摘 要:跨界治理在理论和实践上存在复杂性挑战，在对其的认识中存在着一定的混淆，在应用上存在着单一化思维。跨界治理之所以是全球范围内的重大命题，关键在于其复杂机理以及复杂治理情景，体现在其边界的多重复杂性、界面的多维层次性和情景的多样动态性。面对跨界治理，无论对于理论研究还是实践应对，在思想意识层面需要考虑并接受其复杂性，作为治理主体的政府部门，需要考虑对其进行科学的甄别、适应和优化。
关键词:跨界治理 复杂思维 复杂情景 治理能力
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
跨界治理的双向驱动：问题与结构
首先，需要明确的是概念和界定。“跨界治理”或“跨域治理”均可看作cross-boundary governance，在诸多现有研究里都有着各类定义和表述，它的核心要义包含至少三个基础性要素：对象、途径和手段。对这三个基础要素“是什么”以及“为什么”的认知，构成了跨界治理研究的两个主要方向：问题驱动论和结构驱动论。
问题驱动论倾向于从跨界问题到治理方案，强调问题出现的必然性、棘手性和外生性，典型的概念表达集中在对公共事务或政策领域的来源和影响出现在多个自然、社会或行政主体上，从而带来对治理体系和能力的新要求，倒逼治理主体识别并解决问题。结构驱动论倾向则是从跨界方案到治理创新，强调跨界的目标在于形成包含各类社会主体在内的多元主体结构，实现平等、广泛、协商、民主的治理机制，进而带来治理效率提升等多重目标。
问题决定论下的跨界治理
从问题决定论的跨界治理来看，我们不得不面对经济社会发展或演变所带来的复杂环境，长久以来，人类社会一直面临着复杂多样的挑战和冲击。这些挑战和冲击之所以对人类社会产生严重的负面效应，主要是在于它们不断加剧的跨界性。比如，气候变化、生物多样性、可持续发展、经济全球化、区域一体化、区域冲突管理、生态环境、公共卫生、资源能源、自然灾害甚至社会冲突等问题，超出当前治理体系所涵盖的范围，其主客体关系也很难进行清晰归类，因此能力协调、集体行动、收益分配、责任归属等一系列治理失灵现象也随之产生。
跨界公共问题不断涌现，成为人类社会的热点话题、重要任务和创新领域。由此，以解决问题为前提，突出问题导向，由外向内的倒逼治理体系提升，促进工具和手段的创新。简单而言，“面对”跨界问题，人类社会需要为跨界而治理。
结构决定论下的跨界治理
在另一个方向上，结构决定论的逻辑起点并非“治理问题”，而是强调治理工具在方式和手段上的跨界和创新，以实现治理模式的创新。简单来说，就是“使用”跨界方式的治理。
从全球的视野来看，跨界治理方式构建了全球及区域性的合作组织、协议和行动，形成了公共问题“跨界治理”的广泛共识，也体现出国家的主权平等和广泛参与。从我国的实践来看，党的十八大以来，我国提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，新时代的发展道路强调打破一亩三分地，要“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”。从大气污染协同治理、区域经济一体化发展、城市群与都市圈战略、“东数西算”以及公共服务的“跨省通办”等实践探索，通过规模效应、协同效应、网络效应和创新效应等，实现各参与主体的资源互补，体现出对“跨界”治理结构的方案选择。跨界是行动个体应对复杂性背景的路径选择起点。跨界至少发生在两个行动主体之间，并且这种跨界行为的发生至少能满足一个跨界行动者的目标利益，不同行动主体之间选择跨界行为的目的必然是获取新的发展空间或者运营资源以更好地实现其组织发展目标。地方政府跨区域横向合作的目的则是促进部门优势资源交换以实现共同治理目标。跨界是复杂性背景下的一种行动模式，为分解复杂多变的治理议题、构建资源依赖的治理体系、降低多重交叠的治理成本提供一种可行的方案参考。
