摘 要:数字时代的到来，给基层治理实践带来了新机遇和新挑战，同时也依然面临着老问题，这些新挑战与老问题交织在一起，共同作用于基层政策执行过程之中。纵向政府间信息传递的不完全、横向政府部门间信息共享的不协同，以及基层数字技术工具的缺乏，引致了基层数据资源整合力度不足，对基层政策执行造成了悬隔。基层政策执行智慧化的提升，可以从以下三个方面推进：加强数据管理的制度建设，用相关法律法规规范数字技术的应用；借助数字技术的推进，大幅度简化行政信息纵向传递链条中的多层控制；在提升城市“一网统管”体系和优化“网格化管理”数字化水平的基础之上，构建“无缝隙”基层管理一站式服务平台。
关键词:基层政策执行 数字时代 基层智慧治理 数字治理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
近年来，大数据、人工智能、云计算等数字技术在我国基层治理，尤其是基层应急管理中得到广泛应用，并不断发挥其赋能效用。作为基层治理的重要内容，数据信息的收集、传递与应用至关重要。数字技术能够在有限时间内快速地搜集与传递信息，在很大程度上提升了基层政策执行的效率，这一点在数字化防疫助力疫情防控工作中可见一斑。然而，在基层治理实践中，信息沟通不畅、资源整合困难、协调力度不足、数据信息滥用等问题削弱了数字技术在基层治理中应有的作用。同时，基层治理中的条块分割、层层加码等老问题也依然存在。
数字时代的新挑战与基层治理的老问题交织在一起，影响着公共政策在基层社会的具体执行力和公信力。当下，面对不确定的外部环境以及经济社会发展的新形势，数字技术的应用给基层政策执行带来便捷高效的同时，也带来了各种新挑战，基层治理如何适应新形势的要求，应对新挑战并化解老问题，是未来一段时间亟待解决的问题。
数字时代基层政策执行面临的困境
数字技术已经日益成为有效的政府治理工具，在环保、交通、卫生等领域发挥着重要作用。有不少学者关注到数字技术在我国城乡基层治理中的应用，并提出了智慧城市应急管理、智慧社区管理、数字化城市建设等相关概念，针对数字技术在城市、社区、街道中的应用场景和可能存在的问题进行探讨。在基层政策执行中，信息的有效传导至关重要。信息不对称、信息不完全与信息模糊都对组织运行产生影响。例如，以大量数据分析为支撑，基层应急管理体系需要各层级政府间的资源共享。然而，政府部门间的信息壁垒导致了信息不对称、风险信息不全面以及风险防范能力较弱等问题，影响着政策的有效执行。因而，数字技术的大量应用并不意味着基层政策的有效执行。政策执行中信息的不足与偏差，使得数字时代基层治理实践面临着新的挑战，这些新挑战与老问题交织在一起，共同作用于基层政策执行过程之中。
纵向信息传递的模糊
纵向层级政府间信息的传递方式和传递效率是传统行政管理关注的议题，效率低下和信息失真等问题更是层级制下府际信息传递的突出困境。在数字时代，纵向信息的传递呈现出自上而下高效率和基层低效率的悖论。在公共政策执行中，各级政府经常需要做的工作是相关信息的收集。省级政府一般会运用大数据技术快速获知政策相关信息，然后基于数据信息将政策任务分解，并逐级下达指标。然而，基层的乡镇政府仅仅会收到上级政府下达的各项目标要求，却并没有获取到政策相关的基础数据信息。也就说政策的相关基础信息并不会随着政策指标层层下达，基层政府需要重新统计政策相关的数据信息。在调研中发现，基层政策执行部门如果要获取辖区内政策相关数据信息，如人口信息，就需要通过不同部门之间的协调或者需要重新进行统计。这样的重复统计工作不仅浪费大量的人力物力，而且会严重影响行政效率。
横向信息共享的不协同
