摘 要:2023年开始的新一轮党和国家机构改革统筹了党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构改革与机构编制改革，在加强党的集中统一领导、满足人民美好生活需要、突出关键专业性职能的有效履行、推进机构职责优化协同高效、探索中央银行制度的有效实现形式、探索专项重要工作的职能履行方式与管理体制、明晰中央与地方的事权职权责任、推进行政法治等方面呈现出了诸多亮点。新一轮机构改革紧扣实现中国式现代化，明显加快了国家治理现代化的步伐，是对推进国家治理现代化的新探索。
关键词:党和国家机构改革 国家治理现代化 机构职能体系
【中图分类号】D960 【文献标识码】A
党的二十届二中全会根据党的二十大关于深化党和国家机构改革的重要部署，审议通过了《党和国家机构改革方案》；十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。2023年开始的新一轮党和国家机构改革，针对当前党和国家机构职能体系存在的问题，进行了机构职责和体制机制方面的深刻改革和完善，在重点领域的系统性重塑、职能职责的根本性转变方面呈现出了诸多亮点，对深入推进国家治理体系和治理能力现代化进行了新的探索。
新一轮党和国家机构改革要解决的主要问题
党的十八大以来，我国党和国家机构职能实现系统性、整体性重构，国家治理体系和治理能力现代化水平得到大幅度提升，初步构建了适应社会主义现代化建设需要的党和国家机构职能体系，从而为党和国家事业取得历史性成就提供了强有力的组织保障。但是，站在全面建设社会主义现代化国家的新征程新起点、对照党的二十大提出的新任务新要求，党和国家机构职能体系仍然存在许多不适应新形势新任务新要求的重点、难点和焦点问题。《党和国家机构改革方案》将这些问题总结为三个“还不完全适应”，即党和国家机构设置和职能配置“同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应”。新一轮党和国家机构改革坚持问题导向，针对这些重点领域的重大难点问题进行攻坚改革，具有极强的现实性和针对性。
聚焦党的二十大确定的重大战略贯彻落实，着力解决党和国家机构职能体系同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应的问题
党的二十大提出了中国共产党“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的中心任务。为完成这一中心任务，党的二十大提出了科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略等重大战略，提出加快建设农业强国。2022年，我国国内生产总值达到121万亿元，人均国内生产总值达到1.2741万美元，人均国民总收入是1.2604万美元，与世界银行2022年7月公布的高收入国家人均国民总收入标准1.3205万美元仅差约601美元。我国即将进入高收入国家行列，我国的现代化进程将迈上一个新的台阶。
科教兴国和创新驱动发展战略是推动我国成为高收入国家并进而成为中等发达国家的重要战略。但是，目前我国科学技术方面还存在着高端芯片及光刻机制造、高端发动机制造、数控机床、高端材料、生物医药和医疗设备等“卡脖子”问题，严重制约了高质量发展，迫切要求我国加快实现高水平科技自立自强。当前，我国的科学技术管理机构存在着科技宏观管理与决策相对分散、着力应用科技领域过多、参与具体科研项目评审过细等问题，一定程度上妨碍了科学技术战略规划、资源统筹、综合协调与核心技术研发等职能履行。这一次党和国家机构改革针对这一突出问题，采取了设立中央科技委员会、重组科学技术部等针对性的措施，进一步理顺了科技工作领导管理体制。
全面推进乡村振兴、加快建设农业强国，也是党的二十大作出的重要部署安排。但是，当前乡村振兴机构与农业农村部门之间存在着职责边界不明、关系不顺的问题，使得乡村振兴工作无法形成合力，一定程度上制约了乡村振兴的进程。因此，新一轮党和国家机构改革针对这一突出问题，采取了将乡村振兴部门职责划入农业农村部门的很有针对性的改革措施，进一步理顺了乡村振兴管理体制机制。
聚焦国家治理方面的强本固基与补短板强弱项，着力解决党和国家机构职能体系同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应的问题