再回顾现有的认识，我们不难发现问题的跨界性和结构的跨界性之间的关系。在缺乏清晰的界定前，有些观点将二者看成一个议题的两个侧面，因为涉及到的利益相关者是多个多元的，那么治理主体也一定是多个多元的，这就不难推论出跨界问题的关联结构和跨界治理结构的单一一致性的结论。然而，问题的跨界性和结构的跨界性都是置身于社会系统的复杂性之下，需要对其复杂性进行明确分析，才能得出二者之间的复杂关联关系，进而对如何更好的进行精细化的跨界治理提出可行路径。
跨界治理的复杂情景：生成与分类
跨界治理之所以是全球范围内的重大命题，关键在于其复杂机理以及复杂治理情景，体现在其边界的多重复杂性、界面的多维层次性和情景的多样动态性。
边界具有多重复杂性
自然世界和人类社会存在着各种已知和未知的边界，边界本意指两个以上区域的界线、不同事物的分界、某些事物的边缘，包括省份之间的区划边界、南北方的地理边界、大自然的有机与无机边界等易感知的实体边界，也包括信息资源的数据边界、政府部门的职责边界、不同国家的制度边界、政府与市场的边界、公共部门与私人部门的边界等不易感知的虚体边界。
除了由两个事务（物）主体之间的区隔多样性之外，还包括出现时机的不确定性、结构的非线性和存续的动态性。
时机的不确定性主要发生在问题驱动的跨界治理形态之中，外生冲击的时间难以预测，导致跨界的发生将带来被动应对的挑战。结构的非线性，主要体现在各个边界区隔主体之间的关联呈现出网络形态，而网络关系数量是非线性变化的而非线性增长的，每增加一个主体带来的关联数量不是简单机械数量上的增长，对于现有的主体和连接都将带来进一步影响，产生新通路形成新的结构。此外，社会发展必然带来社会问题中主客体关系的复杂局面，这种复杂性加速了“单元边界跨越”到“多元边界交叉”的演变。在“问题”和“结构”驱动下的两种基本跨界治理中，各自边界具有高度复杂的同时，两种治理边界还将产生交叠，进一步提升了这种复杂性。
界面具有多维层次性
如果说在跨界治理的成因上分为问题驱动和结构驱动，那么在界面维度上则存在系统、组织和区域等多个层次的复杂性。
一是系统层次的复杂性，包括社会系统、自然系统与管理系统及其复杂交互，系统层次的交互性使得治理问题的多重跨界复杂性更加突出。系统层面的跨界治理形式多样，比如大气污染治理，就是典型的自然系统、社会系统和管理系统的多重交互，既有气候带来的不确定性边界，也有排放源主体的利益边界，还有政策主体的管制边界，它们之间的交汇构成了由各类政策工具组成的复杂界面。再比如我国提出的共建共治共享的社会治理共同体本身就是一个社会系统和管理系统交互的跨界治理。
二是网络层次的复杂性，网络主要是指社会主体之间形成的相互影响的关系结构，在公共管理视野中，跨界治理通常存在着“政策网络”“合作网络”与“治理网络”等不同形式，对应着不同阶段功能下的行动主体和连接关系，而实际的跨界治理则是多种网络之间的再嵌入、再交互与再迭代，本质上是超网络，即网络的网络，具有多层性、多重性和嵌套性。跨界治理在网络层次上显示出的超网络复杂现象是由行动者个体之上所附着的原有功能网络关联、嵌入直至耦合形成的。
三是组织层次的复杂性，包括横向组织、纵向组织与功能组织及其动态选择，跨界治理的组织复杂性主要体现为多种组织层次交叉嵌套、跨越组织层次的治理活动，这些组织主体将面临三个集体行动困境的策略性选择：与其他主体之间是竞争还是合作、共同出力还是搭便车以及选择什么样的机制等，这些多阶段的策略性选择在组织间交互，构成了组织层次的复杂性。
