摘 要:人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，事关国计民生、事关长远发展。人口发展的“系统共生性”和“代际传承性”双重特征决定了人口发展既要考虑“均衡”又必须着眼“长期”。而从人口变化的决定因素来看，生育是人口自然增长中具有能动性的因素，实现适度生育水平是当前促进人口长期均衡发展的重要手段。在中国式现代化建设征途中，基于人类发展和高质量发展理念，需要实现观念、方式和策略三个转变，建立全人群和全生命周期的生育支持政策体系。
关键词:人口长期均衡发展 生育支持 政策体系
【中图分类号】C923 【文献标识码】A
建立生育支持政策体系是生育率持续低迷现状下促进人口长期均衡发展的必由之路。中国总和生育率自1992年低于更替水平，迄今已逾30年。2020年总和生育率进一步降至1.3的超低水平，2022年全年出生人口956万人，死亡人口1041万人，人口进入负增长。“推动实现适度生育水平”“促进人口长期均衡发展”是国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中提出的明确要求。党的二十大报告进一步强调：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。”如何理解人口长期均衡发展的目标设定？怎样看待实现适度生育水平与人口长期均衡发展的关系？建立一个促进人口长期均衡发展的生育支持政策体系应基于何种理念、考虑哪些方面？本文就上述问题进行分析和探讨。
发展观的演进：从追求增长到认同可持续发展
发展是一项社会系统工程，人类社会对于“发展”的理解在过去近百年来经历了逐渐深化的过程。发展理论在世界范围内的兴起，源于第二次世界大战后发展中国家进行的现代化实践。在这一时期，经济增长与经济发展仍是经济学研究的重要课题。以美国经济学家刘易斯（William Arthur Lewis）1956年发表的《经济增长理论》为代表的发展经济学在二元结构模式和无限劳动供给的假设下，沿循古典经济学看重经济总量的传统，将“增长”视为发展政策的首要甚至唯一目标。国民生产总值或国民收入的不断增加成为国家的主要追求。在人口领域，增长一直是主旋律，特别是20世纪50年代的世界人口激增现象令人印象深刻。在很大程度上，这是由摆脱了殖民统治获得独立后的发展中国家死亡率纷纷下降而生育率仍维持高位造成的。世界人口从19世纪初期的10亿人增加到20世纪20年代的20亿人，用时百余年；而从20亿人到1960年世界人口总数达到30亿人，仅用了30多年的时间。此后，世界人口总量以不到15年增加10亿人的速度迅速攀升。2022年11月15日，世界人口达到80亿人。
发展目标的社会化在20世纪六七十年代受到重视，因为各国实践表明，经济增长本身并不能解决贫困、失业、不平等等一系列社会问题，过度追求经济增长还可能造成严重的环境污染和生态破坏等问题。20世纪80年代末，美国发展经济学家托达罗（Michael P. Todaro）在其著作《经济发展与第三世界》中指出，“发展不纯粹是一个经济现象”，发展需要兼容经济增长与社会进步，基本目标是生存、自尊与自由选择。几乎与此同时，可持续发展（sustainable development）理论被世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次正式提出并得到国际社会的广泛认同，该理论强调人类只有一个地球，发展应该既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力。1994年联合国《国际人口与发展大会行动纲领》明确指出，“可持续发展作为确保当今和后世所有人公平地享有福祉的手段”，要求“充分认识和妥善处理人口、资源、环境和发展之间的相互关系，并使它们协调一致求得互动平衡”。“可持续发展”概念的提出表明人们意识到：发展应融合经济、社会与环境等多个系统，应协调“需求的满足”和“对需求的限制”两个方面，发展的核心是人的发展。
人口发展兼具系统共生性和代际传承性
