摘 要:最近十几年，美国联邦政府密集制定和发布多项计划、战略，试图通过支持技术创新提升国内先进制造能力。美国促进先进制造业技术创新的政策覆盖联邦和州层面的多种措施，联邦层面主要有设立牵头组织机构、加强公共采购技术要求、建立外国投资审查制度、开展公私合作等。美国促进先进制造业技术创新的做法说明，解决技术创新的市场失灵、系统失灵和方向失灵，是政府技术创新政策的着力点。中国应该顺应科技创新的规律和趋势，进一步改善要素供给条件和市场需求环境，在更深度融入国际分工体系、加快技术创新牵头机构建设和发挥政府采购促进作用等方面形成协同一致的合力。
关键词:美国 先进制造 技术创新 科技政策
【中图分类号】F471.2 【文献标识码】A
传统制造基于专用工厂和生产线，通过机械化和手工制造技术将原材料制成产品。先进制造则是指深入吸纳工业互联网、人工智能、机器学习、自动化和机器视觉等高新技术，制造过程产量、质量、能源、成本、信息、市场响应能力和灵活性等控制能力达到较高水平的制造业。在先进制造领域，科技创新贯穿开发、生产、交付产品和服务的价值创造活动，涵盖将生产要素和技术转化为产品的整个制造过程，决定产品设计、材料筛选、工艺设计、分工协作、生产过程管理、质量检验与控制等一系列活动的效果。
美国将制造业视为经济增长和创新的重要引擎，维护国家安全和经济竞争力的关键。最近十几年，美国联邦政府密集制定和发布多项计划、战略，试图通过支持技术创新提升先进制造业发展能力和市场竞争力，保持和加强在先进制造领域的全球领导地位。美国制造业产出和投资均位居世界前列，先进制造技术创新十分活跃。尽管制造业增加值被中国超越，但美国制造业增加值率仍然比中国高出1/3，制造业规模稳居世界第二，制成品出口额和人均制造业增加值分别位居世界第三、第一，在航空航天、电子信息和生物医药等制造业尖端行业具有很强的国际竞争力。根据美国经济分析局（BEA）和经济合作与发展组织（OECD）的统计，美国制造业外国直接投资（FDI）位居OECD各成员之首。2020年美国制造业增加值为22692亿美元，占GDP的10.8%、全球制造业增加值的16.6%。
美国促进先进制造业技术创新的政策脉络
美国早就明确，科学技术决定制造业生产率和竞争力。美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿在1791年的《关于制造业报告》中敦促国会基于经济和军事原因，支持标准化可互换部件技术，建立以规模化生产为标志的美国制造体系。20世纪30年代，罗斯福新政将工业复兴作为重要内容，大力建设公共交通、电信基础设施，促进制造业技术创新。20世纪70—80年代，日本制造业技术和竞争力快速提升，美国基于维护国内制造业特别是半导体技术领先地位的需要，采取多种措施如惩罚性关税、汇率、进口限制等，保护国内制造业免受日本商品竞争。进入21世纪特别是2008年国际金融危机以来，尽管美国制造业占比和生产率在全球仍处于高水平，但2010年以来持续降低，结束了长达数十年的增长趋势。[1]这种态势引发了朝野各方面对美国制造业实力的担忧，很多人认为离岸外包致使美国企业和消费者变得容易受到供应链中断和不稳定的冲击，进而对美国制造业竞争力和国家安全产生不利影响。这促使联邦政府接连发布多项计划、战略，制定一系列政策，支持应用先进技术在国内发展先进制造业，强化国内制造能力。
根据2010年《美国创造机会以有意义地促进卓越的技术、教育和科学法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act，简称COMPETES法）第102条，美国国家科学和技术委员会（NSTC）负责制定先进制造业国家战略计划（The National Strategic Plan），并每四年更新一次。[2]该计划明确提出，提升美国先进制造业在整个工业部门的领导地位，确保国家安全和经济繁荣。该委员会于2018年10月更新了2012年2月的计划，这次更新后的计划有三个目标：开发和过渡新的制造技术；教育、培训和联系制造业劳动力；提高国内制造供应链的能力。这三个目标细分为13个战略指标以及35个技术和计划优先事项。
