近年来，无论是财政政策中的减税降费，还是货币政策中的结构性工具，都是围绕企业做文章，基本思路是保市场主体。市场主体活力如何？发展现状如何？未来前景怎么样？在很大程度上取决于一个焦点问题，即企业成本。可以说，企业成本集中反映了宏观经济运行的状态。调研发现，近年来我国许多企业的综合成本是上升的。当然，这里所讲的成本，不是财务会计的定义，而是一个负担的概念。政府为了对冲企业成本负担上升而采取各类政策措施，尤其是减税降费力度非常大。但从调研的数据来看，减税降费的空间已经非常有限。
减税降费的速度跟不上公共风险转化为企业成本的速度
从当前来看，外部不确定不稳定因素持续增多，公共风险不断扩大，再通过减税降费对冲企业成本负担的速度，已经远远赶不上不确定性及公共风险内部化为企业成本的速度。例如，供应链遭受冲击的风险、经济下滑的风险、结构性失业的风险等等，都会转化为企业成本。
另外，持续多年减税降费导致财政空间收窄，意味着财政自身风险在扩大。如果风险增加的速度大于财力增长的速度，那么，通过现有政策手段对冲公共风险的可持续性会变弱。这也意味着，要降低环境的不确定性，实现公共风险收敛乃至最小化，仅仅依靠宏观政策是不够的，还需要通过一系列改革举措来破解结构性和长期性问题。比如，我国的城乡二元结构，妨碍了农民群体的发展空间，也令其收入和劳动技能难以有效提升。这是当前我国推动共同富裕、促进社会和谐所面临的最大潜在风险。
政府、企业和个人权衡风险的逻辑是不同的
无论是政府、企业，还是个人，做决策时都会权衡风险。一般情况下，风险权衡的原则是两害相权取其轻。这里可把“害”理解为风险，哪个风险小就选哪个，个人、企业可能都是采取这种风险权衡方式来进行决策。而政府在风险权衡上的原则恰恰相反，不论是政策也好，还是改革也好，应该是两害相权取其重，是奔着公共风险而去的，哪个公共风险更大，就更应该去干哪个事，化解处置风险和防范风险。比如，新冠疫情暴发了，防控疫情风险就会摆到优先级。这样就有利于降低公共风险水平，从而降低企业的风险成本。
从战略上讲，当前风险的优先级在哪儿？城乡二元结构导致庞大群体的发展空间受限是其中之一。具体来说，农民工收入增长和劳动技能提高已经遇到天花板，我们的内需难以持续扩大，经济增长的内生动力减弱、失业可能会随之增加，风险就会形成一个链条，不断演变、相互叠加。可以说，战略上的风险都集中反映在“人”身上，反映在每一个公民、阶层和群体的公平发展机会上。再具体一点，更是集中反映在占人口大多数（按照户籍）的农民身上。让农民从低收入到中等收入，一部分再从中等收入到高收入，这样才有希望形成一个橄榄型社会。另外，农民工在城里不能享受市民的平等待遇，消费也就难以扩大。劳动力的漂移不定，特别是下一代也漂移不定，怎么可能形成稳定的劳动力市场和消费不断升级的消费群体？因此，要扩大内需，就必须沿着农民市民化、城镇化的这条路径去推进。不然的话，扩大内需战略依然会落在相机抉择的战术上。若战略被战术所替代，未来社会领域的公共风险就会扩大（如人口质量），企业成本会上升，我国经济可能提前落入低增长轨道，甚至出现公共风险与低增长相互强化导致经济螺旋式下行。对此，不可掉以轻心。
公共投资、公共消费跟人走，才是有效的
从风险权衡的角度探讨，从短期看，要扩大内需，应在2.9亿存量的农民工上做文章，加快其市民化进程，并以公共消费带动私人消费，从而扩大社会总需求。从长期看，必须以公共消费促进人力资本的平等积累，缩小群体、阶层之间的能力差距，为发展的机会公平创造条件。这也是我们现在反复强调的，发展必须以人民为中心。如果从农民市民化这个扩大内需的路径来看，很多公共投资就得围绕城市群、都市圈和城市空间结构优化去布局，规划基础设施项目的思路就应从按照地域转向“跟人走”。现代化的过程是一个人口、家庭迁徙的过程，人口重新分布的过程，而且这个过程是主流。这就意味着当前的大量公共投资在空间单元上就不能一刀切地落到全国的县市，因为大部分县市人口都在净流出。如何进一步扩大有效投资？只有坚持项目跟人走，才是有效的投资。
同样地，共同富裕问题，如果从人的角度进行度量，最大的问题不是收入和财富差距的问题，而是消费差距所带来的人力资本积累的差距。如果我们的参照系只放在物上，很可能落入平均主义陷阱，解决不了根本问题。这也是为什么西方的贫富差距难以缩小的原因。因为他们的社会运行遵循的是物本逻辑或者说是资本主导逻辑。我国要促进共同富裕目标的实现，就必须坚持人本逻辑，这也是一个风险判断的参照系。贫富差距上的最大风险不是看收入、财富基尼系数有多大，而是看大众的消费差距（消费基尼系数）有多大。消费反映大众的生活水平，是人力资本积累的过程，直接决定是否会产生贫困的代际传递。当政府的公共消费可以弥补因收入和财富差距所导致的个人家庭消费缺口时，就可以促进人的能力提升，并缩小能力差距，防止家庭的贫困一代一代传递，为人的纵向流动创造条件。因此，公共消费也要跟人走，促进社会公平才是有效的。
风险是基于人的，离开人这一主体来考虑风险没有意义。所以，识别和判断风险的逻辑自然而然地嵌入了以人为本的逻辑，否则，就会导致风险误判。同样，当前宏观经济面临的许多风险问题，也需要回到如何以人民为中心，以人为本的发展理念上。只有这样，我们才能更加准确地权衡风险、判断风险，并有效应对风险挑战。
（作者为中国财政科学研究院党委书记、院长）