“人口长期均衡发展”是指在相当长的一段时期内，人口的发展与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应，并且人口规模适度、人口素质优良、人口结构优化、人口分布合理及人口系统内部各个要素之间协调平衡发展。这一概念在2008年首次明确提出，作为我国人口发展的基本思路[1]。党的十八大报告要求，“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”，指引了随后中国生育政策的方向性转折和不断的宽松化改革。人口长期均衡发展概念在可持续发展理论的基础上，更加突出人口发展的“系统共生性”和“代际传承性”双重特征。
人口发展的“系统共生性”主要表现为人口系统与经济、社会、资源、环境等外在系统整体共存、互动共生、和谐共荣、协调共进。系统共生是多个系统在不同时间、空间、条件下相互关联、相互影响的演化过程及其结果；反映不同系统的内部诸要素及其外部环境在固有的差异基础上，相互合作与竞争的作用过程。[2]人口数量、素质、结构、分布以及死亡、生育、迁移等人口要素以不同形式参与人口发展的系统共生。在人类历史的大多数时期，人口数量是根本要素，人口素质是附着性要素，结构和分布则是伴生性要素。一方面，人口多寡成为衡量国家兴衰成败的指示器：“广土众民，君子欲之”，“地有余而民不足，君子耻之”，追求人口增长是大多数民族和国家的目标。另一方面，“民”是与“土/地”呼应的相对概念。早在人口转变前阶段，一些思想家就注意到人口增长与物质资料之间的协调关系，如老子主张“小国寡民”；韩非子认为“人民众而货财寡”是“民争”的根源。英国人口学家马尔萨斯（Thomas Robert Malthus）则将人口增长与粮食增长的关系通过几何和算术“两个级数”进行了概括，认为人口增长终将超过粮食增长，造成贫困问题。在人口转变过程中，人口快速增长、规模急剧膨胀对外在系统造成压力，这一时期的很多国家因担心人口拖累经济增长以及土地承载力和环境问题，普遍提出控制人口增长的要求。在后人口转变时代，人口增长趋缓甚至进入负增长，人们又转而担心劳动力短缺、过度老龄化以及人口萎缩等问题，想方设法提升生育水平。可见，人口与经济、社会、资源、环境等多系统间的关系随时间、条件不断变化，在不同地区呈现多样化态势。总体而言，人口作为社会生产和生活的主体，通过生产、消费等渠道联结经济系统，通过分配和再分配等环节联结社会系统，而所有的人类活动都在生态整体系统下进行，遵循一定规律且呈现发展的阶段性特征。
人口发展的“代际传承性”主要体现在人口再生产方面，最基础也最令人关注的是人口数量的代际更替。从队列视角来看，较晚出生的队列不仅构成时期人口中的低龄人口部分，而且与较早出生的队列人口形成代际关联。一般而言，母亲一代生育的能够存活到育龄期的女儿一代将替代母亲的生育职责开始第三代的生育，母女两代人的数量关系决定人口增长的未来趋势。然而，代际更替隐含在时期人口增长中，不易被察觉且短期内不会显现。从时期视角来看，每个时期，无论长短，在不考虑迁移的封闭人口条件下，人口都会因出生和死亡而变动，出生使人口数量绝对增加，死亡使人口数量绝对减少，出生与死亡的博弈造成人口增长的快慢与正负。通常人们习惯从时期视角观察和理解人口增长，比如，2021年中国人口进入零增长区间，当年出生人口数仅比死亡人口数多48万人，人口自然增长率0.3‰；2022年出生人口数比死亡人口数少85万人，自然增长率为-0.60‰。探察人口发展的未来趋势必须借助队列视角，因为时期的人口增长会受到人口结构的扰动，内含于人口结构的人口惯性常常使人口内在与外显的增长态势表现得不一致。在较年轻的增长型人口中，即使生育率已经低于更替水平，内在呈现自然负增长，但在时期视角下人口仍保持正增长态势。中国自20世纪90年代起人口内在自然增长率小于0（母女间代际更替的净再生产率小于1），到2022年人口进入负增长区间，由于正增长惯性的作用，实现零增长的内外时间差长达30年。当外显的与内在的增长态势二者趋于一致并为公众所认知时，人口问题已经比较严重了。而在新的负惯性势能作用下，未来扭转人口下降趋势也需要花费很长的时间，且同样会存在内外趋势不一致的问题。因此，人口发展仅在增长层面就存在相当程度的复杂性，政策规划和调整更需要高瞻远瞩、未雨绸缪。