情景具有多样复杂性
“问题”与“结构”之间并非一一对应，如果一一对应的话则是将跨界治理中的问题起源和结构目标之间看成了必然关系，陷入简单思维的泥潭。那么走出这一简单思维的出路在于进一步将“问题”和“结构”分离，关注二者在不同程度之间的匹配情景，从而构建起四种治理情景，以深入描述跨界问题和治理手段之间复杂、动态的非线性关系。按照低、中、高的复杂度分为“低-低”“高-低”“低-高”和“高-高”四种治理情景。
“低问题-低结构”属于低复杂度情景，问题的跨界程度比较低、主体行动结构的跨界程度也比较低，这种情景的解决问题压力小，社会创新的动力也小，往往是问题本身的确定性较高，影响传播延续程度较低，社会主体之间合作的意愿不强或交易成本太高。
中复杂度情景有“高-低”“低-高”两种情况，“高问题-低结构”情境下问题本身具备较高的复杂性，由多个相互交织的问题模块构成，仅解决其中一种或几种问题难以有效降低复杂问题对社会系统带来的冲击，行动者之间的跨界合作的动机较低或成本较高，这意味着可以通过单一组织的科层决策执行模式进行应对，而不必要或不适合建立广泛的合作关系；“低问题-高结构”情境下问题本身不具备较高的复杂性，但是，行动者更加关注问题治理结构化形成，和主体知情权、参与权，主体通过关系构建积累社会资本，建立广泛信任、促进主体之间的合作氛围，以此获得关系资本收益；与此同时多个行动者通过跨界行动结成了网络结构，逐步形成具有创新能力的稳定模式，可以规划或生产新的社会价值。
具有最高复杂度的是“高问题-高结构”情景。该情境下问题本身具有较高的跨界程度，涉及到的利益相关者多元复杂，解决问题的协调难度较大。与此同时，行动主体之间又形成了多元复杂的解决问题或创新议题的行动者网络，于是两个网络的协调性问题就是复杂性的集中表现，问题的关联网络与行动者的关联网络差异度越大，则协调的成本就越高。
跨界治理的应对策略：突破与实现
基于上述的分析，我们看到面对跨界治理，无论对于理论研究还是实践应对，在思想意识层面需要考虑并接受其复杂性，特别地，作为治理主体的政府部门，需要考虑对其进行科学的甄别、适应和优化。对于中国而言，在面临外生冲击影响和社会构建需求的双重目标下，如何突破单一化误区，而运用复杂性思维，精准的把握跨界治理情景并科学运用跨界治理模式是核心问题。
明确跨界治理的多重标准
跨界治理需要高效，强调跨界治理目标实现的成本与收益的匹配度。跨界治理成本与收益的匹配度，既包含经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness），又包含公平、民主、回应性等。在我国，高效尤其体现在“以人民为中心”满足国家长治久安与人民群众对美好生活的向往的双重需求之中。跨界治理的内核是解决影响社会发展的治理议题，实现社会公共利益最大化，而跨界治理往往涉及多个行动主体，行动主体增多在最大程度破解治理议题盲区或误区的同时，也会带来较大的资源调动压力。因此，在对跨界治理目标进行规范性考核时需要因地制宜、因时制宜，制定综合性的标准体系，避免陷入“效率陷阱”。
跨界治理需要有序，强调跨界治理过程推进时治理系统的“熵减”。跨界治理是一个复杂系统性治理，复杂系统往往遵循“熵增定律”，存在走向无序的内在力量。复杂系统熵的运动或变化总是增加的，即从有序走向无序，或者无序化程度递增，系统内部结构遵循固有的衰变趋势，系统熵越大意味着系统内部越混乱，熵越小意味着系统内部越有序，当系统熵达到最大值时，系统达到混沌状态。为了尽可能减少跨界治理熵增，要进一步增加不同行动者之间的凝聚力，为此要在跨界治理行动主体间探索一套具有广泛认可度的信任记录追溯方法，跨界治理是一种具有选择性的行动模式，但是行动模式的运转依然要遵循符合群体利益的规则，尽可能分化治理主体间的离散力。
