摘 要:制度型开放是一种更高层次的开放，是我国实现高水平对外开放的必然趋势。党的十八大以来，我国不断推进要素流动型开放，促进商品、服务、资金、人才、数据等要素在国内国际两大市场自由有序流动，优化资源匹配，取得显著成效，持续巩固了我国作为贸易大国的地位。党的二十大以来，为适应全球新形势变化，习近平总书记提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，为我国加快构建新发展格局指明了方向。其中，中国-东盟制度型开放合作逐步成型，成果丰富，东南亚或可成为中国对外构建制度型开放合作模式的核心支撑地区。中国-东盟需进一步以深化制度型开放合作为目标，打造生产共同体，助力我国构建更加全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局。
关键词:制度型开放 中国-东盟 “一带一路” 核心支撑区
【中图分类号】D820 【文献标识码】A
当今世界正经历百年未有之大变局，全球经济受到单边主义、保守主义、地区冲突、局部战争等的威胁。与之相对应，党的十八大以来，我国贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，多方合作取得积极进展。在以习近平同志为核心的党中央领导下，对外贸易规模稳定增长，结构持续优化，贸易大国地位更加巩固。为应对新的形势变化，习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，为我国未来发展指明方向。其中，中国-东盟制度型开放合作成效卓著，且逐步形成特有模式，可为中国以制度型开放合作推动全球经济高水平发展提供参考蓝本。进而，与各国共建开放型世界经济，有效化解单边主义、保守主义风险。
中国-东盟制度型开放合作初具雏形
2023年1月31日，习近平总书记在主持二十届中共中央政治局第二次集体学习时强调：“推进高水平对外开放，稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，增强在国际大循环中的话语权。”党的十八大以来，中国对外开放水平达到前所未有的高度，其中，中国-东盟开放合作成效十分显著，逐步形成中国-东盟特有的制度型开放合作模式。中国-东盟合作始于政治对话，伴随经贸合作的持续深化，双边合作成效日益显著。在制度型开放合作模式下，中国-东盟新兴领域合作方兴未艾，发展仍具有较大潜力。
第一，制度型开放合作逐步成型。1991年7月，时任中国国务委员兼外长钱其琛出席在马来西亚吉隆坡举办的第24届东盟外长会，开启了中国-东盟对话进程。1997年亚洲金融危机之后，东亚国家深刻体会到区域货币金融合作的重要性和必要性，开始探索区域货币金融方面的地区合作。2000年5月6日，在亚洲开发银行理事会年会期间，东盟与日本、中国和韩国财政部长在泰国北部清迈市开会，发表“10+3”财长会议联合声明，提出著名的“清迈倡议”。此举标志着中国与东盟经贸关系开始向制度化迈进，更为重要的是确立了以东盟为合作主平台的“东盟+”合作模式。此后，中国-东盟开放合作在制度上接连取得突破性进展。2002年11月，双方签署《中国－东盟全面经济合作框架协议》，决定到2010年建成中国－东盟自由贸易区。这标志中国正式将东盟视为一个“经济实体”，并在此基础上推动各方合作。“一带一路”倡议提出后，中国-东盟制度型开放合作模式进一步升级，互联互通成为双方合作重要导向。这既包括东盟层面《东盟互联互通总体规划2025》与“一带一路”倡议对接，还包括“一带一路”倡议与“泰国4.0”、菲律宾“大建特建”计划、柬埔寨“四角战略”等具体国家发展战略的对接。这表明，中国与东盟制度型开放合作模式已经突破传统贸易、投资，向更深层次的国家战略合作方向发展。2020年11月15日，由东盟发起的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式签署，中国-东盟制度型开放合作动力愈发强劲。