实现适度生育水平是当前促进人口长期均衡发展的重要手段
人口发展的“系统共生性”和“代际传承性”双重特征决定了人口发展既要考虑“均衡”又必须着眼“长期”。而从人口变化的决定因素来看，生育是人口自然增长中具有能动性的因素，实现适度生育水平是当前促进人口长期均衡发展的重要手段。
“均衡”概念在不同的学科领域中均有涉及但略有差异，通常指平衡、稳定和完整状态；“均衡发展”是相对于“均衡状态”的一种动态均衡，是从一种均衡状态经历不均衡向另一种均衡状态的转变。均衡发展犹如走钢丝，要在发展中维持均衡、在均衡中实现发展。短时期和小范围的不均衡是常态，但长时期、广范围的不均衡将会带来严重后果。从人口再生产模式的变化轨迹来看：人口转变前期，死亡率和出生率均处于较高水平，人口缓慢增长，呈现一种“原始均衡”状态；随着经济社会发展，死亡率率先下降、生育率仍处于高位，原始均衡状态被打破；当人口转变完成后，生育率并未如预期那样稳定在更替水平附近，实现人口的“现代均衡”，而是不断下降、持续低迷在更替水平之下。后人口转变阶段的人口负增长显然不可持续，寻求并实现新的均衡是全世界面临的共同挑战。
取得人口系统与外系统间均衡的一个关键因素是人口数量，而人口系统内部的均衡归根结底取决于出生与死亡的博弈。更低的死亡率和不断延长的寿命是人类矢志不渝的追求，也是经济发展和社会进步的意义所在。生育率的下降具有更复杂的机制，经典人口转变理论从经济学供给-需求框架以及社会文化传播等视角进行解释，第二次人口转变理论则将其归因于婚姻家庭观念和制度的变化。生育率从高水平降至低水平可通过推迟婚育年龄、推广避孕技术、包容人工流产等方式加速实现，然而，逆转生育率则需要观念的再转变。自2013年以来，中国不断放松生育政策的数量限制，但二孩生育在短暂回升后，与不断下降的一孩生育一起，使总和生育率跌到更低的水平。全局性、持续性的低生育率将导致人口迅速负增长，带来与几十年前人口快速增长时同样甚至更严峻的问题。
人口发展必须着眼“长期”，不仅表现在人口后果往往需要几代人的时间方能清晰呈现，还表现在人口过程与状态的互为因果：当前的人口问题源自既往的人口过程和相关政策，当下的状态和对策也会影响未来人口发展态势。持续低迷的生育率不可避免地带来人口负增长，且与低死亡率共同推动人口老龄化和高龄化程度进一步加深。低死亡率水平下预期寿命不断延长会使更多人活到老龄和高龄，增加老年人口的规模和比重；生育率下降会在结构上提升老年人口的比重，加剧人口老龄化形势。在这些环节中，生育是人口自然增长中具有能动性的因素。实现适度生育水平是低死亡率下扭转人口负增长的根本途径，提升生育率不仅有助于在结构上缓解人口老龄化进程，还有助于增加未来劳动年龄人口的数量，是当前促进人口长期均衡发展的重要手段。由于低生育率的扭转有待时日，在这一过程中，还需要充分挖掘人口素质的作用，通过将人口资源转化为人力资本以弥补人口老龄化带来的劳动力数量的短缺。在中国国情下，还可发挥地域广阔、区域差异显著的优势，利用回旋空间腾挪辗转进行人口数量和素质互补。
基于“双发展”理念建立生育支持政策体系
建立生育支持政策体系的最终目标是满足家庭不断增长的多样化需求，激发育龄人群的生育信心、提振生育意愿，实现适度生育水平。
“人类发展”（human development）是对“可持续发展”概念的拓展与深化，1990年由联合国开发计划署（UNDP）在其发表的首份《人类发展报告》中提出。报告中所构建的人类发展指数（HDI）成为衡量和比较世界各国发展程度和综合国力的重要指标。人类发展被视为一个不断扩大民众的各种选择的过程。原则上，这些选择可以是无限的和随着时间而变化的。在发展的各个层级上，三个最基本的选择是：使民众享有健康长寿的生活（用出生时平均预期寿命来测量）、获得知识（最初用成人识字率和综合入学率来测量，2010年修正为平均受教育年限和预期受教育年限）、获取体面的生活水准所必需的各种资源（最初用按购买力平价计算的人均GDP来测量，2010年修正为人均国民总收入）。人类发展概念拓展了发展的内涵和外延，将发展从物质层面延伸到人的行为能力，关注人类生存本身、反思人类发展的真谛。2020年，《人类发展报告》30周年纪念版提出了“地球压力调整后的人类发展指数”（PHDI），环境因素作为衡量发展与进步的一个维度加入，以反映疫情暴发、气候变化、地缘政治冲突、生物多样性危机等人类活动对地球造成的影响。调整后的指数包含了人口、经济、社会、环境等重要方面，强调人与自然和谐共处、人类与地球共同繁荣的理念。根据人类发展指数，中国在过去30多年中，从低人类发展水平国家跻身为高人类发展水平国家。