2011年6月，总统科学技术顾问委员会 （PCAST）发布了报告，建议采取措施提高美国在先进制造业的竞争力。[3]PCAST建议联邦政府建立一个全国性的制造创新机构网络，以创建制造研究基础设施。根据PCAST的说法，这样的网络可以通过弥合早期研发阶段和后期商业化阶段之间的“死亡之谷”来帮助提高美国经济竞争力。为响应这一建议并应总统的要求，美国国防部（DOD）于2012年成立一个重点聚焦增材制造技术的制造创新研究所。2013年1月，NSTC提出国家制造业创新网络的初步设计。
2014年12月美国国会通过的《振兴美国制造业和创新法》（Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014，简称RAMI法），要求在商务部国家标准与技术研究所（NIST）建立制造创新计划。该计划旨在激发先进制造研究，稳固创新和技术方面的领导地位，加快培育先进制造业劳动力，创造和保留就业机会。2019年12月国会对RAMI法进行了重新授权和修订。每个美国制造研究所都要根据提供资助的联邦机构和负责该研究所运营的非联邦实体之间的合作协议或技术投资协议建立和管理。协议规定每个研究所的技术重点领域和相关目标，机构会员资格向所有对推进相关领域技术和教育感兴趣的美国工业组织、学术机构、非营利组织和政府机构开放。NSTC设想每个研究所在其成立后的7年内，通过会员费、知识产权许可、合同研究和按服务收费等创收活动实现经费自主。另外，协议规定了联邦财政援助的数量基准和各研究所需要筹集配套资助的最低数额。联邦机构为研究所提供的财政援助，研究所可以用来资助项目和一般运营。根据有关协议和文件，在协议执行期间每个研究所联邦基线投资计划额度从大约5500万美元到3亿美元不等。在同一时期，这些研究所计划的共同投资范围从每个研究所大约4000万美元到大约5亿美元不等。共同投资包括，研究所成员的会费、州支持以及不属于联邦基线投资的任何其他联邦支持，例如项目资金。
2014年设立“制造美国”（Manufacturing USA）的目的，是将工业界、学术界和联邦合作伙伴汇聚在一个先进制造机构网络中，通过商务部、国防部和能源部等联邦机构资助一批制造业创新研究所，让每个研究所专注于特定的先进制造技术开发，并组织私营部门公司、学术机构和其他利益相关者合作研发、测试应用、培训工人，协力降低与部署新技术相关的风险，从而强化联邦政府对创新开始至商业化前这一阶段的研发支持，促进先进制造业科技创新，提高美国制造业竞争力，推动完善国家制造业研发（R&D）基础设施。
2016年2月发布的“制造美国战略计划”（Manufacturing USA Strategic Plan）规定了一系列支持制造业创新的计划目标，其中包括基于RAMI法的4个目标10个相关指标。[4]2021年1月，美国先进制造办公室（AMNPO）发布了更新的计划，保留了相同的计划目标：提高美国制造业的竞争力；促进创新技术转化为可扩展、具有成本效益和高性能的国内制造能力；加快先进制造业劳动力队伍建设；支持有助于研究所稳定和可持续发展的商业模式。[5]
拜登政府将促进先进制造业发展作为政策重点，大幅扩展上述计划和战略，加大对先进制造业的支持力度。2021年2月24日，拜登总统发布题为“美国的供应链”的第14017号行政命令，指示商务部、能源部、国防部以及卫生与公共服务部识别半导体制造和封装、大容量电池、关键和战略性矿产、药品和活性药物成分等关键技术供应链的风险，要求各部部长提出增强供应链弹性、减少对外国竞争对手依赖的政策措施。[6]具体地，商务部负责半导体制造供应链评估，能源部负责大容量电池供应链评估，国防部负责稀土元素供应链评估，卫生与公共服务部负责药品供应链评估。为支持美国在清洁制造方面的领导地位，2022年2月15日拜登政府公布了包括能源、政府采购、国际贸易、环境和产业政策在内的广泛计划。该计划将气候作为国家安全的核心要素，通过支持制造商使用清洁能源、效率升级和技术创新来减少排放。国会还正在讨论如何利用现有或拟议中的立法，例如《国防生产法》（DPA Title III）、《两党基础设施法》（Bipartisan Infrastructure Law）和《为美国生产半导体创造有益激励措施法》（Creating Helpful Incentives for the Production of Semiconductors for America Act，简称CHIPS法）为先进制造业增加财政支持。
