摘 要:工作专班机制是一项具有中国特色的工作机制，从实践运行形态看属于“类议事协调机构和临时机构”，具有专业能力强、信息沟通快、协同程度高、组织体系优、工作效率高的优势。针对目前工作专班在实际运行中暴露出的问题，建议通过赋予工作专班明确的法律和政策依据、健全工作专班立废程序、出台工作专班运行实施细则、加快工作专班管理制度化进程、制定工作专班绩效考核标准等措施进一步优化工作专班机制。
关键词:中国式现代化 国家治理现代化 工作专班机制
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
深入推进国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化题中应有之义，也是全面建设社会主义现代化国家开局起步关键时期的主要目标任务之一。世界现代化研究表明，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心任务就是在根本制度框架下，根据根本制度的内在逻辑、运行方式及国家治理面临的实际要求，改革、创新和建构各类体制机制，并将其系统化、协同化和操作化，从而使国家治理体系更加健全和有机，使国家制度的功能实现更为科学和有效。近年来频繁出现在各级党委和政府中的工作专班，在经济社会发展与政府治理方面发挥了统筹协调的重要作用，已经成为推进国家治理现代化的重要机制、观察中国式现代化的微观 “窗口”。
工作专班的基本定位
从组织类型上看，工作专班大致属于传统上认定的“议事协调机构和临时机构”的范围；从实践运行形态看，工作专班是一种“类议事协调机构和临时机构”。之所以这样说，是因为工作专班与传统的议事协调机构和临时机构相比具有以下几个新的特征：第一，实际运行中的部分工作专班已经具备对某专项工作的决策功能，较大拓展了传统议事协调机构和临时机构的功能范围，是一个集决策、议事和协调功能为一体的组织。第二，从近年来出现的工作专班看，既有政府内部的行政专班，也有党组织内部的党内专班，还有横跨党委和政府的党政专班。第三，“同构型专班”和“异构型专班”并存。“同构型专班”一般是上级根据某项工作需要设置工作专班后要求下级对口设置；而“异构型专班”则是指根据属地或部门自身工作需要独自设置，仅存在于某一特定的层级中，除此之外在对上或对下的任何一级部门中皆没有类似的机构存在。
工作专班机制的优势
工作专班作为科层体系中的柔性组织，具有许多独特的优势。
一是专业能力强。工作专班一般是根据专项任务需要由跨部门、跨行业、跨领域抽调的各类专业工作人员组成，主要承担统一领导、统筹协调、督促执行、监督问责等职责。这些“对口抽调”人员综合素质高、专业能力强，并通常能在年龄、专业、能力等方面互补，综合治理效能高。
二是信息沟通快。工作专班内部建立了横向联动、纵向协同机制。各部门之间能够迅速实现信息共享与定期沟通，最大限度减少了信息流通环节和审批程序，做到了上下左右实时联络、从头至尾反馈及时、从上到下指挥得力、整体机制运行顺畅。
三是协同程度高。工作专班的优势是跨部门领导和统筹协调，通过建立新的工作机制在局部克服“条块分割”与“九龙治水”等传统体制机制弊端，实现了管理权力的集中统一，同时及时明确各部门的职责，最大限度减少了部门间的推诿扯皮，实现各部门、单位之间的高效协同配合。
四是组织体系优。工作专班组织体系的优势集中体现在管理层级的科学设置上。其管理层级可以概括为“领导—执行”两级，扁平化的组织体系减少了组织协调与信息传递中的内耗，有利于计划方案、组织协调、信息流通、定期会商、检查监督等工作的顺畅运行。
五是工作效率高。由于工作专班灵活度高、弹性强，可以打破传统的行政体制窠臼，跨部门、跨系统地形成有效的协调机制，特别是可以有效解决“条块分割”问题，将各层级各系统信息资源高度汇聚整合到一个“点”。加之工作专班有定期的会商总结以及反馈机制，可以及时发现问题、分析问题、解决问题和总结经验，大大提升了工作效率。
工作专班机制存在的问题
随着工作专班机制渗透的领域越来越广泛，使用频率越来越高，暴露出的问题也越来越明显。