党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”高质量发展不仅限于经济领域。在社会领域，高质量发展意味着要着力提升发展质量和效益，推动民生改善和社会保障；在人口领域，高质量发展要求把提升国民素质放在突出重要位置，构建高质量的教育体系和全方位全周期的健康体系，优化人口结构，拓展人口质量红利，提升人力资本水平和人的全面发展能力。发展是解决我国一切问题的基础和关键，人口问题本质上就是发展问题，但发展中的各类问题及其解决方案互相关联，旨在缓解一个问题所采取的政策，或许会激化另一个问题。如过去几十年来，为了控制人口过快增长采取的计划生育政策，在加速完成生育转变的同时也加剧了中国人口结构少子老龄化。因此，为了保证一项主要目标的实现，不仅需要各项措施配套，形成一揽子政策方案，还需要在各种目标发生矛盾时进行权衡取舍。
基于人类发展和高质量发展的“双发展”理念建立生育支持政策体系，意味着明确发展目标是人类发展，避免削足适履的短视决策；也意味着在实现目标的过程中要质量优先，避免数量问题“一叶障目”。在现实情境下，要准确把握社会发展现状，尊重民众的多样化选择，贯彻新发展理念，通过采取系统性措施满足群众的需求。
当前中国生育低迷的深层次原因是发展的不平衡不充分。改革开放以来，中国牢牢抓住生育率下降、总抚养比较低、劳动力丰富的人口机会窗口，创造了人口红利，经济长期保持两位数的高速增长，2010年跃升世界第二大经济实体。同期社会领域的建设也稳步推进，取得了一定的成就，但教育、就业、住房、医疗、养老等民生领域的发展，还不能满足人民日益增长的美好生活需要。这些因素集中反映在生育制约方面，在一定程度上造成了生育意愿和生育行为的“双低”态势。生育意愿低于更替水平，意味着有相当比例的育龄人群“不想生”；生育水平低于生育意愿，意味着存在未满足的生育需求，“想生不敢生”“想生不能生”。这些问题的根本解决需要在理念上重视人类发展本身，“以人的发展为中心”，构建更加全面的基本公共服务体系，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，同时重塑社会生育文化；降低生育、养育、教育成本，减轻家庭育儿压力。
建立全人群和全生命周期的生育支持政策体系
人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，事关国计民生、事关长远发展。在中国式现代化建设征途中，基于人类发展和高质量发展理念，需要实现观念、方式和策略三个转变，建立全人群和全生命周期的生育支持政策体系。
观念上要从“生育排斥”转化为“生育友好”。社会存在决定社会意识。人类历史上人口发展的不同阶段，社会整体的生育观总体上经历了生育促进、生育排斥和生育支持三个阶段。在人口转变前的漫长时期，由于死亡率极高，只有那些拥有较高生育率的民族和人口才可能得以留存，且在经济不发达、制度不稳定、父母可以获取来自孩子的正向财富流的背景下，生育较多的孩子能帮助家庭规避风险，社会形成“养儿防老”“多子多福”的“生育促进型”文化。在人口转变过程中，由于生育率下降的时滞性导致人口激增，人们一度恐慌“地球不堪人口重负”，特别是在中国“人口多底子薄”的背景下，伴随生育控制政策的推行，提倡“晚婚晚育”“少生优生，幸福一生”的婚育文化，造成较强的“生育排斥”心理。当人口转变完成后，面对生育持续低迷问题，人口负增长的焦虑开始弥漫，亟需重塑社会婚育观念，构建生育友好型社会文化。