作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，党和国家机构职能体系是国家治理体系和治理能力的重要载体与支撑。新一轮党和国家机构改革，是针对当前国家治理体系和治理能力现代化进程中存在的突出问题，集中进行的一次机构重组、职能转变、体制机制再造和运行管理重塑的改革行动。
例如，针对当前社会治理领域存在的基层政权建设、城乡社区建设、社会组织发展、社会工作者队伍建设、社会志愿者队伍建设等相关工作职责分散在不同党政部门，缺乏集中统一领导与高效统筹协调的问题，设立中央社会工作部，使社会工作力量得到有效整合并形成合力，将有力推进社会治理现代化进程。
再如，针对我国数字治理方面“九龙治水”的局面，以及由此产生的数据资源开放共享水平还不高、数据标准不统一、数据价值不能充分挖掘利用、数据孤岛现象突出、数据安全风险隐现等问题，新一轮党和国家机构改革通过组建国家数据局加以解决，将有效提升数据治理现代化水平。
聚焦健全宏观经济治理体系与完善市场经济基础制度，着力解决党和国家机构职能体系同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应的问题
宏观经济治理体系现代化的核心问题之一是完善现代金融监管和中央银行制度，强化金融稳定保障体系。金融风险防范问题对国家治理现代化进程至关重要，亚洲金融危机导致东南亚部分国家现代化进程迟滞甚至中断的教训非常深刻。党的十八大以来，我国采取有效防范与化解金融风险的措施，从整体上有效遏制了金融风险。但是，当前美国、西欧等国部分银行遭遇“挤兑”“暴雷”“暴跌”而引发的金融风险传导效应不容低估，需要我国做好有效应对外部金融风险的体制机制准备。当前，我国金融监管体制存在地方金融机构既负责金融发展又负责金融监管的情况，存在金融消费保护职责分散、中国人民银行大区分行体制造成的监管范围过宽难以有效监管的状况，造成了金融监管漏洞，导致相继出现了互联网金融、地方小贷风险、2022年河南村镇银行事件等国内金融风险，这就要求我们对现有金融管理与监管机构进行系统性改革与职责重构。新一轮机构改革通过组建中央金融委员会、组建中央金融工作委员会，组建国家金融监督管理总局、中国人民银行分支机构改革以及其他方面的金融机构改革，建立了根治金融乱象、强化金融监管能力、有效防范金融风险的金融机构职能体系。
构建高水平社会主义市场经济体制，要求完善产权保护、公平竞争等市场经济基础制度，特别是提高知识产权保护力度，加强知识产权保护和知识产权创造运用，使知识产权为社会整体创造更多价值。新一轮机构改革通过完善知识产权管理体制，构建了更好保护知识产权并充分发挥知识产权价值的机构职能体系，对于进一步完善社会主义市场经济体制具有重要意义。
新一轮党和国家机构改革的亮点
新一轮党和国家机构改革统筹了党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构改革与机构编制改革，在加强党的集中统一领导、满足人民美好生活需要、突出关键专业性职能的有效履行、推进机构职责优化协同高效、探索中央银行制度的有效实现形式、探索专项重要工作的职能履行方式与管理体制、明晰中央与地方的事权职权责任、推进行政法治等方面呈现出了诸多亮点。
加强党的集中统一领导，基本形成了总揽全局、协调各方的党的领导体系
加强党的全面领导是深化党和国家机构改革的核心要求与首要任务。2018年党和国家机构改革加强了党中央对深化改革、依法治国、网信、财经、外交、审计、教育等工作的领导，完善了相关办事机构的设置与职能配置，提升了党中央统一决策与统筹协调能力。2023年新一轮党和国家机构改革，继续强化党中央对金融、科技和社会治理、港澳工作的集中统一领导，并完善了相应的机构设置，从而进一步完善了党中央决策议事协调机构，加强了党对重大工作的统一领导体制机制，落实了党的二十大提出的“全面的、系统的、整体的”党的领导。
满足人民美好生活需要，完善了保障和实现人民权益的机构职能体系