机构定位缺乏明确的法律和政策依据。近年来，工作专班频繁出现在各级党委和政府工作机制中，已经成为国家治理的重要抓手，但其“正式身份”尚未明确。一是缺乏法律法规的明确界定。在《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中均未涉及工作专班的表述；二是缺乏机构设置和编制管理的明确规定。在《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中也没有出现工作专班字样。三是仅有极个别地方政府部门以“指导意见”的形式作出粗略规定。如某市委编委在《关于本市乡镇机构改革的指导意见》中对工作专班成立的条件、工作周期、职能职责等大致作出了一些规定。
立废程序不明且成立方式不定。一是工作专班的成立条件没有具体规定。现实中难免存在一些形式主义专班，如为向上级表达本地区本部门对工作的重视，而实际中仅停留在文件层面空转的“表态型”专班；又如利用成立工作专班的时机把主责部门变为督查部门、将主体责任变为共同责任的“推责型”专班；再如责任单位成员全员进班的“重叠型”专班。二是工作专班的成立方式没有统一标准。有正式发文成立的，也有通过会议成立的，甚至有口头成立的。三是工作专班的撤销程序没有统一规定。目前公开资料查询到的工作专班，没有对撤销程序作出明确规定，实际工作中或是不了了之，或是处于长期虚置状态，或是长期存在成为某些部门推责的对象。
成员单位职能易出现“不到位”。一是该管的不想管。这种情况通常涉及到“没有利益的麻烦事”，虽是职责所在但又怕受到牵连，都想方设法推给其他部门管。二是不该管的抢着管。这种情况通常涉及对部门有利益的“肥差”或“美差”，各部门都争先恐后地抢着管。三是需要管的没人管。比如，在抗击新冠疫情期间，很多地方成立了疫情防控工作专班，但由于疫情防控工作专业性强、牵涉面广、需要在极短时间内整合多方资源力量，这项非传统型职能无法单独交由任何部门，一定时期内部分地区组织部成为了主责单位，出现了职能错位。
管理制度尚不健全。从目前公开资料看，工作专班在人财物方面还没有全国统一的管理办法。一是对人员的工作管理不规范。这集中表现为抽调人员的不稳定、不固定。重要的事情“专人来”，不重要的事情“换人来”，细小的事情“没人来”等现象屡见不鲜。二是对经费的使用管理不规范。缺乏针对工作专班经费使用管理的具体办法，有些专班以各种名目增加财政开支，造成财政经费浪费的同时还增加了审计风险。三是对物品的采购管理不规范。主要体现在借助工作专班的名义，以特事特办为理由，违规购买各种高档办公用具和办公用品，任务结束后又闲置起来。
绩效考核缺乏科学的标准和衔接机制。一是缺乏统一科学的绩效考核管理办法。从全国范围看，只有少部分地方政府出台了专门针对工作专班或某方面的绩效考核管理办法，其他绝大部分工作专班没有严格的绩效考核办法或主要依靠专班“班长”的威望及影响力来约束。二是部分绩效考核管理办法“明实暗虚”。工作专班的绩效考核方式比较笼统，大多是一些原则性的要求或建议，在实际中，这种考核通常“雷声大雨点小”，容易演变为会商时的口头监督和批评，无法对成员的工作起到激励奖惩的作用，加上缺乏制度化的监督机制，即使出现“懒政”、推诿扯皮等现象，惩罚的“大棒”也是高高举起、轻轻落下，形同虚设，失去了考核的作用。三是缺乏工作专班与原单位绩效考核的衔接机制。一般来说，加入工作专班有三种方式：第一种是“全脱产”，离开原单位成为“专职人员”；第二种是“半脱产”，在完成专班工作的同时还需兼顾原单位工作；第三种是“不脱产”，以原单位工作为主仅在需要时到工作专班。前两种情况均涉及与原单位绩效考核的衔接问题。而实际中由于两个单位之间缺乏绩效考核衔接机制，进入工作专班的人员常常是“出力不讨好”，在工作专班的成绩不被原单位认可甚至出现“排异”反应，更与个人晋升无关，严重影响专班工作人员的积极性。
优化工作专班机制的五点建议
