摘 要:党的十八大以来，我国应急管理体系建设取得重要进展，应急管理效能显著提升。在统筹发展和安全的关系上，将安全作为发展的前提置于优先位置，凸显了“安全优先”的价值目标。在组织体系上，强化了各级党委对应急管理工作的统一领导，应急管理“一体多元”的组织体系得到完善。在运行机制上，应急管理既改进了计划性，也提升了适应性。在评价标准上，人民的安全感成为评价应急管理效能的最终标准，人民获得感、幸福感、安全感不断提升。
关键词:应急管理体系 风险防控 安全优先 人民至上
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十八大以来，我国应急管理体系建设取得新进展，经受住了来自各方面的风险挑战考验，应急管理效能显著提升。党的二十大在应急管理方面提出完善国家应急管理体系、建立大安全大应急框架、加强国家区域应急力量建设等要求。系统梳理党的十八大以来我国应急管理体系建设实践与经验，对于更好地完善国家应急管理体系、提升应急管理能力，具有重要理论与实践意义。参照笔者团队提出的中国应急管理效能的因果机制模型[1]，课题组从价值目标、组织体系、运行机制、评价标准四个维度对新时代十年我国应急管理体系建设实践和经验进行了总结。
凸显了“安全优先”的价值目标
党的十八大之后，党和国家对安全作为价值目标的理解，由改革开放之后重视社会安全、2003年“非典”之后重视公共安全，进一步扩展至重视国家安全。在统筹发展和安全的关系上，强调安全发展，将安全作为发展的前提，置于优先位置。
在事故灾难预防中，强调将安全生产作为发展的红线。2013年，吉林德惠“6·3”大火事故发生后，习近平总书记提出：“要始终把人民生命安全放在首位，以对党和人民高度负责的精神，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，把安全生产责任制落到实处，切实防范重特大安全生产事故的发生。”[2]同年11月，习近平总书记在听取青岛黄岛输油管线泄漏爆燃事故情况汇报时指出：“我们必须牢固树立这样一个观念，就是不能要带血的生产总值，发展要以人为本、以民为本。”[3]他进一步强调，这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定。2015年5月29日，第十八届中央政治局举行第二十三次集体学习，习近平总书记提出“要切实抓好安全生产，坚持以人为本、生命至上”的要求。2015年10月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“我们的城市管理还有不少漏洞。必须切实加强。如果连安全工作都做不好，何谈让人民群众生活得更美好？！”[4]2016年12月18日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作纲领性文件，明确提出“坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线”。
在自然灾害防灾减灾救灾中，坚持将人民生命安全放在第一位。党的十九大报告提出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”党的二十大报告进一步强调：“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。”2022年9月5日，习近平总书记对四川甘孜州泸定县6.8级地震作出重要指示：“要把抢救生命作为首要任务，全力救援受灾群众，最大限度减少人员伤亡。”
在公共卫生事件应对中，倡导生命至上。面对突如其来的新冠肺炎疫情，我们坚持人民至上、生命至上，最大限度保护了人民生命安全和身体健康。2020年9月8日，习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上对抗疫精神进行了总结：“生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共”，其中居首的便是“生命至上”。
在社会安全事件预防和应对中，持续重视维护社会安定。2014年4月25日，习近平总书记在主持第十八届中央政治局第十四次学习时指出：“改革开放以来，我们党始终高度重视正确处理改革发展稳定关系，始终把维护国家安全和社会安定作为党和国家的一项基础性工作。我们保持了我国社会大局稳定，为改革开放和社会主义现代化建设营造了良好环境。……我们必须保持清醒头脑、强化底线思维，有效防范、管理、处理国家安全风险，有力应对、处置、化解社会安定挑战。”[5]
2014年，习近平总书记提出“总体国家安全观”，强调以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。党的十九届五中全会提出统筹发展和安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》辟出专章部署统筹发展和安全。党的二十大继续强调要“统筹发展和安全”。这些战略思想的提出和战略规划的制定为在应急管理工作中确立“安全优先”的价值目标提供了更宽广、更长远的支撑。
近年来，无论是郑州“7·20”特大暴雨灾害，还是全国多地的极端高温天气，都是全球气候变化的缩影，而全球气候变化则是全球风险社会的一个局部。党的十八大以来，我国以“安全优先”的价值目标为逻辑起点，持续推动应急管理体系建设，是对全球风险社会变化的积极适应，不仅明确了中国政府重视应急管理工作的价值诉求，也为全球风险社会治理提供了重要参照。
强化了“一体多元”的组织体系
党的十八大之后，各级党委显著强化了对应急管理工作的统一领导，应急管理体系的一体化水平得到显著提升。
