摘 要:保持人口的稳定增长，促进经济社会繁荣发展，是县城治理的一项重要内容。人口流失使得县城面临着人口规模不足和人口老龄化的两大困境，影响了县城经济发展、公共服务的提供，妨碍了县城创新发展。解决县城人口流失，应将繁荣和发展县域经济、吸引投资加强制造业发展、大力发展基础教育、加强县城公共服务以及加强县城的交通网络和互联网基础设施建设等作为重要的突围方向。
关键词:人口流失 县城 县域治理 产业发展 公共服务
【中图分类号】F29 【文献标识码】A
县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。在我国城镇化过程中，县城中心区是农村劳动力转移的重要节点，许多农村劳动力先是从农村转移到县中心城区，然后再转移到其它地区。保持人口的稳定增长，促进经济社会繁荣发展，是县城治理的一项重要内容。然而，近年来，许多县城面临着人口流失的困境。人口长期净流出，人才大量流失，是县城治理面临的一个重要挑战。那么，当前我国人口流失县城面临的主要困境是什么？又有哪些可能的突围方向？
我国县城和县级市城区人口净流失状况
一般而言，随着时间的推移，一定区域内人口的数量会有所增加，然而，当存在高龄少子化的人口结构以及人口迁移的情形时，人口的数量会随时间推移而减少。由于人口迁移而导致的人口数量减少，通常称之为人口流失。2020年第七次全国人口普查分县数据表明，全国县城人口流失现象特别突出。东北地区、中西部地区的大多数县城都存在着人口流失的情况，甚至有部分东部地区的县城，也同样面临着人口流失的压力。例如，与2010年相比，2020年广东共有12个县城和6个县级市出现人口收缩，江苏有1个县城和1个县级市人口收缩，浙江有3个县城和3个县级市人口收缩。不过，从区位分布看，东部发达省份的这些县城和县级市普遍位于山区，经济发展水平不高，距离经济中心城市较近，是中心城市“虹吸效应”带来的结果，应该说是城镇化进程中的正常现象。而经济欠发达省份县级节点人口收缩则更多是流向省外经济发达地区，这必然会给当地的经济发展带来不利影响，需要引起社会各界的广泛关注。
我国人口流失县城面临的主要困境
首先是人口规模日益减少。农村劳动力是人口流动的主力军。随着面向流动人口提供的公共服务和相关政策日益改善，越来越多的农村流动人口在城市中长期居留不再回到农村[1]，流动人口家庭化特征十分明显[2]。对2013年国家流动人口动态监测数据的分析表明，57.2%的流动人口其核心家庭所有成员都流入同一流入地，81.1%的已婚流动人口夫妻一起流动；流动人口平均在外流动时间达8.76年，在受访地平均停留时间达4.69年。这些事实和数据都表明，流动人口在流入地已开始呈现某种安居乐业的局面[3]。显然，相当一部分劳动力流出之后就不再返回，受其影响，县城人口规模也就呈现减少趋势。“七普”数据中呈现出来的县城人口流失，正是这种迁移效果的充分表现。人口规模是市场潜力的基础，没有足够的人口规模，就难以支撑相应的市场，这一点在许多东北县区中得到充分的体现。东北有许多区是县一级行政单元，但人口规模却远非通常县城应该的规模，例如黑龙江省伊春市下辖的各区，人口规模均比较小，以原伊春市带岭区为例，2010年人口普查数据显示有32259人，仅相当于一个乡镇的人口规模。受人口规模小的影响，带岭区没有电影院，没有大型超市。县城公共服务的提供与人口规模密切相关，有些公共服务的提供受制于人口规模，例如科技馆、博物馆、文化馆、图书馆等科教文化场馆的建设都需要有一定的人口规模与之相匹配，太小的人口规模可能直接导致公共服务无法提供。文化场所和机构能够开阔人们的视野，丰富人们的知识，增加人力资本，是人们自我学习的重要场所，对于城市居民而言，这些场所是他们不断提升自身能力以适应不断变化的社会要求的重要途径，也是他们应对不断提升的知识与技能需求的重要方式。不仅如此，人口规模小，也意味着劳动力的供给少，因此，在人口规模小的县城，很难吸引到投资，因为既难以获得充裕的劳动力供给，也难以有足够的市场规模来支撑其发展。