美国促进先进制造业技术创新的主要措施
为巩固美国先进制造业的技术领先地位，使制造业国际分工和竞争格局向有利于自己的方向发展，特朗普政府和拜登政府采取了一系列政策措施。总的来说，美国促进先进制造业技术创新的政策覆盖联邦和州层面的多种措施，联邦层面主要有设立联邦机构、加强公共采购技术要求、建立外国投资审查制度、开展公私合作等。
设立牵头组织机构分配资源并组织实施相关计划、战略
美国促进先进制造业科技创新的计划和战略一般由专门的联邦机构牵头组织实施。相关联邦机构不仅在财政资金分配方面有相当的话语权，而且肩负着组织带动公司、科学家、工程师、风险投资家、大学实施计划的重任。最典型的例子是，为应对苏联发射第一颗人造卫星的挑战，美国国防部创设了国防高级研究计划局（DARPA）。作为创新的早期投资者和促进者，DARPA凭借高效的组织架构、灵活的研究团队和高度自主的授权机制，为精密武器、隐形飞机等军用高新技术的研发和硅谷的形成做出了贡献，并促成了互联网、自动语音识别、语言翻译和全球定位系统接收器等民用技术创新。
很多学者认为，高度自治、任务驱动的项目，只有少数经理监督，不回避高风险项目并容忍失败，是DARPA成功的关键。[7]美国商务部1988年创建高级技术计划（ATP），作为DARPA的民用对应部门，其目标是资助在私营市场吸引短期资金较为困难的公司，为其与学术界和工业界建立联系搭建桥梁。ATP资助开发的小型磁盘驱动器，广泛用于iPod、平板显示器和可生物降解塑料等消费电子产品。但是，该计划受到公众质疑，被视为扭曲市场，2007年布什政府将其关闭。以DARPA为蓝本，美国能源部2007年成立了高级研究计划署（ARPA-E），以满足对清洁和负担得起的能源解决方案的需求。ARPA-E主要资助高潜力、高影响力的能源技术，这些技术对于私营部门投资来说风险过高、为时过早。采用类似的方法，2006年美国卫生与公共服务部设立生物医学高级研究与发展局（BARDA），资助针对生物恐怖主义和新出现疾病的抗病毒药物和医学对策研究。自新冠疫情大流行大暴发以来，该机构受到了特别关注，被视为有针对性创新的一个例证。[8]
以公共采购促进技术创新
自1933年《购买美国商品法》颁布以来，美国联邦政府多次制定类似法律，要求联邦机构和州政府优先购买美国国内生产的产品和服务。特别是当采购超过特定阈值时，购买国产产品和服务是联邦机构的法律要求。联邦采购不仅为美国制造的产品创造了有保证的需求，而且将公共采购作为促进企业研发的手段，对高风险技术研发及转化应用进行大量投资，降低了企业开发研究和商业化应用的不确定性，激发了企业从事研发和在国内生产关键产品的积极性。与此同时，联邦机构如国防部和国家航空航天局，通过竞争性研发拨款和合同资助有风险的研发以及非竞争性采购合同等方式，激励研发竞赛的获胜者，获得了大量在此过程中转化生产的技术和产品。
美国联邦政府以公共采购促进技术创新的近期做法是，拜登政府根据《购买美国货法》和《联邦采购条例》的规定，建立了一份指定关键产品清单，确保联邦政府采购美国制造的关键产品。根据《两党基础设施法》资助项目中的“购买美国货”条款，联邦采购监管委员会与管理和预算办公室协商，制定“购买美国货法”采购信息与通信技术（ICT）产品、服务和组件的政策，优先采购美国附加值达到一定标准的ICT产品和服务。拜登政府更新联邦拨款、合作协议和研发合同中的制造要求，确保联邦资助的研发成果转化为美国制造的产品。能源部利用《拜杜法》（Bayh-Dole Act）的“例外情况认定”等法律手段，强化对包括先进制造技术在内的拨款、合作协议和研发合同的国内制造要求。2022年9月15日，拜登政府根据《联邦购买清洁倡议》（The Federal Buy Clean Initiative），宣布将购买清洁纳入联邦采购和融资流程，联邦政府优先采购关键的低碳建筑材料及含有低碳材料的产品。低碳测算包括与其制造、运输、安装、维护和处置相关的温室气体（GHG）排放。材料方面，优先购买排放水平较低的钢材、混凝土、沥青和平板玻璃。产品优先购买低碳材料含量高的汽车、电网变压器、桥面、海上风电平台、海军潜艇和火车轨道等产品，以刺激美国制造的低碳技术和材料发展。《联邦购买清洁倡议》是拜登总统经济计划的重要内容，包括《两党基础设施法》《降低通货膨胀法》《CHIPS》《科学法案》（Science Act）。该倡议的目的是确保联邦融资和购买力创造高薪工作，保护公众健康，提高美国竞争力，加强国家安全。