在事故灾难预防中，强化各级党委和政府领导责任，进而驱动部门监管责任和企业主体责任更为有效地落实。2013年11月24日，针对青岛黄岛输油管线泄漏爆燃事故，习近平总书记指出：“要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，建立健全最严格的安全生产制度。安全生产事故频发，一个重要的原因就是失之于软、硬度不够。安全生产工作，不仅政府要抓，党委也要抓。党委要管大事，发展是大事，安全生产也是大事。安全生产事关人民利益，事关改革发展稳定，党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。”[6]2015年8月15日，针对天津港瑞海公司危化品仓库特别重大火灾爆炸事故及一些地方接二连三发生的重大安全事故，习近平总书记提出：“要坚决落实安全生产责任制，切实做到党政同责、一岗双责、失职追责。”[7]2016年12月18日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布，对健全落实安全生产责任制进行规定，第一条便是明确地方党委和政府领导责任。2021年9月1日生效的新《安全生产法》明确“安全生产工作坚持中国共产党的领导”。
在公共卫生事件应对上，党对新冠肺炎疫情防控的统一领导，进一步彰显了党委在应急管理体系中的关键作用。“党中央统揽全局、果断决策，以非常之举应对非常之事。党中央坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，第一时间实施集中统一领导，中央政治局常委会、中央政治局召开21次会议研究决策，领导组织党政军民学、东西南北中大会战……成立中央应对疫情工作领导小组，派出中央指导组，建立国务院联防联控机制。”[8]
与此同时，在自然灾害救灾中，参与主体多元性也得到一定程度的提升。自2013年雅安地震起，社会组织有序参与应急管理的机制逐步建立。2015年，民政部发布《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，要求各级地方政府积极协调财政等有关部门将社会力量参与救灾纳入政府购买服务范围，明确购买服务的项目、内容和准则，支持社会力量参与救灾工作。2019年3月27日，应急管理部推出的社会力量参与抢险救灾网上申报系统正式上线运行，可实现社会应急力量网上登记备案和审核、灾情信息发布、救援申请、抢险救援管理等功能。
要应对重大突发事件的冲击，需要整合多元主体的资源和力量，但同时也会增加指挥协调的难度。如何同时实现参与主体的多元性和指挥协调的有机统筹？这是全世界各国应急管理体系建设面临的共同难题。在我国，政府掌握资源较多，在应急管理中发挥不可替代的主导作用，必然选择优先实现指挥协调的一体化，次而提升参与主体的多元性。党的十八大以来，党的理论创新引领应急管理体系现代化，强化“一体多元”组织体系，从整体上提升了应急管理的效能，为全球其他国家破解应急管理参与主体多元性和指挥协调一体化之间的张力提供了“中国方案”的参照。
健全了“计划适应”的运行机制
党的十八大之后，应急管理既改进了计划性，也提升了适应性。计划性的改进主要体现为事故预防、灾害减缓和风险评估机制的建设和发展，适应性的提升主要体现为应急响应、快速恢复和事故调查机制的建设和发展。
计划性的改进
2018年，应急管理部正式挂牌成立，统筹自然灾害与事故灾难管理。相比于此前的国家安全生产监管总局，应急管理部作为国务院组成部门，在协调推进事故灾难风险预防上具有更高的行政权威，具备更强的专业能力。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，在全国范围内推动安全发展示范城市创建，加强城市安全源头治理。2019年江苏响水天嘉宜化工有限公司特别重大爆炸事故发生之后，江苏进行了为期一年的专项整改，探索了党委和政府由承担“兜底”责任转向重视“牵引”履责的结构优化。[9]自2020年4月开始，国务院安委会部署开展全国安全生产专项整治三年行动，重点涵盖2个专题和9个行业领域，深入推进生产事故风险预防机制建设。2021年9月新《安全生产法》生效，管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三管三必须”原则得以法定化，行业部门风险监管责任得到强化。
2016年7月28日，习近平总书记在河北唐山市考察时提出“三个转变”，即努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。[10]2016年12月19日，《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》发布，推动“三个转变”落实。2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上强调“要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障”。2020年6月8日，国务院办公厅发布关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知，以摸清自然灾害风险底数，查明重点地区抗灾能力，客观认识全国和各地区自然灾害综合风险水平。
在更高的层面上，党的十九大提出三大攻坚战，其中居首的便是防范化解重大风险。在总体国家安全观指导下，推动从维护国家安全到主动塑造国家安全的转变。2019年1月21日，在中央党校省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题培训班上，习近平总书记要求各级党委、政府和领导干部“提高战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维能力”，“建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制”，切实防范化解重大风险。