满足人民日益增长的美好生活需要，就要着力解决人民群众急难愁盼忧的各种突出问题，着力维护人民群众的经济、政治、文化、社会、生态权益，完善为民谋利、为民办事、为民解忧、保障人民权益的机构职能体系，从而真正使中国式现代化的成果惠及全体人民。例如，为了让全体老年人享有基本养老服务，更好应对人口老龄化，新一轮党和国家机构改革将国家卫健委的老龄工作相关职责划入民政部，使民政部门能够更好地从系统整体应对老龄化战略出发，大力发展养老服务和养老护理产业，综合完善养老服务体系与护理体系。再如，为更好解决人民群众各种利益诉求，更好处理各种复杂信访案件，这次机构改革将国家信访局调整为国务院直属机构，进一步提升了信访机构的层次规格，有利于更好地回应人民群众诉求。又如，为更好地践行“以人民为中心”的金融发展观，更好地保护金融消费者与投资者权益，这次机构改革将中国人民银行的金融消费者保护职责、中国证券监督委员会的投资者保护职责都划归国家金融监督管理总局管理，从而形成了统一的金融消费者与投资者保护机构职能体系。
在稳定大部门体制的基础上，进一步突出了关键专业性职能的有效履行
我国2008年机构改革提出探索实行职能有机统一的大部门体制改革，2018年机构改革对大部门体制改革进一步深化，我国基本上建立了与社会主义市场经济体制相适应的职能有机统一的大部门体制，职责交叉、政出多门的管理痼疾得到了解决。但同时，一些对实现国家现代化至关重要的部门由于管理职责繁杂、具体管理项目过多而导致核心专业职能履行不到位，成为亟待解决的突出问题。这次机构改革中，我国对一些实行大部门管理体制的机构进行了调整与改革，目的是为突出专业性职能，对综合管理的大部门进行非核心职能剥离，从而更好地突出核心职能，这是对大部门体制的一种完善。例如，为了进一步发挥科学技术第一生产力的作用，更好地发挥新型举国体制优势，对科技部的职责做出了调整，将一些涉及农业科技、工业科技、医疗科技等方面的具体职责划入农业农村部、工业和信息化部以及国家卫健委等，从而使重组后的科技部更加聚焦于科技发展顶层设计、战略规划、基础研究发展、科技研发、创新管理等宏观管理职能和科技专业职能，更好地为实现科技自立自强服务。
加强了部门统筹协调，推进了机构职责优化协同高效
优化协同高效是新一轮党和国家机构改革的着力点。优化就是做到机构职能优化配置，坚持同一类事项、一件事情原则上由一个部门统筹负责，防止责任不明、推诿扯皮。协同就是做到机构职能配置的系统性与整体性，加强相关部门配合联动，实现职能有机统一。例如，国家乡村振兴局的职责是乡村振兴，涉及到乡村产业振兴、文化振兴、人才振兴等诸多方面的职能，这就很难和农业农村部的职能分开。这次改革不再单设国家乡村振兴局，而是在农业农村部加挂国家乡村振兴局这个牌子，这就有利于集中农业农村部资源和各方面力量共同推动乡村振兴，还有利于协调其他各个方面和相关部门来协同推进乡村振兴，从而做到了机构职责优化协同。高效就是要提升体制机制运行的效率效能，使机构履职到位、流程通畅。例如，这次机构改革中，中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作；这就将人员精减与编制调整结合起来，有利于更好地利用编制资源，提升财政资金的使用效率。
从大区制到分省制，探索中央银行制度的有效实现形式
党的二十大报告提出：“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度”。我国的中央银行制度经历了从分省制到大区制，再回归分省制的过程，体现了我国对中央银行有效实现形式的探索。1978年1月，中国人民银行与财政部正式分开办公之后，中国人民银行分支机构按行政区划设置，在全国各省（自治区、直辖市）设立中国人民银行省级分行。1998年，人民银行按照1997年11月召开的全国金融工作会议要求，有计划、有步骤地撤销了各省级分行，在全国设置了天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安9个跨省（自治区、直辖市）的跨区一级分行，以及北京、重庆两家营业管理部。从中央银行实行大区分行制的二十多年实践来看，每个大区分行管理2—5个省，由于管理地域过大、人口过多、管理链条过长、管理成本偏高，实际上央行管理职能很难到位，有时相关金融管理业务不得不授权省会中心支行来进行。根据央行制度运行的实际情况，我国这次机构改革调整了中国人民银行大区分行体制，恢复了中国人民银行分支机构分省管理体制，这就较好地实现了央行分行设置与我国行政区划之间的匹配，加强了央行与地方之间在审慎监管方面的协调配合，增强了货币政策传导性，进一步完善了中国特色金融监管体系。
从部门管理到国务院直属机构，探索特定重要工作的职能履行方式与管理体制
