摘 要:近年来，日本通过制定实施农食产品出口促进政策，农产品生产能力和出口额大幅提升，农业国际竞争力和粮食安全保障能力明显增强。立足于党的二十大提出的加快建设农业强国的要求，以及我国作为世界人口与农产品产消大国的现实基础，在推动建设社会主义现代化强国的过程中，我们可以借鉴日本在“进攻中进行防守”战略思路和政策实践，探索实行更为积极主动的粮食安全保障政策，积极支持扩大优势农产品出口，提高我国农业产业国际竞争力，增强在开放市场条件下动态保障农产品供给和粮食安全的能力，为加快农业强国建设提供新动能。
关键词:日本 农产品出口 农业强国 贸易强国
【中图分类号】F753 【文献标识码】A
新发展格局背景下我国需进一步提升农业产业国际竞争力
随着人口数量的持续增长和新型城镇化建设的深入推进，我国食物需求总量刚性达峰问题不可避免。从每人每天食物能量摄入量的国际经验来看，我国人均食物需求量仍存在7%~20%的增长空间。再加上中等收入群体规模的大幅扩张，以及相当于一个中等国家的人口实现全部脱贫，未来优质、健康食物消费的增长空间巨大。由此可见，无论从食物需求总量还是人均食物需求量来看，我国粮食安全保障之路始终任重道远、充满挑战。
长期以来，我国对粮食安全主动权的把握主要通过采取近似传统保守型的战略政策，很大程度上是通过“强供给”和“抑需求”来实现政策目标。在“强供给”方面，我国实行最严格的耕地保护制度，强调“藏粮于地”“藏粮于技”，不断提高粮食综合生产能力，本世纪以来已经实现粮食生产“十九连丰”。在“抑需求”方面，我国从2007年开始对食物产业链上的工业加工行业实行了抑制性的政策，例如，2007年国家发展和改革委员会出台《关于促进玉米深加工业健康发展的指导意见》，提出 “十一五”期间将玉米深加工用粮规模占玉米消费总量的比例控制在 26%以内的调控目标。虽然2015年之后在推进农业供给侧结构性改革和体制机制创新的背景下，相关抑制性政策有所调整，约束条件变得宽松，但以抑制为主的政策基调尚未改变。
毋庸置疑，作为世界人口与农产品产消大国，我国采取“强供给”的政策导向十分必要。但在开放市场条件下，特别是在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局大背景下，“抑需求”的政策取向还有调整和完善的空间。未来一个时期，国际形势面临诸多不确定性：一方面，关键技术“卡脖子”问题、新冠疫情带来的供给链和产业链安全问题均引起各国高度重视，我国利用国际市场确保国内粮食安全的难度预期不断提升；另一方面，在世界人口规模持续扩张的背景下，国际农业、食品及其关联市场面临着重大发展机遇，尤其是“超越肉类”（人造肉或植物肉）的发展对膳食营养均衡和环境改善都有一定的正向效果，可能对国际农产品贸易格局产生重大影响。
在此背景下，为确保未来粮食安全主动权牢牢掌握在自己手上，有必要对食物需求总量峰值采取更为广度的区间把握，并对“抑需求”的农业、食品及其关联产业政策进行深度审视。进而，充分利用我国14亿消费者的规模优势，在适度扩大食物和农业原料进口基础上，探索构建跨部门的、积极进攻型的农业、食品及其关联产业综合集群政策，降低农业、食品及其关联产品的边际成本，积极推动农业、食品及其关联产品的出口规模继续增长，提升国际定价话语权，更好掌控粮食安全主动权。这必将成为加快我国农业强国和贸易强国建设的新动能。
日本与我国是一衣带水的邻邦，也是一个以出口为经济发展战略核心的国家。第二次世界大战之后，从钢铁和石化产业的兴起，到20世纪70至80年代的半导体战略贸易政策，再到现在正在实施的农食产品出口（农林水产品与食品的简称）促进政策[1]，日本利用规模化优势在战略性贸易政策应用方面走在了世界前列。“他山之石，可以攻玉”。党的二十大要求加快建设农业强国，立足于我国作为世界人口与农产品产消大国的现实基础，以及加快推进高水平对外开放、全力融入新发展格局的客观需要，学习借鉴日本农食产品出口促进政策，或许对我国进一步提升农业产业国际竞争力和粮食安全保障能力有一定的正向意义。
日本农食产品出口促进政策的主要内容与绩效
