摘 要:流域横向生态补偿作为一项平衡各方利益、协调区域发展、促进流域环境质量改善的重要措施，在流域生态环境保护中具有重要作用。我国既有的流域横向生态补偿制度存在着立法供给不足，整体性、系统性不足，生态补偿方式单一且缺乏长效机制，协商与对话沟通机制、公众参与机制有待进一步完善等问题。为解决这些问题，应当制定《流域生态保护补偿条例》，细化、落实国家立法中有关流域横向生态补偿的有关规定，以流域空间为整体、对流域生态空间进行生态补偿，建立多元化的生态补偿方式与长效机制，完善协商与对话沟通机制、公众参与等关键制度。
关键词:流域横向生态补偿 流域保护 协同治理
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
2022年7月，山东与河南签订的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》得到落实：由于黄河入鲁水质始终保持在Ⅱ类以上，山东省作为受益方，向上游的河南省兑现生态补偿资金1.26亿元。这是继新安江生态补偿协议后又一取得成功的跨省生态补偿实践，引发了高度关注。流域横向生态补偿制度作为一项流域治理的关键制度，是平衡各方利益、协调区域发展、促进流域环境质量改善的重要措施，在流域保护中被广泛应用。对流域横向生态补偿制度予以深入研究，既可以促进流域生态保护和高质量发展，也可以通过对成功案例的分析与经验总结为我国全面建立流域横向生态补偿制度提供重要经验。
我国流域横向生态补偿制度的现状
生态补偿制度从20世纪80年代发轫至今，已经经过了40年左右的发展历程，从形式到实质都得到了长足发展。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，将生态补偿从“机制”上升到“制度”，意味着我国生态补偿制度日趋完善、规范。流域横向生态补偿作为生态补偿制度体系中的重要组成部分，在生态补偿制度日趋完善的过程中，也得以不断发展完善。
2012年，国家在新安江流域启动了我国首个跨省流域生态补偿机制试点工作，在财政部、原环保部等有关部委的推动下，浙江省与安徽省签订了新安江流域生态补偿协议，开始了新安江生态补偿第一轮试点。此后，2015年、2018年，皖浙两省分别启动了为期三年的第二轮试点和第三轮试点。具有对赌协议性质的新安江协议确立了一种推动流域相关地区之间环境合作博弈的新型契约法律机制，在推动地方政府协同治理流域生态环境中发挥了极为重要的作用。经过三轮试点，新安江协议在生态补偿资金的使用范围、资金来源等方面不断拓展，有效提升了流域的生态环境质量，实现了流域内各地方政府间的合作、共赢。新安江横向生态补偿政策在短期内显著抑制工业废水污染物排放量，在长期内也实现了环境和经济的双重红利。
2020年，我国制定了第一部流域法律《长江保护法》，对长江流域生态补偿制度作出了明确规范，并将国家鼓励地方政府之间开展横向生态补偿写入其中，为长江流域地方政府开展横向生态补偿实践提供了直接的法律依据。2021年，财政部、生态环境部等四部门联合印发了《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，分阶段提出了建立流域横向生态补偿机制的目标，为形成全覆盖、多方位、规范化的流域生态保护补偿长效机制提供了重要的政策引导。在国家政策的引导下，长江流域诸多地方政府之间开展了流域横向生态补偿的实践，例如，云贵川三省人民政府为保护长江一级支流赤水河，在2018年签署了《赤水河流域横向生态保护补偿协议》，约定三省按照1:5:4的比例共同出资2亿元设立赤水河流域横向生态补偿资金。2021年，云贵川三省进一步加强地方合作，以“共同决定+条例”的方式共同对赤水河保护进行立法，在该项立法中对建立横向生态保护补偿机制做出了细化规定。