根据机构职能运行的实际进行机构设置与管理方式的调整，是这次机构改革注重实事求是原则的重要特征。例如，为贯彻落实新时代党的群众路线，切实加强和改进人民信访工作，这次机构改革将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，这就从机构规格与管理体制上体现了党和国家对新时代信访工作的高度重视。又如，国家知识产权局由原来的国家市场监督管理总局管理的国家局，调整为国务院直属机构，这就从机构层次、管理体制上把知识产权保护摆在了更加突出位置，能够更好统筹推进知识产权强国建设。
正确处理中央与地方的关系，明晰中央与地方的事权职权责任
这次机构改革对地方金融管理体制进行了深入改革，建立了以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。这就在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，强化地方的属地风险处置责任，从而理顺了中央与地方之间的金融监管关系，使中央与地方在金融监管领域的职责定位与划分更为清晰。新组建的中央社会工作部作为党中央职能部门，统筹指导人民信访工作、人民建议征集工作、党建引领基层治理和基层政权建设工作、全国性行业协会商会党的工作，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设；省（自治区、直辖市）、市、县党委同时组建社会工作部门，并相应划入同级党委组织部门的非公有制经济组织和社会组织工作委员会职责，这就统筹了中央和地方在社会工作方面的职责关系，可以更好地上下一贯、全面协同推进整体社会工作。
推进行政法治，以法治化手段进行刀刃向内的自我革命
深化党和国家机构改革，是一场触动利益、真刀真枪的自我革命。例如，新一轮机构改革把中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，有助于更好依法行政、更规范地履行金融监管职责。再如，理顺债券管理体制，将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证券监督管理委员会，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作，这就可以更好地防范金融风险、消除由企业债发行滋生的一些腐败问题。
新一轮党和国家机构改革对国家治理现代化的新探索
深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，全面提高国家治理能力和治理水平。新一轮机构改革紧扣推进中国式现代化，着眼于有效应对百年未有之大变局，围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局的实践要求，从党政治理的结构、功能配置和运转机制上进行了深刻改革与调整，明显加快了国家治理现代化的步伐，以应对我国现代化步伐加快、民族复兴进入不可逆转历史进程的迫切需要。新一轮党和国家机构改革对推进国家治理现代化的创新探索，主要包括如下领域。
以金融治理体系和治理能力现代化为核心，推进宏观经济治理体系和治理能力现代化
新一轮党和国家机构改革对金融治理体系进行了系统性重塑，在深化党中央机构改革方面，组建了中央金融委员会和中央金融工作委员会；在深化国务院机构改革方面，组建了国家金融监督管理总局、深化了地方金融监管体制改革、将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进了中国人民银行分支机构改革、完善了国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理。这些改革措施有力推动了金融治理体系与治理能力现代化。这与党的二十大关于“健全宏观经济治理体系”“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系”的要求一脉相承。
以完善人民当家作主的制度体系为重点，推进全过程人民民主