第二，制度型开放合作模式成果突出。中国与东盟关系呈现出较强的“抗风险能力”，即在疫情等全球性突发事件冲击下，双方在经贸等领域合作依旧保持逆势增长态势。一是双方贸易、投资合作持续升级。2020年，全球货物贸易萎缩5.3%，但中国逆势同比增长1.9%，中国与东盟贸易额同比增长6.7%。此外，双方投资体量持续逆势上扬。2020年，全球外国直接投资减少近四成。但中国对东盟全行业直接投资143.6亿美元，同比增长52.1%，其中，前三大投资目的国为新加坡、印度尼西亚和越南。二是双方经贸合作结构持续优化。2001年至2021年，双方进出口货物贸易中，中间产品常年占比较高。根据我国海关总署数据，2022年我国对东盟进出口的中间产品4.36万亿元，增长16.2%，占我国与东盟进出口总值的67%。这与双方高水平产业分工现状相符，高水平中间产品贸易是经济体之间产业分工的重要标志。同时，双方投资份额中制造业和服务业占比上升，采矿等低技术产业比重下降，产业分工得到改善。投资结构的逐渐完善带动产品内分工水平上升，这又推动双方贸易结构不断优化，形成良性循环，表明彼此之间的制度型开放合作模式是一个正增长的合作模式。三是制度型开放合作模式孵化区域生产体系。中国-东盟自由贸易区成立以来，中国与东盟间形成以制造业为核心、具有产业分工和供应-需求导向的中国-东盟区域生产体系。例如，依托日益完善的生产网络，中国与东盟合计产出全球30%以上的工业制成品与生产零部件，是全球消费电子、汽车、机械、纺织、食品饮料等产业链重要生产基地。总体上，在彼此合作制度化持续推进的基础上，中国-东盟在各领域的合作成果显著。[1]
第三，制度型开放合作模式发展潜力较大。中国和东盟是彼此最大的贸易伙伴，双方已经有深度的产业分工，对推动经贸合作升级的主动性明显上升。随着共建“一带一路”的推进，中国与东盟区域产业链会进一步深度整合，双方制度型开放合作模式也将迈上新台阶。[2]一是基础设施联通仍可优化升级。中国与东盟各国在“一带一路”框架下共商共建铁路、港口、机场、发电设施等基础设施投入使用，为双方后续深入合作创造有利条件，一定程度上起到“路线框定”作用。二是新兴领域合作方兴未艾。近年，全球工业4.0潮流推动工业生产向自动化、数字化、智能化发展，中国与东盟成员国相继推出各自产业升级计划。同时，全球能源转型进程加快推进，清洁能源、可再生能源、低碳能源等也得到双方支持。以数字经济、氢能经济为代表的新兴产业，很可能成为中国与东盟发展的主要方向。[3]一方面，以中国移动、华为为代表的中国运营商及通信企业积极参与东盟国家数字基础设施网络建设，为数字经济爆发式增长提供重要基础。另一方面，中国、东盟对氢能等发展具备长期规划，符合双方需求。三是“一带一路”建设高质量推进。2022年9月1日，东南亚国家官员在香港第七届“一带一路”高峰论坛上发言时提到，共建“一带一路”使其经济发展受益。马来西亚国家贸易与工业部副部长林万锋称，“一带一路”是重要经济增长动力，推动东盟国家在包括制造业、能源行业的各个经济领域进步。[4]
中国-东盟制度型开放合作模式处于转型阶段
在世界进入新的动荡变革期、经济全球化遭遇逆流、国际经济治理体系和多边机制受到冲击、全球经济下行压力不断累积的背景下，中国-东盟制度型开放合作模式为区域合作注入“强心剂”。新形势下，双方制度型开放合作模式升级面临新的机遇和挑战。
第一，中国-东盟深化制度型开放合作模式机遇凸显。2021年11月22日，习近平主席在中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会上发表主题为“命运与共 共建家园”的讲话，正式宣布建立中国东盟全面战略伙伴关系。目前看，中国-东盟深化制度型开放合作模式面临四重机遇：