提高公私合作能力
在市场经济条件下，仅靠政府无法实现科技创新目标，私营部门和其他非政府伙伴必须参与其中。美国联邦政府通过加强与私营部门的合作，在很大程度上实现了关键供应的本土化，为国内重要制造商和基础设施建设获得更多具有较高流动性和低成本的资本创造了条件。美国先进制造公私合作的领域包括飞机和国防设备、汽车及零部件、基础金属、通信设备、电气设备、电子、金属加工、通用机械、医疗器械、石油化工、制药、精密工具、铁路和海事设备、半导体、特种化学品和专用机械等。合作方式主要是联邦政府向私人实体提供资金，引导其根据联邦指导方针设计和实施特定计划，聚焦对国家经济和安全更具战略性的技术。除传统支持方式外，拜登政府还在考虑设立一个新的政府资助的投资实体，如拟议中的产业金融公司，专注于构建国内制造生态系统。这方面以ICT产业最为典型。ICT产业已经发展成为一个高度全球化的产业，美国公司在通信设备、计算机、数据存储和终端产品的设计创新方面处于领先地位，但这些产品制造近些年来持续向国外转移，美国国内主要生产批量小、高度专业化的产品。拜登政府强调，为确保ICT所需的半导体技术在美国制造，并且下一代ICT所需的半导体和先进封装研究由美国领导，必须降低对单一地区、国家或制造商ICT产品制造的依赖，努力振兴国内制造业生态系统。商务部长和国土安全部部长与行业利益相关者协商后，决定利用《国防生产法》和《为美国生产半导体创造有益激励措施法》、美国国家标准与技术研究院（NIST）的制造扩展合作伙伴关系（MEP），通过财政支持和标准制定创造有益的激励措施。财政支持方面，激励私营部门在国内投资和生产印刷电路板（PCB）和半导体ICT等产品，促进新的国内制造商进入供应链，扩大制造能力，在ICT供应链中建立弹性。标准方面，加强联邦政府对全球ICT标准制定活动的参与，并鼓励美国公司积极参与国际标准、风险缓解技术和保护ICT供应链安全的实践。为充分激活民用部门的技术创新并将其嵌入武器系统，国防部还积极推动通用标准制定和采用，规定在确定性能要求时，可行情况下可限制军事专用标准的使用。
完善对外国投资实体的审查制度
在防御工具方面，美国立法部门以所谓的国家安全为由，设立了一套管制外国投资、兼并和收购的制度，为本国企业创建了更大、更有利的市场竞争环境。1975年，美国联邦政府设立了外国投资委员会（CFIUS），负责审查包括跨国公司、风险投资和私人实体在内的外国投资交易对美国国家安全的影响，进而提出交易协议修改要求，并就需要禁止的交易向总统提出建议。根据CFIUS的建议，美国总统可以禁止相关投资和收购交易。从历史上看，CFIUS审查的重点是外国投资者对国防承包商、制造业、高科技、石油和天然气等行业美国公司的影响。20世纪80年代后期，美国政府对日本收购美国半导体行业公司的担忧日益增加，CFIUS加强了对外国投资实体的审查。2018年，特朗普总统签署《外国投资风险审查现代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），对该机构进行了重大改革，扩大了其职权范围，并将少数股权投资纳入受CFIUS投资审查程序约束的交易类型。[9]CFIUS不仅阻止了中国以及与中国有关的在美投资，乌克兰危机爆发后，CFIUS又开始着手审查俄罗斯提交申请的投资，并可能禁止任何俄罗斯在美国的投资。
美国促进先进制造业发展的若干启示与应对思路
美国促进先进制造业技术创新的做法说明，政府在解决激励不足的市场失灵、协同不够的系统失灵和动员引导技术创新方向方面可以发挥重要作用。中国特色社会主义市场经济背景下，政府作用更是影响先进制造技术创新的重要因素。中国应该顺应科技创新的规律和趋势，进一步改善要素供给条件和市场需求环境，在加快技术创新牵头机构建设、发挥政府采购促进作用和更深度融入国际分工体系等方面形成协同一致的合力。
