“新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须是高质量发展”。减量发展是首都高质量发展的鲜明特征。北京是全国第一个实现减量发展的城市，探索形成以“规模约束、功能优化、空间提升”为鲜明特征的高质量发展模式，推动首都城市发展方式由集聚资源求增长向疏解功能谋发展深刻转型。用地减量是首都减量工作大局的重中之重，是一项创新性极强的工作，事关“四个中心”功能建设、首都城市发展方式深刻转型，也是为全国超大城市发展方式转变提供北京经验。
用地减量的北京经验：推动“规模精简、功能减负、空间紧缩”，在用地减量中调结构、促提升、谋发展
框定总量倒逼规模精简。对比上海、深圳等建设用地减量工作，北京用地减量是“净减量”和“真减量”，全市以更大决心毅力贯彻实施，在城市总体规划中明确了减量总目标，在年度计划中明确了减量进度目标，全市上下共同坚守建设用地规模底线。
腾退疏解促进功能减负。北京减量是在京津冀协同发展大背景下，以非首都功能疏解为突破，引领和带动用地减量、人口减负，打出疏解减量“组合拳”。
划定边界引导空间紧缩。在划定“两线三区”，实现全域空间管制基础上，逐步将限制建设区用地划入生态控制区和集中建设区。集中建设区内鼓励存量更新改造，实现建设用地集约高效利用，形成紧缩有序的城市空间结构，构建合理有序的空间发展结构。
建设绿隔优化空间布局。绿隔地区是首都生态文明建设的重要阵地，是实现城乡结合部减量提质增绿的关键区域。努力探索新总规减量背景下绿隔地区的规划实施建设路径，采用先建后拆、先供先摊成本分摊模式，逐步进行产业用地及平衡资金用地的建设。
探索创新实现试点带动。为更好地促进集体建设用地的减量高效利用，大兴区积极开展农村集体经营性建设用地入市改革试点，“以镇为基本实施单元”开展入市工作、研究制定“先减量、后入市”的相关规则，为《土地管理法》修订贡献了“大兴方案”。
需要关注的部分问题：随着减量进入深水区，减量难度越来越大，减量要求越来越高
减量难度越来越大。从减量对象看，集体用地减量难度持续增大，前期用地减量“哪里好减减哪里”，后续旧村腾退困难，减量成本不断提高，减量难度持续增大。国有建设用地减量的途径还有待打通。从减量路径看，一方面全市拆违腾退用地面积逐年减少，随着基本无违建区创建计划实施，通过拆违腾退实现大规模减量将成为过去时。从要素保障看，减量资金平衡难度持续增大。当前用地减量成本居高不下，用地减量工作缺乏市级专项资金，各区减量压力较大。
减量标准要求越来越高。以减量促进城乡空间布局优化还需要加强。以减量支撑重大项目落地的力度有待加大，例如，怀柔科学城等重大项目在生态涵养区落地布局，新增建设用地规模较大，区级完成增减挂钩平衡还面临很大压力。以减量服务生态民生建设的效益还未充分释放，例如，减量地块呈现碎片化、分散化布局。公园内的硬化路面、配套厕所等不能作为减量纳入统计，部分绿化隔离地区的郊野公园存在配套设施不足的问题。
未来还需进一步做好主动减量、精准减量、协调减量，以减量引领高质量发展
构建减量工作大格局，凝聚各方减量合力。进一步强化政府主导作用，完善“市—区—乡镇”三级工作框架，构建减量实施市场化机制，引导企业等市场积极参与，努力开创“共减共管共享”减量发展新局面。加强市级工作统筹，强化减量政策激励。进一步强调市规划和自然资源委发挥牵头作用，主动研究破解共性问题，在国土空间近期利用规划编制中加强统筹实施，强化从减量规模、布局、实施、核验、督查、考核的全流程管理，指导明确各区、乡镇制定减量规划要点，推动减量规划从蓝图向多规协调实施转变。加强技术和资金保障，给予减量较大的区政策支持。充分发挥区政府统筹作用，因地制宜探索减量路径。支持各区制定减量专项规划，合理计划年度减量任务、实施方案。强化统筹协调区级各相关部门力量，创新提升利用方式，引导用地合理布局、结构优化。加强实施情况的动态管理，防止已减量地块复建。引导央企、国企自主减量，促进集中连片减量。引导市场主体参与减量，构建可持续减量机制。进一步完善市场主体参与建设用地存量更新、减量利用的机制，全面提升投融资、规划建设、管理运营服务水平。
完善减量长效机制，确保用地增减有序。针对性化解减量工作压力矛盾，强化用地减量针对性，完善各区域、各类型减量目标任务和配套政策，完善减量发展与创新发展、高质量发展的联动机制。要近、中、远期相结合，引导减量任务合理分配。结合长期减量任务要求，合理确定各区、各乡镇（街道）减量远期目标和年度任务。在街区控规、镇域国土空间规划编制中，强化远期国土空间规划目标管控，强调减量专项规划编制，合理安排3-5年内减量任务部署。发挥市级统筹作用，保障郊区重大项目落地建设。探索建立疏解地和承接地土地指标联动机制，在保持建设用地总规模不增加的基础上，将疏解企业和机构腾退出来的土地指标，按照一定比例由疏解区转移到承接区，承接地通过人口承接、产值分计等措施对转出地予以补偿。加快建立城乡统一的建设用地市场，进一步推广西红门镇、卢沟桥乡等乡镇统筹利用集体建设用地经验，集中利用引进优质重大项目，促进区域集体经济组织均衡发展。
统筹减量与提升，打开高质量发展更大空间。高质量发展是减量发展的出发点和落脚点，围绕重点领域、重点区域，在做好用地减量、空间腾退的同时，着力健全公共服务和产品供给路径，推动首都高质量发展达到新水平。完善减量地块的常态化监督管理机制，建立完善“国土空间规划一张图”，将分区规划、土地调查、建设项目审批、减量成果及其他各类专项规划成果纳入系统，建立规划实施、土地变更调查与减量腾退矢量化动态管理机制。用地“减规模”同时兼顾“优结构”和“提功能”。进一步强化市级部门对各区减量提质年度目标的指导，以生态保护、基本农田保护和减量规模为基础目标，以建设用地投放与总规导向的匹配度为结构目标，以城市环境和公共服务领域提升为导向，制定各区年度城乡建设用地减量和结构优化任务。进一步探索减量背景下的转型路径和高质量发展路径，加快制定和实施存量资源减量更新计划，根据老旧小区、老商业区、老厂区、老园区等不同存量资源类型，制定针对性的减量利用方向与对策。构建用地减量与重大科技创新、文化展示、国际交往功能等项目的联动机制，鼓励重大项目优先在能够实现区内供减平衡的地区落地。进一步推广王四营减量绿色发展模式，在绿隔地区相关乡镇街道，推广超转人员保障创新政策等一批创新做法，推动减量绿色发展。（作者：北京市委党校第64期中青二班学员 杨耀淇 张帅）