一是中国-东盟自贸区3.0版建设为加强彼此制度型开放合作模式提供抓手。习近平主席指出：“我们要全面发挥《区域全面经济伙伴关系协定》的作用，尽早启动中国东盟自由贸易区3.0版建设，提升贸易和投资自由化便利化水平，拓展数字经济、绿色经济等新领域合作，共建经贸创新发展示范园区。”在中国-东盟自由贸易区推动下，中国-东盟产业链、供应链体系日渐完善，成为全球产业链关键组成部分。[5]中国东盟自贸区3.0版的建设重点可转向打造双边“产业互联”体系，以产业链一体化带动双方的贸易、生产与合作的提升。
二是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效进一步畅通开放渠道。RCEP生效以来，区域经济、贸易和投资大幅增长。2022年1—7月，中国与RCEP成员国贸易额同比增长7.5%，凸显RCEP对于贸易的拉动效应。RCEP大大扩展了中国-东盟自由贸易区在机制和地缘上的辐射能力，依托开放包容的贸易投资自由化、便利化制度安排，中国与东盟两个最具活力与最具增长潜力的市场将进一步融合。[6]
三是双方对彼此的经贸需求依旧旺盛。随着我国城镇化水平的提升，国内重化工产业和基建能力急需向海外转移剩余产能，东盟国家则普遍面临较大“基建缺口”。研究显示，为实现可持续发展转型，未来10年东南亚基础设施投资需要2万亿美元融资。这不仅为双方在“一带一路”倡议框架下深入推进经贸合作创造基础，也有助于推动双方在数字经济等新兴领域开展合作。
四是可持续发展等全球共识助力完善中国-东盟制度型开放合作模式。受益于过去四十多年持续加强的经贸交流与合作，中国与东盟形成了不同层次、各有偏重的经济治理平台。中国、东盟制度型开放合作模式在气候治理、能源安全、工业发展上逐步形成合力，同时具备一定程度的稳定性。
总体上，中国-东盟制度型开放合作模式蕴含的巨大潜力将得到进一步释放，可持续发展等全球共识以及西方大国在国际经济治理中的缺位为中国-东盟强化制度型开放合作模式提供了契机。
第二，中国-东盟制度型开放合作模式潜在威胁犹存。尽管该模式存在良好基础和多种机遇，但也面临疫情与地区冲突叠加的冲击、全球经贸环境恶化、美西方有意分化中国-东盟合作和双方可能出现“同质化”竞争等挑战。[7]
一是不确定性因素削减相关国家开放热情。受疫情和乌克兰危机等非传统安全因素负面影响，发达国家及其相关企业会从稳定生产角度出发主动削减生产外包活动，将生产向本国或周边地区转移。中国和东盟国家经济发展与供应链全球化扩张有关，东亚区域生产网络内部联系高度仰赖跨国公司支持，部分国家、企业经济内向化政策会对中国与东盟制度型开放合作模式造成负面影响。同时，部分东盟国家出于稳定经济生产的考虑也开始采取限制出口等措施，例如2022年印尼就曾短期禁止出口煤炭和棕榈油，马来西亚停止出口鸡肉。
二是大国政治博弈加剧，破坏全球经贸治理环境。国际经济治理已经从最初的有形的货物贸易、投资问题向数字贸易、能源问题、环境保护等议题演变，各种议题之间“捆绑”状况严重。在大国博弈烈度上升等背景下，WTO、G20等全球性的经济治理平台功能被严重削弱。各方对国际经济治理的精力和资源可能会更加向区域层面倾斜，这会对各方参与国际经济治理的效率产生极大的负面影响。因此，对能源危机、气候问题等议题的治理是典型的公共产品，全球层面协同的缺位极有可能诞生“公地悲剧”，进而冲击中国-东盟制度型开放合作模式。
三是美国等西方国家有意分化中国-东盟经贸合作。美国可能通过影响区域经贸制度建设的方式，为中国与东盟国家之间的合作造成直接和间接障碍。2022年5月23日，美国总统拜登宣布正式启动“印度-太平洋经济框架”（IPEF）。这是美国“印太战略”在经贸领域的延伸，意在打造针对中国的“小院高墙”，促动亚太地区国家与中国“脱钩”。此外，美国很可能利用加拿大和墨西哥经济严重依赖《美墨加协定》的优势，操弄相关“毒丸条款”限制中国加入《全面与进一步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），间接阻碍中国在亚太地区发挥更大的建设性作用。[8]
四是中国-东盟制度型开放合作模式协调力度稍显不足。“同质化”竞争是困扰中国和东盟的主要问题。中国与东盟部分企业同质化竞争易使产业链陷入横向消耗中，分工主体致力于扩展生产资源和开辟需求市场，却忽视新的发展方向，错过产业升级的机遇，从而在全球产业链中被“锁定”在低增加值区间内。