为统筹推进事故预防和灾害减缓机制建设，2019年11月29日，第十九届中央政治局第十九次集体学习提出，积极推进我国应急管理体系与能力现代化，切实把问题解决在萌芽之时、成灾之前。
应急管理部成立之后，消防队伍划归应急管理部，作为国家综合性消防救援队伍，围绕“全灾种、大应急”目标进行转型升级，新组建水域、山岳、地震等专业队伍3500余支，显著提升了应急救援能力。
在社会安全领域，社会稳定风险评估得到发展。在2013年至2017年的5年间，各地对约37.63万起重大决策事项进行了“稳评”，有效地预防了各类社会安全事件的发生；其中，因评估结果为高风险而停止决策的有2807起，占比为0.75%；因评估结果为中风险而暂缓决策、待消除风险后予以决策实施的9674起，占比为2.57%。[11]与此同时，社会矛盾多元化解机制得到进一步发展，促进了社会安全风险预防。2022年，《信访工作条例》发布，替代《国务院信访条例》，强化“案结事了”，推动信访矛盾化解从关注程序转向重视结果。在更大的范围内，加强和改进社会治理取得新进展，强调市域成为各类矛盾风险终结地，避免各类社会矛盾扩大和升级。
适应性的提升
信息技术的广泛应用促进了监测预警系统和应急指挥平台建设，显著提升了风险态势感知，为更精准、高效的应急响应提供了条件。在安全生产领域，重大危险源全面联网监测；在自然灾害领域，建成世界最大地震预警网，包括5010个地震预警台站，覆盖25个省市，总面积达200万平方公里，网内预警人口达6.5亿人。在新冠肺炎疫情防控中，武汉、深圳等地建成涵盖药店、医院和社区等众多基层单位在内的监测预警系统。2022年四川雅安芦山地震发生后，应急指挥“一张图”汇聚了6亿条基础信息，为灾情分析和力量部署提供服务。
韧性城市的建设对于加强应急风险恢复具有重要意义。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出建设“韧性城市”。2021年8月，江苏省提出建设“韧性江苏”；2021年11月，北京市委、市政府联合印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》。全国多地正在推进的“韧性城市”“韧性社区”建设将显著提升城市遭遇重大突发公共事件冲击后的快速恢复能力。
党的十八大以来，我国在应急管理信息发布与回应方面也取得了一系列进展。2015年东方之星客轮翻沉事故发生后，国务院调查组开展了深入、专业的调查，面向全社会公开发布了详尽的调查报告，为事后的危机学习提供了有针对性的参照。2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害发生后，面向全社会公开发布的调查报告赢得了普遍认可。2021年的新《安全生产法》提出：“负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果”。
应急管理强调计划性与适应性的平衡，既要求在突发事件事前计划周详，也要求在突发事件事后及时适应，这二者缺一不可。[12]党的十八大以来，我国高度重视应急管理全过程的均衡，尤其在推动应急管理过程向前延伸至风险预防、向后延伸至危机学习上取得显著进展，极大地改变了此前应急管理主要限于应急响应的情况。目前，中国应急管理的全过程已经完整地覆盖了预防、减缓、准备、响应、恢复、学习等六个关键阶段，形成了均衡的过程框架，促进了各关键阶段运行机制的充实和不同阶段之间的衔接与过渡。
突出了“安全感”的评价标准
党的十八大以来，“人民至上、生命至上”成为推进应急管理工作的价值准则；与之相应，人民的安全感成为评价应急管理效能的最终标准。2017年，党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；同时提出，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。
人民群众的安全感首先来自于各类实体风险的显著降低。据统计，2021年，安全生产事故起数和死亡人数与2012年相比分别下降56.8%和45.9%，事故总量连续10年持续下降；其中，重特大事故的发生起数从2012年的59起，下降到2021年的17起，下降幅度达到了71%。2013年至2021年，全国年均因自然灾害死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，较2000年至2012年均值分别下降87.2%、87.4%、61.7%。[13]
人民群众的安全感其次来自于更加有效的危机沟通。2014年2月27日，习近平总书记在中央网络安全与信息化领导小组第一次会议上指出：“做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传……把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。”这也为加强和改进突发事件发生后的危机沟通提出了明确的要求。自新冠肺炎疫情以来，危机沟通从强调信息发布、重视舆情引导走向关注诉求吸纳，注重以实际行动回应安全关切，满足公众安全需要。2020年1月24日，国务院办公厅在“互联网+督查”平台面向社会征集有关地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索，以及改进和加强防控工作的意见和建议。