其次是人口的老龄化。人口的流出，通常都是指青壮年劳动力的流出，他们是人口中最具活力的部分，不仅创造出价值和财富，更是消费的主体。正是具有这样的特性，青壮年劳动力才会对流入地具有吸引力。实际上各地在吸引的人口，主要也正是青壮年人口，他们是社会生产和建设的积极力量。县城青壮年人口流失之后，老龄化问题就日益突出。老龄化意味着社会财富的相当大一部分要用于各种养老支出，相应地用于生产的部分就会受到挤压，这对于县域经济增长是不利的。从技术创新的角度来看，青壮年人口往往是创新的主力军，老龄化也意味着一部分创新能力的流失。老龄化还使得许多部门缺乏应有的活力。以湖南省郴州市资兴市为例，该市为县级市，人口规模日益减少，人口流失使得教育部门的教职员工年龄明显偏大，中小学教师平均年龄介于40—50岁之间。这些教职工虽然教学经验丰富，但从另一个方面来说，可能在教学理念教学思维等需要创新性的方面很难胜任教学需求，这导致基础教育资源难以实现优质化，从而对人口的吸引也随之减弱。调查中发现，资兴市的许多家长都选择把子女送到外地去接受更优质的教育。
人口流失县城发展的突围方向
首先，应将吸引投资、大力发展产业以创造就业机会作为人口流失县城主要的突围方向。对于人口流失县城而言，经济的繁荣与发展是人口稳定乃至增长的重要支撑。一般来说，人口会自发地从经济欠发达地区向经济发达地区转移。经济发达地区通常具有较为完备的劳动力市场和较为灵活的用工制度，由此提供了更多的就业机会。在县域层面，制造业既是非农产业的基础，也是吸引就业的大户，县域产业发展很大程度上依靠制造业的发展。因此，加大制造业投资支持力度，增强县城产业吸引力，成为保持县城人口稳定的重要基石。
如前所述，有些县城本身人口就很少，相应地，这样的县城市场规模也小，不足以吸引到投资，那又如何能够发展制造业和相关产业？对此，人口数量不足的县区应合并以扩大人口规模，奠定产业发展的人口基础。这在实践中已经有所体现，2019年，黑龙江省伊春市撤15个市辖区，新设4县4区，其中人口特别少的带岭区与铁力市的朗乡镇合并成立大箐山县，2020年常住人口为57697人。伊春市的撤区设县，目的就是扩大县域人口规模，更好地吸引投资，促进经济发展，从而稳定人口。
发展和壮大制造业，既需要有大量的投资，更需要有人才的投入。如何才能更好地吸引投资和人才？从县级层面来说，充分利用好县内的乡贤资源，是一项重要的举措。近些年来，越来越多的县城逐渐意识到乡贤资源的重要性并加以充分利用。许多已经在县城之外有所作为的乡贤往往对家乡建设有着独特的热情，如果有相应的政策鼓励，那么吸引乡贤回到县城投资建厂，通常都能够起到改造老企业、发展新兴产业的积极作用，在这个过程中，自然也能够提供相当的就业机会，从而起到稳定人口的作用。例如，江西省会昌县九二盐业化工产业基地，已经入列赣州“十四五”期间“1+5+N”主导产业的会昌氟盐新材料产业集群，近年来该基地发展速度迅猛，2019年产值突破100亿元，2021年产值超200亿元。该基地的前身是1970年9月2日依据毛主席“九二批示”而命名的“江西九二盐矿”。与大多数传统产业的发展一样，沿用了三十多年传统晒盐工艺的会昌盐产业，因难以满足规模化精细化生产需要、产品单一、制盐过程易产生污染，至2004年一度步入举步维艰的境地[4]。2005年，会昌县委、县政府对九二盐矿进行改制，这时数位乡贤积极投入资金，对传统产业进行现代化改造，使盐业资源得到了深度开发，产品系列更加丰富，氟盐新材料产业迅速发展壮大，这个过程，带动了大量的就业。据介绍，目前会昌氟盐新材料产业基地已进驻企业36家，从业人员5300余人。
其次，大力发展基础教育，以各种优质的教育资源吸引人口。新生代农民工中越来越多的人选择举家外迁，从小城市向大中城市迁移的人口也越来越多，其中重要的原因正是教育迁移，大中城市丰富而优质的教育资源是吸引外来人口特别是农村劳动力流入的重要因素。教育迁移是当前人口迁移中的一个突出现象，人口越来越多地流向那些拥有优质和大规模基础教育的城市。作为一项重要的城市公共服务，基础教育资源在吸引人口方面具有更加重要的现实意义。相比之下，基础教育资源对于流动人口的吸引力远高于其它城市公共服务。现实中，为了让子女在城区接受更好的教育，许多家庭都举家搬迁到学校附近。而为了享受到同样良好的医疗资源，在交通许可的情形下，未必需要在城区定居。因此，基础教育资源在吸引人口流入方面的影响力也就明显大于医疗资源。例如在江西省赣州市各县中，2020年于都县人口比2010年增加了51982人，为赣南各县人口增加之首，这与于都县内有优质的教育资源密不可分，于都中学近几年每年都有考生考取北大清华，优质的教育资源起到了吸引人口的作用。