横向政府部门间的协同，也是传统行政管理中比较突出的问题。在数字时代背景下，政府部门间在信息共享和传递方面的不协同问题依然存在。纵向政策数据信息并不会像政策任务目标一样层层下达，基层政策执行部门的工作人员如果要获取政策相关基础信息，经常需要协调其他横向部门来取得数据。例如，辖区人员户籍信息由属地派出所统一管理，那么人口信息的获取就需要协调当地派出所。然而，出于保护信息安全的考虑，辖区派出所也只能向乡镇政府提供人口总数，而不能提供更为详细的信息。在缺乏精准数据的情况下，基层工作人员为了按时完成任务，只能通过自下而上的摸底排查方式亲自收集信息。在调研中，有基层工作人员指出：“我们所有的摸底工作都是依靠自下而上这种传统方式，让网格员给每一个业主打电话，电话打不通就要上门服务，去敲门问问，一户一户的核实，基本上是扫街扫户。” 因此，横向政府部门间信息的不协同依然影响着基层数据信息收集工作，数字技术的应用并没有减轻基层政府自下而上信息收集的工作量。
基层政策信息的层级加码
在压力型体制下，政策目标在纵向政府间传递的过程中常常出现层层加码现象。而在数字时代，政策的目标任务和数据的更新变化，也会随着层级政府间的传递而加码。正如上文所述，基层自下而上摸底式的传统数据信息收集方式工作效率低，政策执行时效性较差，这使得基层应急管理愈加捉襟见肘。在公共卫生、公共安全等应急管理中，基层政策执行的目标任务和数据信息会随着政策的变化而不断更新和加码。例如，在应急政策执行中，目标任务要求会从开始的单一人群统计变为不同年龄段人群的分类统计。再如，在生态环保政策某些目标任务的完成度方面，会自上而下从70%层层加码至100%等等。这些政策信息的层层加码都会促使基层工作人员不断地重复摸排信息，重复反馈，不断地增加工作量。因而，大数据工具在基层的信息收集过程中作用并不明显。
数字治理与基层政策执行的悬隔
从理论上说，以快速收集和处理数据著称的数字技术，对于基层政策执行效率和效能的提高应该具有很大帮助。然而，有时数字技术在基层政策执行中却不能奏效，也就是说，数字技术的大量应用，并不意味着基层政策的有效执行或者基层负担的减轻。这或许与基层政策执行中原有的府际关系以及“条块”关系问题有着较大的联系。从组织间关系来看，政府间纵向、横向关系是影响政策执行效果的重要因素。纵向信息交流的不完全与条块分割导致的横向信息壁垒，使得基层数据资源整合力度不足，对政策执行造成了悬隔。
从纵向看，在政策执行中基层政府或自治组织接收的纵向指令信息相对模糊
尽管数字技术的运用简便了上级部门的信息收集，并在一定程度上打破层级间阻碍向下传递，但是，具体的数据信息并不会伴随政策指令向下传递，基层政府只会接收到自上而下多个部门的指令任务。同时，中央与地方政府间的政策距离和政策执行的复杂环境，使得上级政府仅能下达简要的政策指令任务并给予基层充分细化的空间。在行政发包制下，这些模糊的任务指令经过层层下达，最终发包给基层政府。然而，模糊的指令任务难以满足基层政策有效执行的需要，尤其是防疫等应急政策的需要。在这样的政策环境下，基层工作人员并不能真正享受到数字治理的实惠，为了获取数据信息常常需要反复的统计和反馈，反而增加了工作量。因此，从基层简约治理的角度来看，在压力型体制和行政发包制的双重作用下，基层政府作为政策执行的终端会收到较为模糊的任务指令，需要自己进行细化和分解，同时会收到自上而下层层加码后的任务指标，需要在有限的时间内尽力完成。
从横向看，基层政府各部门间信息协同不足