东盟可成为中国制度型开放模式核心支撑区
2022年11月22日，习近平主席在中国－东盟建立对话关系30周年纪念峰会上指出：“中国过去是、现在是、将来也永远是东盟的好邻居、好朋友、好伙伴。我愿重申，中方将坚定不移以东盟为周边外交优先方向，坚定不移支持东盟团结和东盟共同体建设，坚定不移支持东盟在区域架构中的中心地位，坚定不移支持东盟在地区和国际事务中发挥更大作用。”可见，东盟在中国对外战略中的地位仍然非常突出，或可成为中国对外构建制度型开放合作模式的核心支撑地区。
一方面，中国需要稳步推动制度型开放。过去，我国实行渐进开放模式，对外开放具有零散、碎片化、以要素流动为主的特征。进入高质量发展新时期后，西方发达国家正试图通过制定高标准经贸规则提高贸易投资壁垒，推行逆全球化的单边主义、孤立主义和贸易保护主义，全球竞争逐步从经济竞争演变为规则之争。面对上述挑战，我国提出并贯彻新发展理念，致力于以制度型开放推动高水平开放，以高水平开放维护经济全球化。同商品和要素流动型开放相比，制度型开放是一种更高层次的开放，是我国实现高水平对外开放的必然趋势。也就是说，深化制度型开放是我国适应对外开放新阶段的战略抉择，也是深化我国与世界合作的必然要求。其中，中国-东盟制度型开放合作模式已有雏形且成果显著，可成为中国与各国共建开放型世界经济的重要蓝本。
另一方面，东南亚地区可助力中国加速推动高水平制度型开放。东南亚地区处于世界十字路口，是中美日印俄等大国利益汇聚竞合之地。东南亚还是我国周边重点地区，多为经济发展速度较快的中小新兴经济体。东南亚地区集中亚太、东亚、“一带一路”、印太、澜湄等多种正式或非正式、跨地区或次地区、竞争性或协同性的多边机制，是个“五味俱全”的“亚洲面条碗”。中国对东南亚的战略，势必统观全局、把脉世界、分合刚柔，平衡经济与安全，促进地区发展。疫情之后，各国面临全球化断裂的现象，中国推出“双循环”战略。在“双循环”过程中，中国要选择重点国家和重点方向，东盟在“一带一路”建设以及地缘位置上是首选。“一带一路”服务于“双循环”，东盟便成为中国全球战略布局的重叠区、融合区、枢纽区。与此同时，美、日、印、澳、英、法、德等国以及东盟，均以印度洋-太平洋地区为地缘政治经济空间，推进地区秩序建构。美西方主要的“印太战略”都有制衡中国的意图，并多以拉拢东盟作为主要手段。这既说明中国-东盟制度型开放合作模式成效卓著，也彰显东盟对于世界各国的重要性。
可见，东盟可进一步成为中国推动对外制度型开放合作模式构建的核心支撑区。中国可以东盟为依托，从新兴领域着手，进一步打造中国-东盟生产共同体，以制度型开放合作模式推动、引领区域乃至全球经济高水平发展。
中国与东盟可进一步打造生产共同体
在中国-东盟制度型开放合作模式下，中国-东盟自贸区3.0版建设的重点在于打造双边生产共同体，以经贸-产业链一体化带动深化双方合作。
第一，协调双方战略发展方向。中国-东盟自贸区3.0版的建设可与双方的战略相契合，为双方的实际发展做出贡献。其中“东盟印太展望”，中国的“双循环”新发展格局、“一带一路”倡议将是与自贸区3.0版相结合的抓手，可促动中国-东盟对接。一是呼应“东盟印太展望”。中国-东盟自贸区3.0版可以呼应“东盟印太展望”的开放包容原则，这将推动中国与东盟保持战略一致，达成战略共同体，为双方更高层次、更深入的合作提供条件，也是双方共同应对西方国家挑战的有力保障。二是对接中国“双循环”新发展格局。对于中国-东盟自贸区3.0版建设来说，双方可依托产业链一体化的打造将中国内循环的外延与外循环的内延结合，把东盟作为中国双循环的连接区。三是明确友好、开放型的产业互助原则。中国与东盟在产业链一体化的打造中，开放性将是首要原则。友好型产业合作符合中国-东盟不对抗、不树敌的外交思想，亦可促动双方产业链一体化朝着环境友好型、可持续方向发展。互助型则是中国-东盟产业链一体化得以推行的基本保障，可推动彼此比较优势深度对接，实现普惠式发展。