在黄河流域，2020年，财政部、生态环境部等四部门联合印发了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，对黄河全流域建立横向生态补偿机制进行部署。2022年10月30日通过的《黄河保护法》明确指出“国家建立健全黄河流域生态保护补偿制度”，强调，“国家加强对黄河流域行政区域间生态保护补偿的统筹指导、协调，引导和支持黄河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间通过协商或者按照市场规则，采用资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态保护补偿”。明确了国家在黄河流域横向生态补偿之中的角色定位，为黄河流域横向生态补偿制度的实施提供法律依据。在实践中，2021年，山东省与河南省以监测断面水质为基础签订了具有对赌协议性质的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，2022年这一协议的有关内容得以兑现。甘肃省与四川省签订了《黄河流域（四川-甘肃段）横向生态补偿协议》，两省按照1:1的比例共同出资设立黄河流域川甘横向生态补偿资金。除省际之间流域横向生态补偿机制的发展与完善外，省内流域横向生态补偿也不断完善，例如，2021年山东省实现了县际流域横向生态补偿全覆盖。
综合来看，我国各地围绕着流域横向生态补偿进行了纷繁复杂的探索与尝试，取得了一系列的成果，不断促进了该项制度的完善与规范，特别是省际流域横向生态补偿制度得到了长足发展。然而，这些形式多样的探索与尝试虽然取得一定的成效，但较预期仍然有较大的差距，存在着进一步完善的空间。
流域横向生态补偿制度的问题检视
立法供给不足。当前，在国家流域保护立法中，横向生态补偿制度作为一项联动保护、协同治理与调动地方积极性的关键制度在立法中得以明确，成功写入《长江保护法》《黄河保护法》。在地方立法层面，流域横向生态补偿制度作为一项重要内容写入地方性法规，例如，《湖北省水污染防治条例》《湖北省清江流域水生态环境保护条例》《江西省生态文明建设促进条例》《贵州省水污染防治条例》等地方性法规均将流域横向生态补偿写入其中。
综观既有的国家立法与地方立法，有关流域横向生态补偿的内容仅仅作为一项制度写入其中，而对于该项制度如何实施则缺乏统一性的规定。在国家层面，国家尚未制定《流域生态保护补偿条例》对其做出具有统一性、可操作性的规范。在地方层面，尽管各地制定的地方性法规将其写入其中，但是，规定多为原则层面的内容，其可操作性有待进一步提升。尽管各地出台了相应的生态补偿办法，但是这些规范性文件的法律效力较低，且在实践中，很多省份以环境要素分类单独推进生态补偿制度，缺乏有效的系统整合，容易出现规制碎片化的情形。
整体性、系统性不足。流域具有整体性、系统性，特别是长江、黄河这样的大江大河，以流域为中心形成了巨大的生态系统，在这一生态系统中，各项环境要素息息相关、彼此连接，牵一发而动全身。流域治理需要以行政区划为基础的地方政府之间的有效协同。然而，在目前的实践中，流域横向生态补偿缺乏整体性、系统性的制度设计。首先，各地受到发展目标与发展水平的差异、自然地理环境的不同、认识差异等多重因素的影响，往往难以形成一致步调。在协商过程中，上下游都会以本区域利益为主，各自为政，存在较大的分歧。其次，现有的生态补偿实践受制于地理位置的限制，大多为相邻地区的地方政府以协商方式建立的，缺乏从流域层面的整体统筹。例如，在长江流域，11省市之间通过两两谈判的方式进行协商，既耗时费力也使得达成的生态补偿协议碎片化。同时，下游地区承接上中游地区的所有来水，上中游地区的生态保护情况与其水质水量密切相关，而非相邻地区的横向生态补偿机制尚未建立。如何在非相邻的上下游之间建立横向生态补偿制度有待进一步思考。最后，从考核标准来看，一般选取水质水量为考核标准，对具有整体性的其他环境要素的考量不足，且逐年提升的水质考核标准不利于上游水生态价值的实现。这使得生态产品的价值未能得到有效体现，不足以保护具有整体性、系统性的流域生态环境。