进入21世纪以来，“少子化”带来的人口缩减和老龄化问题不仅困扰着日本经济，也加快了日本农业萎缩和农村过疏化，农业后继无人成为制约其农业农村发展的关键问题之一[2][3]。日本农食产品出口促进政策的提出就是要从根本上提高日本农业竞争力[4]。总的来说，这项政策以发展国际旅游业为重要抓手，试图把赴日到访对象作为未来农产品和食品消费的顾客对象进行开拓并建立稳固的客户关系；同时将以官民一体化*和补贴资金支持为核心的战略性贸易政策应用进一步延伸到农业与食品产业，最终作为“转守为攻”的有力政策工具，以创造农业和农村的新增长极。
日本农食产品出口促进政策的主要内容
本研究将日本农食产品出口促进政策系统总结为涵盖战略目标、制度体系、运营模式、资金支持和应对壁垒等五部分内容的全产业链的农食产品出口促进政策支持体系。
战略目标。日本农食产品出口促进政策设定 了中长期的农产品出口额总目标。要求日本农产品出口额在2025年达到2万亿日元（约占其农林水产业总产值的35%），在2030年达到5万亿日元（约占其农林水产业总产值的88%）。同时，瞄准重点产品出口的具体国家，针对具体出口的农产品品种及其出口设定了具体目标和具体措施；要求通过官民一体的农产品与食品出口促进体制强化海外宣传，进一步开放市场。
制度体系。日本农食产品出口促进措施来源于日本农业政策的“由防守为主转变为主动出击”。2013年成立的农林水产业与地域活力创造本部，以及同年推出的《农林水产业与地域活力创造计划》是新时期日本“主动出击”的农业政策体系的核心，涵盖农业生产、加工、流通和农产品出口等领域强化农业竞争力的具体措施。2015年发布的《食物·农业·农村基本计划》和2016年的《农林水产业出口强化战略》进一步提出了强化农产品出口的具体措施和目标。为了进一步夯实和完善农产品出口促进体系，日本于2020年颁布并实施了《农林水产品及食品出口促进法》（以下简称为《农食产品促进法》），主要包括三方面核心内容[5]。一是明确领导和组织管理体系。《农食产品出口促进法》的重要组成部分之一是建立跨部门整合的农产品出口促进组织管理体系。该组织管理体系规定，在农林水产省（相当于我国的农业农村部）设立农林水产品及食品出口总部，由农林水产大臣（即部长）任总部部长，主要成员有内政部长、外交部长、财政部长、劳动卫生和福利部长、经济贸易和工业部长、土地基础设施运输和旅游部长等。农林水产品及食品出口总部主要负责制定农产品出口促进的基本政策，并对出口促进的具体实施计划进行事前准备和进度管理。二是明确出口便利化措施。《农食产品出口促进法》明确表示，过去法律上没有规定，但需出具的出口证明书、指定生产地区、对加工设施的认定等具体证明，主管部长和各都道府县长官等可以自主制作和出具，也可以由专业的私人注册证明机构开具证明。三是制定针对农产品出口企业的支援措施。《农食产品出口促进法》规定，得到审批许可的农产品出口企业的出口计划，将适用于日本政策金融公库（即政策性银行）的融资、债务担保等支援措施。
运营模式。一是实行官民一体化运营模式。日本中央政府在农林水产省设立组织机构，以日本农林水产品和食品出口计划为核心，联合日本农畜产业振兴机构（ALIC）和日本贸易振兴机构（JETRO）的日本食物出口促进中心来实现政府和企业的有机衔接，共同促进本国出口农产品的生产、加工、出口和海外宣传推广。日本地方政府则通过积极配合实施中央政府的出口计划和加大宣传推广本地农产品等方式促进地方农产品出口。二是建设出口农产品生产基地。根据具体农产品的出口目标和重点农产品出口的具体国家目标，日本政府在全国47个都道府县建立了出口农产品的生产基地，通过资金补贴和基础设施投资等方式，鼓励生产有特色、高品质，且符合出口去向国消费需求偏好的农产品。
资金支持。日本政府对参与出口市场的农业关联产业生产者施以资金扶持与投资支持：一是对敢于冒风险的农产品出口企业进行投资支持，解除出口企业的后顾之忧；二是培育和扩张出口农产品的生产基地，对生产基地给予资金补贴和基础设施投资；三是政府出资构建能够保障大体量、高品质农产品持续出口的物流体系；四是对官民一体化运营模式的搭建和运行进行资金支持。