党的十九届四中全会指出：“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”。[1]加强人民代表大会代表服务工作，是密切联系群众、发挥我国国家制度优势的重要措施。充分发挥每一位人大代表作用，是人民当家作主的重要体现。新时代新征程，在社会主要矛盾发生转变的新形势下，十三届人大以来人大代表履职意识日益增强，当前人大代表工作规范化、系统化有待增强，服务代表的能力存在不适应、跟不上的问题，迫切要求全面加强和改进代表工作，以便更好服务、支持和保障代表更好依法履职。这次机构改革深化全国人大机构改革，组建了全国人大常委会代表工作委员会，可以全方位为代表履职提供服务和保障。同时，深化全国政协机构改革，优化了全国政协界别设置，全国政协界别增设了“环境资源界”，优化了“特别邀请人士”界别委员构成。这将更加充分发挥人民政协在国家治理体系中的作用，更好健全委员联系界别群众制度机制，更好发挥凝聚共识、民主监督、反映民意等协商民主功能。
以完善社会治理体系为重点，推进国家安全体系和能力现代化
党的二十大提出要“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”。[2]推进社会治理体系和治理能力现代化，是国家安全体系和能力现代化的重要内容。完善社会治理体系，必须从社会治理的整体性、系统性、统筹性出发，加强和改进人民信访工作，完善基层治理平台，健全城乡社区治理体系，推进市域社会治理现代化，健全共建共治共享的社会治理制度。新一轮机构改革组建中央社会工作部，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，是对整个社会进行一体化治理的有效制度安排；也是针对当前社会治理中存在的党组织下沉而群团组织还没有下沉、广大个体工商户与小企业还不是工商联联系对象、一些两新组织还没有完善党的基层组织、大量新就业群体无组织等问题的有针对性的制度解决方案，必将从根本上推进整体社会治理现代化，进一步提升社会组织力与政党领导力。
以政府职能转变为抓手，推进政府治理体系和治理能力现代化
深化国务院机构改革，核心是要转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系。新一轮《党和国家机构改革方案》加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府，将进一步提升政府治理效能，推进政府治理现代化。
统筹数字中国、数字政府、数字经济与数字社会建设，推进数字治理体系和治理能力现代化
党的二十大提出，要“建设现代化产业体系”“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，大数据和物联网技术在治理中得到广泛应用，出现了政府治理向智慧政府治理、后现代数字社会治理的新转变，国家治理进入了数字治理兴起的新阶段。这次机构改革成立国家数据局，意味着我国数据治理进入实质性阶段，意味着国家治理现代化又迈上了一个新台阶，开始着力推进数字基础之上的社会治理和国家治理的现代化。国家数据局统筹推进数字中国、数字经济和数字社会建设，统筹数据资源的跨部门、跨行业的互联互通共享，将更好促进数字化转型，更快提高数据资源创造能力。依靠大数据进行科学决策，将使政府管理水平更加科学化、精细化，更好推进智慧城市、智慧乡村、智慧交通等建设，更好满足人民群众美好生活需求与打造高品质生活的需要。
统筹基层社会治理各项工作，推进基层治理体系和治理能力现代化
基层治理体系和治理能力是国家治理现代化的基础。这次机构改革中，由中央社会工作部指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策、推进党建引领基层治理和基层政权建设，提高了基层治理工作的统筹层级，强化了基层治理工作的协调权威。中央社会工作部负责全国性行业协会商会党的建设职责，将会进一步推动行业协会商会培育。中央社会工作部指导社会工作队伍建设、统筹志愿服务工作，将增强社会工作的专业性和大众性，让更多从业者和志愿者广泛参与社会工作与社会治理，从而打牢国家治理现代化的基础与根基。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部公共行政教研室主任、教授】
注释
[1]本书编写组：《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年，第3页。
[2]本书编写组：《党的二十大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2022年，第47页。
责编：董惠敏 ／美编：石 玉