生态补偿方式单一且缺乏长效机制。从补偿方式来看，一直以来，生态补偿采用以货币为主的方式，尽管协作、产业转移、共建园区等补偿方式在地方达成的协议中有所体现，但是在实践中落地的很少。以货币为主的单一补偿方式具有简单易行、一次性给付等特征，但对于需要持久、稳定资金投入的流域生态保护而言，并不能持续、稳定的为其带来资金保障，对生态保护地区不能形成持续性激励，也不能有效促进生态保护地区的高质量发展。同时，既有的流域横向生态补偿协议主要依赖于地方政府间的协商，以地方政府之间达成合意为基础，且伴随着协议的终止，原有的生态补偿制度也随之取消。综合来看，流域横向生态补偿的长效机制尚未真正建立。
缺乏有效的协商与对话沟通机制，公众参与不足。充分的对话与沟通机制是地方政府信任与合作的基础，而当前流域横向生态补偿协议达成的过程往往由地方政府的自发协商而成，地方政府通过怎样的方式、如何进行协商等都尚未有明确的规定。国家应当在何时、采用何种方式统筹指导、引导地方政府建立流域生态补偿机制有待进一步的明确。当前流域生态补偿的参与主体主要是各级地方政府，企业、公众等主体尚未被纳入到流域横向生态补偿之中，其参与流域横向生态补偿的空间很小。各级地方政府承担的环境质量责任使其承担着生态补偿的责任，然而，企业、公众等主体在流域生态保护中也具有重要作用。如何调动企业、公众等主体的积极性成为当前流域生态补偿制度完善的重要方向。
流域横向生态补偿制度的完善建议
进行专门立法，制定《流域生态保护补偿条例》。尽管我国《环境保护法》《水污染防治法》《长江保护法》等法律为流域横向生态补偿制度的实施提供了法律依据，但是，这些主要是原则性的规定，对于如何实施流域横向生态补偿制度需要由下位法进一步明晰。当前国家正在大力推进流域立法，先后颁布了《长江保护法》《黄河保护法》，日后，加快制定行政立法与地方立法从而形成流域保护法律体系是落实国家流域立法、以法治方式保护流域生态环境的必然要求。生态补偿制度作为流域综合治理的关键制度之一，建议由国务院制定《流域生态保护补偿条例》，对《长江保护法》《黄河保护法》等有关法律中规定的流域生态补偿的内容予以细化、落实，并将流域横向生态补偿作为一项重要内容予以明确规范。应在该条例中，明确流域横向生态补偿参与主体及其各自的权利与义务，对流域横向生态补偿的启动程序、监督机制、责任机制、公众参与机制等具体内容作出具有可操作性的细化规定。值得注意的是，应当统筹考量各项环境要素之间的内在关系，避免立法的碎片化。
同时，还应当发挥地方立法所具有的实施性、创新性功能。首先，地方应当及时对其已经制定的地方性法规予以完善、修改，细化有关流域横向生态补偿的内容，增强其可操作性。其次，鼓励地方先行先试，并在地方立法中作出创新性的规定，发挥地方立法的创新功能，为流域横向生态补偿制度的完善提供法律保障。
以流域空间为整体，对流域生态空间进行生态补偿。整体性、系统性既是流域生态环境的自然特征，也是流域立法的基本遵循。在长江保护立法中，整体论构成了其理论基础。在有关的制度安排中也应当以整体性、系统性为遵循。流域横向生态补偿制度作为流域保护制度体系的重要组成部分，应当遵从整体论的基本要求。在确立流域横向生态标准时，应当以流域空间为单元进行核算，既涵盖水质水量等基本内容，也将其他环境要素在流域生态保护中所发挥的功能予以考量，并统筹考量各项环境要素之间的内在关系，从而对流域整体空间进行生态补偿。同时，为降低地方之间的谈判成本，可以尝试由国家明确江河源头区、重要水源地等重要区域的生态补偿标准、补偿方式等关键内容，为地方达成生态补偿协议提供便利，并不断完善生态产品核算价值体系，从而实现流域横向生态补偿统一、公平。
