大，对其考核越细致，驻村效果可能越明显。然而，一旦将驻村干部职责与全部村级工作绑定，使之对村级工作负全部责任，会实质形成对村干部的替代，造成村级工作纳入行政体系运作。当前大量的农村基层事务离不开农民的参与，村级行政化不仅会提高治理成本，而且会造成国家政策与农民需求之间的弹性空间消失，提高惠农政策落地难度。从完善村民自治和保持基层“双轨制”的角度看，驻村干部的工作应当保持适当的限度，村级治理应坚持群众的主体性。与之相应，对国家下派驻村干部的考核可采取任务导向，即驻村干部的工作职责仅限于精准扶贫、乡村振兴等具体任务和明确目标展开，这些任务目标虽然构成村级中心工作，但不是村级工作的全部。在这些任务目标之外很多属于群众工作或是村民自治的部分，不纳入对驻村干部的量化考核。通过相对独立的考核办法设置，将驻村干部与村干部作出一定区分，避免驻村干部挤压基层群众自治空间。总之，站在基层治理的群众性和主体性角度来说，驻村干部制度可发挥某些“工具性”功能，但是不能改变乡村治理体制本身。
（作者为武汉大学社会学院教授、博导）
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