第二，紧抓机遇推动RCEP不断升级。我国可主动把握RCEP生效实施带来的机遇，强化央地政府和企业协同，推动各省市地方进一步融入区域经贸合作。一是持续推动成员国经贸合作提质升级。例如，可进一步强化区域合作的政策协调和能力建设，着力改善区域经贸投资环境；聚焦RCEP秘书处等机制建设，进一步放大RCEP制度红利；坚持开放性推动RCEP扩容，对亚太地区其他国家加入RCEP持开放态度，积极与相关国家对接加入RCEP的可行路径。二是着力提升省市各方融入国际区域合作水平。我国可持续开展RCEP规则研究和宣介工作，有节奏有计划地帮助各省企业了解RCEP框架下如何更好地与经贸合作伙伴合作。此外，可帮助国内各省厘清构建国内国际双循环新发展格局与促进亚太区域经贸合作的关系，促进推动各省市在自身优势的基础上与RCEP国家相关企业开展共赢合作。三是推动国内企业优化产业链供应链布局与生产网络。我国可继续优化产品结构，充分发挥超大规模市场优势和内需潜力及构建国内国际双循环相互促进的新发展格局机遇。同时，加快推进规则标准等制度型开放，并着力打造数字经济等新兴领域比较优势。
第三，构建产业互联为导向的服务贸易。中国-东盟经贸-产业互联体系的构建，需要服务业的辅助，为产业链提供必要的服务保障。在中国-东盟自贸区3.0版建设中，服务贸易将承担多样化供应、高质量供给、拓宽市场需求等多重角色。[9]一是中国-东盟可共同成立产业发展基金。新兴产业是中国与东盟致力于发展的核心领域，包括数字经济、氢能经济、智能化制造、新一代通信等，已经成为中国和不少东盟国家的未来发展共识。相关产业发展基金可从研发、制造、需求三个角度发力，推动政府与企业的先期注资，成立基金管理机构，并协调各国的基金股权认缴、日常管理、申请流程等工作进程。二是双方可以培养定向专业人才。即加强基础学科人才培养，从基础研究散发出多领域的专业人才。同时，构建定向人才培养机制，根据产业的不同发展方向、不同阶段培养多元化人才。此外，还可以开放人才交流的渠道，对汉语水平考试（HSK）经济进行机制化管理，打破中国-东盟人才交流壁垒。[10]三是开展特定产业交流博览会。双方可以举办细分产业下的交流博览会，推动双方供应与需求的融合，助力中国-东盟产业一体化的构建。领域可涵盖氢能等新能源产业、数字经济产业和先进制造业等。
【本文作者为北京大学国际关系学院教授、区域与国别研究院副院长】
注释
[1]冯晓玲、王玉荣、赵鹏鹏：《东盟贸易位次提升：原因分析与前景展望》，《国际贸易》，2020年第9期，第76—82页。
[2]崔日明、李丹：《后疫情时代中国-东盟区域价值链的构建研究》，《广西大学学报》（哲学社会科学版），2020年第5期，第118—124页。
[3]孙穗、朱顺和：《基于数字经济背景的ICT对贸易与经济增长影响研究——以中国和东盟国家为例》，《商业经济研究》，2020年第13期，第146—150页。
[4]姜志达、王睿：《中国-东盟数字“一带一路”合作的进展及挑战》，《太平洋学报》，2020年第9期，第80—91页。
[5]范祚军：《中国-东盟自由贸易区全面建成十周年回顾与展望》，《人民论坛》，2020年第34期，第90—93页。
[6]唐红祥、谢廷宇：《RCEP框架下中国-东盟跨境产业合作的路径》，《人民论坛》，2022年第6期，第90—92页。
[7]许利平、吴汪世琦：《中国与东盟数字经济合作的动力与前景》，《现代国际关系》，2020年第9期，第16—24页。
[8]杜兰：《疫情下中国-东盟关系的新进展与未来挑战》，《国际问题研究》，2021年第6期，第54—69页。
[9]李奇璘、姚莉：《RCEP背景下中国-东盟服务贸易高质量发展的新机遇和新挑战》，《国际贸易》，2022年第2期，第89—96页。
[10]马早明：《“一带一路”背景下中国与东盟高等教育合作的策略选择》，《华南师范大学学报（社会科学版）》，2017年第1期，第70—72页。
责编：张宏莉 ／美编：石 玉