在国家全面推进乡村振兴的大背景下，各种职业学校、农校和中专学校是培育乡村建设所需人力资本的重要基地，因此，大力加强职业学校的建设，对于稳定人口也有积极作用。更值得注意的是，在县城或县级市里建设大学乃至大学城，对吸引人口能起到显著的作用。例如，河北省廊坊三河市燕郊镇两所比邻而居的本科高校华北科技学院和防灾科技学院，逐渐把燕郊镇打造成了重要的高教基地，相应地也会逐渐形成一些服务高校的就业机会，例如住宿、餐饮、打印等，从而吸引人口流入。2020年三河市人口比2010年增加了31.3万，增幅高达48%，为河北县市人口增长之首，虽说这与三河市紧邻北京密不可分，但大学城的建设也功不可没。实践表明，大学城的建设远比单一大学的建设更能够吸引人口的流入。
第三，应大力加强县城公共服务的提供。丰富的就业机会和稳定的收入来源是人口迁移的基本条件，而随着流动人口收入的稳定和提升，城市公共服务又逐渐成为他们选择在城市生活的重要因素。教育、医疗、养老、住房等均是影响人们日常生活的重要城市公共服务，它们对于促进流动人口在城市定居均具有重要的影响。从迁移收入的角度来看，工资和城市公共服务的获得可以增加流入人口的福利，使他们获得更好的城市融入感。而城市公共服务的提供显然与城市的规模和等级以及经济发展水平密切相关，这一点可以从迁移人口的城市偏好看出。除了为获得更好的就业机会、更高的工资和更好的未来发展机会而迁移外，劳动力还会为了更优质的城市公共服务而流动，这本身也符合迁移的基本逻辑。数据证实，获得公共服务的流动人口更容易稳定下来[5]。
第四，加强县城的交通网络和互联网基础设施建设，充分利用现代化手段促进技术创新。发达的交通网络使县域可以更方便地与中心城市连接，有助于人口和人才的流动，这种人口和人才的流动在一定的条件下是双向的，可以起到促进县域经济发展和增加人口的作用。“七普”人口数据表明，离中心城市、省会城市和特大城市较近的县大多都保持了人口的稳定甚至增长，这主要是由于这些县市受到了大城市的辐射影响，成为大城市重要的人口疏解地和后花园。最典型的是北京周边县市，特别是廊坊市下属各县市，由于邻近北京，能够在北京获得稳定的就业机会并享受到北京优质的城市公共服务，这些县市的人口增长迅速，除了三河市以外，大厂县、固安县、香河县的人口都有了很大的增幅，2020年比2010年分别增加了44.6%、37.7%和30.8%。交通的便捷使得县城与中心城市的人才交流与合作更加便利，有助于县城充分利用县外人力资本。互联网等新一代基础设施建设也起到了类似的作用，即县城在发展经济的时候，不必拘泥于本县的人力资本，借助于交通、互联网等途径，可以充分利用各地的人才。
在当前国家全面推进乡村振兴和积极实施“新基建”的大背景下，县城具有良好的发展前景，无论是乡村全面振兴还是“新基建”都为县域经济的发展提供了良好的机会，有助于稳定县城人口，并且随着县域经济的持续发展，县城人口有望保持稳定甚至实现增长。各县级政府应积极探索实现县域经济稳步发展的路径，充分调动一切资源加快县域经济发展。
【本文作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员】
注释
[1]郑真真、杨舸：《中国人口流动现状及未来趋势》，《人民论坛》，2013年第11期。
[2]段成荣、吕利丹、邹湘江：《当前我国流动人口面临的主要问题和对策：基于2010年第六次全国人口普查数据的分析》，《人口研究》，2013年第2期。
[3]朱宇、林李月、柯文前：《国内人口迁移流动的演变趋势：国际经验及其对中国的启示》，《人口研究》，2016年第5期。
[4]钟义勇、刘效江、宋石长，等：《从一泓咸泉到百亿产业》，《赣州日报》，2022年6月25日，第2版。
[5]侯慧丽：《城市公共服务的供给差异及其对人口流动的影响》，《中国人口科学》，2016年第1期。
责编：冯一帆／美编：石 玉