风险社会理论的提出者、德国社会学家贝克（Ulrich Beck）指出：与阶级社会的“平等”理想不同，风险社会追求的目标是“安全”，它标志着一个新时代的来临。在这个时代中，人们出于恐惧的心理而不断走向联合：焦虑的共同性替代了需求的共同性。[14]然而，多安全才算安全？这一问题既难回答，也无标准答案。党的十八大以来，我国探索以公众的安全感为评价标准的做法，为回答这一问题提供了基于中国实践的启示。
【本文系国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系与能力现代化水平研究”（20&ZD160）成果】
【课题组首席专家：
南京大学政府管理学院副院长、教授，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心执行主任 张海波
执笔人：
南京大学政府管理学院博士生 严佳
南京大学社会风险与公共危机管理研究中心访问学者，福建省委党校教师 程蕊】
注释
[1]张海波、童星：《中国应急管理效能的生成机制》，《中国社会科学》，2022年第4期，第64—82+205—206页。
[2][3][4][6][7][10]中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年，第179页、第180页、第92页、第229页、第234页、第93页。
[5]《习近平谈治国理政》第一卷，北京：外文出版社，2018年，第202页。
[8]习近平：《在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，《人民日报》，2020年9月9日，第2版。
[9]张海波：《总体国家安全观下的安全生产转型：从“兜底结构”到“牵引结构”》，《中国行政管理》，2021年第6期，第119—127页。
[11]孔祥涛：《推进重大决策社会稳定风险评估治理》，《中国党政干部论坛》，2018年第11期，第57—61页。
[12]张海波：《应急管理的全过程均衡：一个新议题》，《中国行政管理》，2020年第3期，第123—130页。
[13]邱超奕：《安全生产事故总量连续十年下降 防灾减灾救灾能力明显提升》，《人民日报》2022年8月31日，第2版。
[14][德]乌尔里希·贝克著、常和芳译：《什么是全球化？全球主义的曲解——应对全球化》，上海：华东师范大学出版社，2008年，第4页。
责编：董惠敏／美编：石 玉
Practice and Experience in the Construction of Emergency Management System in China since the 18th National Congress of the Communist Party of China
“Modernizing China’s Emergency Management System and Capability” Project Group, Nanjing University
Abstract: China has made remarkable progress in the construction of emergency management system, and the effectiveness of emergency management has been significantly improved since the 18th National Congress of the CPC. In the coordination of development and security, security is given priority as a prerequisite for development, which highlights the value of “security first”. In the aspect of the organizational system, the unified leadership of the Party committees at all levels over emergency management has been strengthened, and the organizational system of emergency management has been improved. Regarding the operating mechanism, emergency management has been improved in its planning and adaptability. In terms of evaluation criteria, the people’s sense of security has become the ultimate criterion for evaluating the effectiveness of emergency management, for the evaluation aims to continuously improve the people’s sense of achievement, happiness, and security.
Keywords: emergency management system; risk prevention and control; security first; put the people first
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