壁垒应对。为了消除和减少出口农产品可能遭遇的贸易壁垒限制，日本政府通过跨部门合作，建立了统一的精准应对出口壁垒的相关措施。如2022年日本在强化首脑外交基础上开展官民一体化协作，促使英国和印度尼西亚取消了对日放射性农林水产品和食品的进口限制。
日本农食产品出口促进政策的绩效
在农食产品出口促进政策的指导下，日本农产品出口额已经超过预期的1万亿日元目标，而且出口继续呈现增长态势。从总体看，农林水产品出口额从2012年的4497亿日元增长到2021年的12385亿日元，总体增幅达1.75倍。其中，同期农产品出口额从2680亿日元增加到8043亿日元，增幅达2倍。从具体品种来看，扇贝、牛肉、酒类饮料、苹果、柑橘、草莓和梨等出口增幅较大，日本威士忌生产甚至实现供不应求。据我国与日韩两国的海关统计数据，自2013年日本开始实施出口促进政策至今，中韩两国农产品出口总额的年均增速均小于日本的年均增速。
基于日本农食产品出口促进政策的思考与建议
日本面临的粮食安全保障压力大、乡村衰败和过疏化（空心化）、农业后继无人等问题，与我国当前农业农村面临的形势有一定相似性。在此背景下，日本通过制定并实施积极进攻型农业、食品及其关联产业战略性政策，既有效扩大了农产品出口、增强了农业国际竞争力，又增强了粮食安全保障能力、提高了综合国内生产能力、促进了农业农村发展。日本在“进攻中进行防守”的农业发展战略思路和政策实践对我国加快建设农业强国具有一定的借鉴意义。
首先，探索实行更为积极主动的粮食安全保障政策。在坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，把饭碗牢牢端在自己手上的同时，应充分发挥我国市场空间广阔、回旋余地大、农产品品种丰富、45岁以上农业产业人口返乡在乡多、人造肉（或植物肉）发展尚处起步阶段等特点，实施更加积极主动的农产品出口贸易政策，支持扩大优势农产品的出口，提高我国农业产业国际竞争力，增强在开放市场条件下动态保障农产品供给和粮食安全的能力。
其次，明确中长期农产品出口战略目标。以乡村振兴规划、“十四五”规划和2035年远景目标为基础，依托构建新发展格局的现实要求，明确“十四五”期间以及2035年农产品出口战略的总体目标及分品种目标，科学设定未来我国农产品出口额目标以及各品种具体出口对象国的出口额目标。
再次，构建跨部门的出口促进支持体系和法律制度。借鉴日本经验，探索创建官民一体化的农产品出口促进运营模式，建立包括农业农村、商务、外交以及文化旅游等部门在内的政策协同与工作协同机制，联合开展农产品出口促进政策与法律法规的制定、中国农产品和中华传统饮食在国内外的宣传推广等相关工作，积极推动农产品和食品出口便利化，健全完善官民一体的应对出口壁垒制度体系。
最后，加大政府的资金补贴和投资支持力度。重点支持瞄准海外市场的农业、食品及其关联企业、出口农产品的优势生产基地、官民一体化的农产品和中华饮食宣传推广运营模式的搭建、物流基础设施投资等重点领域和关键环节，形成农业与食品及其关联产业的规模化优势，提高产品出口竞争力，为我国加快建设农业强国和贸易强国提供新动能。
【本文作者 陈永福，中国农业大学经济管理学院教授；韩昕儒，中国农业科学院农业经济与发展研究所副研究员】
注释
[1]陈志钢、周云逸、樊胜根：《全球视角下的乡村振兴思考》，《农业经济问题》，2020年第2期，87—96页。
[2]黄季焜、陈丘：《农村发展的国际经验及其对我国乡村振兴的启示》，《农林经济管理学报》，2019年第6期，709—716页。
[3]曹斌：《乡村振兴的日本实践：背景、措施与启示》，《中国农村经济》，2018年第8期，117—129页。
[4]张玉来：《让农业重新崛起：日本的乡村振兴之路》，《世界知识》，2020年第22期，29—31页。
[5]日本农林水产省：《2020年度食品·农业·农村白皮书》，日本农林水产省网站，https://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/r2/zenbun.html，2021年5月25日公布。
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