完善生态补偿方式。首先，相较于资金为主的生态补偿方式，协作、共建园区、产业转移、人才培养等生态补偿方式可以更为持久地发挥流域横向生态补偿的功能与作用。地方在签订横向生态补偿协议时，应当将协作、共建园区、产业转移、人才培养等生态补偿方式纳入其中，尝试通过“资金补偿+产业链共建”的模式在受益地区与生态保护地区之间形成良性互动。其次，加强上下游地区生态补偿技术联合研究。我国流域的上下游之间存在着明显的经济发展差异，上游地区生态环境脆弱且经济发展不充分，有关生态补偿技术较为落后，下游地区作为经济发达地区掌握着先进技术且具有较强的技术研发能力。调研发现，部分流域对氮磷污染控制、农业面源污染控制、生态修复等关键技术的研发有待进一步加强。因此有必要在流域横向生态补偿中建立地方之间技术联合研发协作，不断促进流域保护技术发展。最后，完善流域横向生态补偿协议，明确有关生态补偿方式的具体实施的时间点、具体落实方式以及在出现违约情形时的具体责任与补救措施，从而推动横向生态补偿方式的完善。
建立流域横向生态补偿长效机制。流域横向生态补偿不应当随着生态补偿协议的终止而予以终止，长效机制的建立必不可少。当前，地方之间通过协同立法制定地方性法规成为跨行政区域流域保护的一种重要方式，《长江保护法》第六条对此予以规范。在地方协同立法中，可以将地方政府与相邻同级人民政府之间建立流域横向生态补偿长效机制作为其一项重要职责写入地方性法规，从而建立流域横向生态补偿长效机制。
建立流域横向生态补偿评估制度。有效的评估机制是流域横向生态补偿制度完善必不可少的内容，特别是对于以地理位置为基础展开的流域横向生态补偿，有效的评估制度是其日后展开合作的基础。当前，地方政府达成的流域横向生态补偿协议缺乏有效的评估机制的约定，而由谁评估、如何评估等问题更是付之阙如。应当建立流域横向生态补偿的评估机制，对流域横向生态补偿进行事前、事中和事后评估。在地方签订生态补偿协议之前，各地方政府应当认真对本地区的流域环境质量进行评估，为磋商提供必要支撑，从而为地方之间建立切实可行的生态保护目标提供基础。在生态补偿协议实施过程中，各地方应当对生态补偿协议的实施情况进行有效评估，发现其中存在的问题应当及时纠正。在生态补偿协议履行完毕后还应当进行事后评估，评估该协议所达成的目标，反思其存在的问题，为下一阶段的生态补偿协议提供经验总结。值得注意的是，该项评估制度与为履行流域横向生态补偿协议的评估不同，流域横向生态补偿参与各方主体既可以自行展开评估，也可以委托第三方进行评估。
创建协商与对话平台。横向生态补偿是生态产品在生态环境受益方与生态环境保护方之间的平等交换，双方在生态补偿过程中处于平等地位，因此，协商与对话平台的创建是达成生态补偿协议的基础与前提。国家应当积极创建补偿主体与受偿主体之间的对话、沟通平台，为二者的协商提供便利。一方面应在国家的指导与推动下，通过联席会议制度，明确牵头协作机制，将展开流域横向生态补偿制度作为联席会议的重要工作内容。另一方面，掌握有效信息是达成横向生态补偿协议的基础，应当完善流域生态环境信息监测体系，联合监测流域环境质量，共享流域生态环境信息，并及时将有关信息予以发布，为流域横向生态补偿提供数据支撑。
加强公众参与。首先，在生态补偿磋商阶段，对于拟达成的生态补偿协议应当广泛征求公众意见，并将公众意见予以考量。其次，在生态补偿协议执行过程中，发挥公众的监督作用，鼓励公众参与流域环境质量的监督，及时发现破坏生态环境的违法行为。最后，建立持续性惠益分享机制，将流域生态保护成果惠益广大公众。为保护流域生态环境，生态保护地区的某些群体的权利可能受到限制，这些群体为此丧失的发展机会、减少的损失等应当纳入补偿范围，地方政府应将获得的生态补偿予以合理分配，从而调动公众参与生态保护的积极性。此外，鼓励社会资本参与生态补偿，既可拓宽生态补偿资金来源，也可强化企业与公众的环境保护责任意识。
【本文作者为山东大学法学院教授；本文系2020年度国家社科基金重大项目“黄河流域生态保护和高质量发展法律制度体系研究”（项目批准号：20&ZD185）、2021年度山东省社科规划重点项目“黄河流域生态保护和高质量发展的司法保障机制研究”（项目批准号：21BFXJ01）的阶段性成果；山东大学法学院博士后王敏对本文亦有贡献】
参考文献
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责编：董惠敏／美编：王嘉骐