赋予工作专班明确的法律和政策依据。一是明确工作专班的“正式身份”。依据《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号）并结合运行实践，工作专班大致属于“议事协调机构和临时机构”的范畴，建议逐步尝试在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》或《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中明确工作专班的正式身份。二是明确工作专班的职责职能。建议从机构设置和编制管理的角度，在《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等或省级地方政府的政策文件中，对工作专班的职责、职能等作出具体规定。
针对工作专班立废程序作出明确规定。一是明确工作专班成立的条件。本着“非必要不增设”的原则，以“重大或紧急任务的统筹协调”和“新增或临时非传统事项的统筹协调”为基本要求，严格规范工作专班成立的条件。二是明确工作专班成立的方式。本着有法可依的原则，以正式和非正式为基本标准，明确规定工作专班成立的方式，对确因工作需要成立的应按照规范的流程办理。三是明确工作专班的撤销条件。本着事尽人散的原则，以任务的完成情况为基本标准，进一步明确工作专班撤销的条件和时间。
出台工作专班工作运行实施细则。一是制定工作专班清单制度。坚持以任务为中心，以“三定”方案为准绳，科学确定主责单位和成员单位各自的“角色”，列出正面清单和负面清单，做到“尽职不越位、帮忙不添乱”，确保该管的有人管、不该管的绝不管、需要管的有合适的部门管。二是创建工作专班弹性制度。针对非传统型任务，探索“党委统一领导+专业部门负责+组织部门辅助”的工作模式，进一步增强工作专班的专业性、科学性。
加快工作专班管理的制度化进程。一是规范工作专班成员的日常管理。一方面要明确管理主体，分清管理责任。根据工作专班成立审批部门的情况，在编委（编办）、组织部、“两办”等部门之间明确工作专班的管理主体，分清管理责任。另一方面要细化管理要求，理顺工作程序。对工作专班成员的政治素养、业务素质和工作能力等作出明确规定，严格工作专班成员的加入、调拨及退出程序。日常管理一般考虑出勤、工作时间、任务完成度、任务难度、工作态度等要素。二是规范工作专班经费使用。集中办公经费原则上由主责单位或牵头部门统一负责，明确集中办公时间、人员、办公场所及各项支出明细，经主责部门或牵头部门财务审核，报部门领导班子集体研究同意，集中办公经费实行限额控制。三是规范工作专班集中办公场所及设施的调配。集中办公场所依次采用利用现有、申请调剂和租用租赁的方式解决，集中办公设施依次采用统筹现有、政府公物仓和购置租用等方式解决。
制定工作专班的绩效考核标准。一是加快制定统一科学的绩效考核管理办法。鉴于各地区各部门在功能定位、财政能力等方面的差异，建议以省级为单位，根据各地区和各部门的实际情况和工作需要，制定统一科学的工作专班绩效考核管理办法。二是建立履行绩效考核管理办法的保障机制。建立工作专班通报反馈制度，进行月分析、月调度、月会商、月反馈、月通报，要求定期对专班工作月度、季度、年度目标任务完成情况、存在问题进行监测分析，并提出整改要求。建立工作专班绩效考核监督制度，以月度、季度、年度目标任务完成情况和对存在问题的整改情况为主要依据，制定工作专班绩效考核评价表，并由“班长”负责主持绩效评价工作。三是探索出台工作专班与原单位的绩效考核衔接机制。“全脱产”人员的绩效考核，由工作专班进行并提出考核等次建议意见，考核结果反馈原单位；“半脱产”人员的绩效考核，考核年度当年在工作专班不足半年的，在原单位参加考核，工作专班也应对其在专班内的工作表现作出鉴定，向原单位反馈；超出半年的，则由工作专班和原单位分别出具考核鉴定，由原单位综合作出决定；“不脱产”人员的绩效考核由原单位参考工作专班反馈的考核鉴定作出评价。
【本文作者为中共北京市委党校（北京行政学院）政治学教研部副主任、副教授；本文系2018年度国家社科基金青年项目（项目编号：18CKS050）的阶段性研究成果；中共北京市委党校（北京行政学院）政治学教研部硕士研究生王芮对本文亦有贡献】
参考文献
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[4][美]李侃如著，胡国成、赵梅译：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社，2010年。
责编：罗 婷／美编：王嘉骐