依托制造业规模和体系优势，加快技术创新牵头机构和领军企业建设
关键核心技术需要克服很多困难才能实现向商业化产品的转化，商业化开发需要政府在技术研发、产品开发、商业化实践的各个环节提供支持。同时，发现、发明、制造、产品化之间存在一个紧密联系、彼此互动的自然链条，创新能力与新产业、新技术的孵化离不开一个与之相匹配的制造业体系的支持。市场化机构虽然擅长根据企业和消费者偏好配置资源，但企业倾向于围绕市场需求开展研发活动，缺乏识别国家战略需求和根据国家战略需求配置资源的能力。因此，关系国家战略利益的产业和技术攻关，必须发挥政府识别战略领域和激励引导资源配置的作用，推动创新要素长期持续地向国家战略需求集聚，提高关键核心技术攻关能力。
联邦机构在美国科技创新过程中扮演着重要角色，国防部、能源部等创设的联邦机构在建立科技创新组织体系，支持和培育先进制造业创新发展，保持半导体、人工智能、机器人技术、超级计算机、量子计算、自动驾驶汽车、5G和新一代通信以及生命学科和生物技术等领域领先地位方面发挥了重要作用。中国制造业规模大、体系完整，可以在空间上实现制造与研发、设计邻近布局，开展持续不断的正反馈与融通互动。中国应当依托制造业体系最全、规模最大的优势，通过制造与研发的紧密联系强化技术创新能力，努力培育从事知识密集、高技术产品制造的牵头机构和领军企业，加强特定关键领域的技术攻关，促进产学研用各方的交流和知识转移。在创新组织方式上，中国可以借鉴美国经验，进一步聚焦协同创新，构建产学研深度融合和融通基础上的新型创新组织，共同解决关键核心技术过度依赖外部市场的问题。
强化公共采购的技术导向，促进关键核心技术创新
公共采购涵盖公共部门购买的各类产品和服务。所谓公共部门，除政府以外，还包括其他公共机构，如国防部门、国有企业、公立学校、公立医院等。公共采购及其创造的需求被视为关键核心技术突破的重要条件。原因在于，市场是检验企业创新成果转化为新产品和新服务经济效果的场所，是补偿前期研发投入成本和提供后续创新活动资金的重要途径。在市场知识有限或实验市场规模偏小的情境下，技术尤其是新兴技术或许无法进行商业化应用，此时政府采购提供的市场机会将成为推动技术落地、扩散、产业规模化和新产业成长的有效激励。毕竟，新产品需要一个能识别其自身价值和能力的用户市场，政府作为重要的客户和投资者有能力塑造许多关键产品的市场[10]，以用户身份为制造业新技术、新产品发育培育沃土，为本国企业在国内市场与外国竞争者竞争创造优势。不同于无形之手提供的市场机会，政府依托行政能力构建的市场机会更具有针对性和稳定性。一些文献明确指出，传统支持创新的供给侧政策不如改善需求条件的政策有效，公共部门的作用不能仅限于降低私人部门的创新风险，而且要为新技术应用创造初始市场。
认识到公共采购既能为新产品创造市场，又能为本国产业发展提供支持，美国将公共采购作为激励创新的重要政策工具，乃至替代关税、保护和弥补科技成果转化“死亡之谷”的措施。中国也可以借鉴相关做法，利用政府等公共购买力，以功能或性能的方式表达公共需求，制定有利于创新的采购标准，为新技术迭代发展创造初始市场；更多采取公共部门长期采购、激励商业化需求等方式，促进关键核心技术的持续改进和提升。
更深度融入国际分工体系，以开放抵消保护主义措施的影响
美国有关促进先进制造业发展的政策强调发展国内制造能力，并试图采取保护主义政策措施阻碍资本、技术和商品的跨国流动。但从根本和长期看，由于技术变得更加复杂和综合，各国制造业已经发展成一个相互依赖和融合的体系，由一个国家独立完成复杂产品制造所有环节的想法违背国际分工规律。另外，即使美国政府已经采取贸易保护主义措施并不断升级，美国制造业产出和就业占比却没有因为政策干预出现结构性增长，这也说明与企业逐利本性相冲突的干预政策难以改变国际分工规律。由是观之，中国可以利用全球生产网络企业利益紧密联系的性质，坚持扩大开放，将单一成本优势转化为劳动力充足、供应链完备及基础设施现代化等综合优势，更深入地融入国际产业分工体系，努力提高吸纳国际先进技术和资本的能力，积极打造具有全球竞争力、以创新为基础的制造体系，抵消美国保护主义和对抗性遏制措施的影响。