方式上要从“奖罚并重”转化为“开放包容”。自20世纪70年代以来，中国计划生育取得了令世人瞩目的成就，在较短时间内促进了生育转变完成，为经济增长创造了人口机会窗口。在这一过程中，采取了“奖罚并重”的方式，一方面，通过发放“独生子女费”、实施“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”“计划生育家庭特别扶助制度”“计划生育手术并发症人员特别扶助制度”等，对响应政策号召的计划生育家庭进行奖励、补偿和帮扶；另一方面，通过实施“社会抚养费制度”等，对违反政策的家庭予以经济和行政等方面的惩罚。随着人口形势发生重大转折性变化，2021年《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》要求“取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定”“将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩”，生育政策不仅在数量上进一步宽松化，而且更为开放包容。优化生育政策关键是增强生育政策的包容性，以回应育龄人群的多样化需求。
策略上要从“部门管理”转化为“社会治理”。治理理论兴起于20世纪90年代，目前已成为世界各国政府治国理政的一个普遍选择。与“管理”相比较，“治理”强调多元主体、法治化、体系化，更具包容性和灵活性。新中国成立以来，人口相关问题主要归属于卫生健康系统，主管部门数次易名，但主要采取的是部门管理模式。囿于部门工作权责，统筹解决人口问题具有较大难度。低生育率问题需要运用整体性思维妥善解决，“不想生”“不敢生”“不能生”等现象不仅与卫生健康部门职责有关，更牵涉社会文化、民生领域多个方面。2022年，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，要求加快建立积极生育支持政策体系，提出20项具体措施，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，从提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，完善生育休假和待遇保障机制，强化住房、税收等支持措施，加强优质教育资源供给，构建生育友好的就业环境，加强宣传引导和服务管理等7个方面，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，这说明生育支持政策体系的构建已进入社会治理的轨道，但措施落实落地见效还需要时日。
迄今为止，地球人口整体呈现增长态势，根据联合国发布的《世界人口展望2022》报告，全球人口总数在未来几十年内将持续增长，但增速逐渐放缓。预计本世纪80年代达到约104亿的峰值，并一直持续至2100年。中国长期保有世界第一人口大国的位置，目前人口已经达到峰值，进入负增长，印度人口总量将超越中国。后人口转变阶段，人口长期均衡发展的关键在于通过动态均衡保障长期发展，在发展中保障和改善民生。建立全人群和全生命周期的生育支持政策体系，意味着不仅要聚焦承担主要生育职责的育龄人群，而且要覆盖全年龄人群、服务全生命周期，整体解决“一老一小”问题，消除家庭的后顾之忧，实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。
【本文作者为中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授；本文系国家社会科学基金重点项目“低生育率背景下育龄家庭的生育机制与生育支持研究”（项目号：20ARK005）阶段性研究成果】
注释
[1]李斌：《坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路》，中央政府门户网站，http://www.gov.cn/wszb/zhibo275/content_1128255.htm，2008年10月23日。
[2]张强：《论系统演化的共生性》，《系统辩证学学报》，2005年第3期，第22—26页。
责编：周素丽／美编：石 玉