虽然数字技术的应用使得信息传递不再单纯地依赖自上而下的正式渠道，但是行政系统的“条块”分割导致了横向部门间信息割据。基于不同隶属关系的各部门遵循着不同的信息交流原则，只要上级部门不介入，相关数据信息无法实现跨部门的传递和共享。基层乡镇的政策执行部门与其他职能部门政务信息系统也无法做到数据资源共享。这一局面进一步加剧了基层工作人员统计数据的工作量，其实在基层的乡镇政府和村庄社区，基础台账的建立往往采用挨家挨户打电话，或者在社区门口执勤挨个查看等最传统最费时的数据收集方式。
从基层治理来看，基层数字技术工具相对缺乏
基层治理的数字化或智慧化的实现需要基层数字技术工具的支撑，这样才能保证基层实际基础数据工作的完成。然而，基层可能是数字技术工具应用最薄弱的一环。在如今治理能力下沉的情境下，亟待从中央、省市到县区、镇街再到村庄（社区）的数据资源协同体系建设。无论是城乡基层的智慧社区建设，还是数字乡村建设，都需要数字技术工具真正落到实处。尤其在当前乡村振兴过程中，更需要考虑乡村地区从基础设施到公共服务的数字化投入与数字产品的供给问题，避免产生城乡间数字鸿沟。
因此，纵向信息传递的不完全、横向信息共享不协同，以及基层数字技术工具的缺乏，最终引致了基层数据资源整合力度不足，对基层政策执行造成了悬隔。
提升基层政策执行的智慧化水平
数字技术在基层治理中的低效，实际上是“条块”关系失衡导致的基层政策执行困境。纵向信息传递的相对模糊、横向信息共享的不协同，以及基层数字技术工具的缺乏，使得基层政策执行者们仍然面临着数据资源整合力度不足的问题。为了获得精准的数据信息，基层政府不得不依赖最为传统的信息收集方式，重复性地开展自下而上的信息统计工作。然而，逐门逐户的摸底排查在耗费大量行政资源的同时，可能会因为信息统计的滞后而延误公共政策，尤其是应急政策的有效执行。2022年6月，国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》指出：“实施‘互联网+基层治理’行动，构建新型基层管理服务平台，推进智慧社区建设，提升基层智慧治理能力。”因此，打破横向部门之间的信息壁垒，实现纵向信息传递的共享，畅通不同政府部门之间信息交流，真正实现基层政策执行中数字技术的赋能，对提高数字时代基层政策执行水平具有重要意义。
基于此，未来无论是智慧城市建设还是数字乡村建设，都需要把治理中的老问题与数字技术带来的新挑战结合起来考虑，才能够真正实现基层智慧治理的目标。具体来说，可以从以下几个方面推进基层政策执行的智慧化：
其一，加强数据管理的制度建设，用相关法律法规规范数字技术的应用。对于城乡间数字鸿沟、老年人等特殊群体运用智能技术障碍、数据信息的安全和保密等新问题，亟待从法律法规的角度进行规范和解决。例如，可以出台类似新加坡智慧城市建设中推出的《个人信息保护法及个人隐私权法令》，从制度层面保障数字安全，规避大数据使用引起的数据泄露和隐私问题。
其二，借助数字技术的推进，大幅度简化行政信息纵向传递链条中的多层控制。在数字时代，借助数字技术的推进，信息传递链条将进一步简化和透明。在提升公共政策执行的智慧化过程中，通过优化纵向政府间数据信息传递通道，在一定程度上可以解决传统行政体系中的条块分割、层层加码的老问题。
其三，在提升城市“一网统管”体系和优化“网格化管理”数字化水平的基础之上，构建新型基层管理一站式服务平台。加强地方和基层政府的跨部门合作，实现社区服务整合，简化基层社会治理的服务程序。赋能线上和线下融合的基层数字技术工具，一方面让公共政策在基层执行中真正能够实现智慧化，另一方面使公众反馈的问题得到更快捷和更有效的解决，最终提升基层智慧治理能力，实现“无缝隙”的政府治理。
【本文作者为中央财经大学政府管理学院教授】
责编：程静静／美编：王嘉骐