【本文作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员】
注释
[1]Shawn Sprague.The U.S. productivity slowdown: an economy-wide and industry-level analysis.Monthly Labor Review, U.S. Bureau of Labor Statistics, April 2021.https://doi.org/10.21916/mlr.2021.4.
[2]America COMPETES Reauthorization Act of 2010.Pub. L. No. 111-358, § 102, 124 Stat. 3982, 3985 (2011), codified as amended at 42 U.S.C.§ 6622(b)(7), and (c).
[3]Executive Office of the President, President’s Council of Advisors on Science and Technology.Report to the President on Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing (Washington, D.C.: June 2011).
[4]Executive Office of the President, National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office.National Network for Manufacturing Innovation Program Strategic Plan (Washington, D.C.: February 2016).
[5]National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office, Manufacturing USA Strategic Plan (Washington, D.C.: November 2019). According to the RAMI Act, AMNPO is to update the Manufacturing USA strategic plan at least once every 3 years. 15 U.S.C.§ 278s (h)(2)(C).
[6]U.S. President Executive Order. On America’s Supply Chains, Executive Order 14017 of February 24, 2021.86 Fed. Reg.,p:11849-11854.
[7]Mazzucato M, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, Anthem Press, London, 2013,p:103-110.
[8]Aghion et al.How to strengthen European industries’ leadership in vaccine research and innovation.VoxEU, 2020, 1 September.
[9]Rubenfeld, S.The Morning Risk Report: CFIUS Reform Becomes Law. The Wall Street Journal, 2018, August 15.
[10]Raiteri, E. A Time to Nourish? Evaluating the Impact of Public Procurement On Technological Generality through Patent Data, Research Policy, 2018, Vol.47(5), p:936-952.
责编：罗 婷／美编：王嘉骐