跨界治理需要可持续，强调跨界治理系统运作价值实现与主体参与的可持续性。作为面向治理议题的行动模式，跨界治理对于治理议题的价值追求要具有长远性，在满足当前情景下的治理需求的同时，要兼顾未来发展的需求满足，因为只有跨界治理本身是可持续的，才能在参与各方中形成可置信承诺和可预期规划，进而实现自组织的边际成本递减效应。这就需要进一步对治理目标实现的行动边界进行限定，通过核心行动者或者领导者的规则制定对群体成员产生约束。同时跨界治理的可持续性体现在多元主体参与层面，社会治理共同体的建设是一个长期、动态的系统工程，在我国治理情境下，跨界治理的可持续性需要依托政府整体统筹规划，并且根据内外部因素的变化保持跨界治理的精准性与可持续性的统一。
提升跨界治理情景识别与工具选择的能力
情景识别是跨界治理行动模式选择的起点。作为社会治理的核心主体，政府部门要全力推进以互联网、大数据、云计算、人工智能、5G、区块链等为基础的智慧技术，提高对治理议题及其所处复杂背景的科学认知水平，一般包括“跨界治理情境的感知能力”以及“跨界治理情境的解释能力”。运用智慧技术获取、整合、分析数据信息，能够有利于各行动主体实现跨领域、跨区域、跨部门、跨界别、跨级别的数据价值，提高行动主体自身的背景知识储备，实现历史情景与现实背景的充分对接，整合型数据为行动者制定跨界治理方案提供了经验参考与技术运算，有利于产生科学、高效、精准的治理导向。
工具选择是跨界治理行动模式推进的动力。治理工具的选择是行动主体将其治理目标转化为具体行动的路径设计的过程，如果没有恰当的治理工具，治理模式难以实现顺利运作，不利于跨界治理目标的实现。跨界治理的工具选择应该包含“战略、方案、预算、政策”四个维度，战略维度工具是对跨界治理方向的系统描述、方案维度工具是对跨界治理的核心问题的行动指导、预算维度工具是对跨界治理运作系统的优化预警、政策维度工具是对跨界治理实现路径的制度保障。行动主体在参与跨界治理实践时，可以参照四个维度的工具选择设计行动模式。
治理情景与工具选择的动态适配是跨界治理应有之义。跨界治理行动者尤其是政府部门为保证跨界治理的可持续性，需要动态调整公共政策内容、公共政策制定流程、公共政策实现方式等。在复杂性治理背景下，跨界治理情景与跨界治理工具之间的动态适配对经济社会的可持续发展至关重要，“一刀切”的规章条例与一场“运动式”的骤然改变，都无法适应复杂性治理背景，不符合治理议题本身发展的周期性与规律性。跨界治理作为复杂治理系统同样具有开放性与自组织性，面对各领域不断涌动的动态风险，政府部门可以有计划地推进“治理大脑”计划，为不同跨界治理情景下的治理工具选择提供参考。
培育跨界治理网络的领导力
政府是跨界治理的核心行动者，由于跨界治理的特征是对复杂系统的适应与调整，而运用网络复杂方式来实现高效、有序、可持续跨界治理是网络社会中政府行动主体的重要的领导力基础。因此，围绕治理网络，政府需要并进一步提升网络的构建、协调和维护等方面的能力。
构建网络的能力。复杂网络涵盖了离散对象及其作用关系集合，可以用来刻画、描述复杂性背景下多元行动主体之间的复杂交互关系，网络治理也是复杂性背景下治理现代化的必然趋势。整体来看，网络的构建能力包含节点选择与关联建立两个层面，既要能快速地依据治理议题及其所处的复杂情景选择跨界治理的参与主体，又要能引导参与主体形成稳态的协作关系，通过治理网络的结构关联实现信息、资源等的共享，对复杂治理议题进行单元重构，衡量不同行动者资源优势并科学安排其在复杂治理网络内的最优网络位置。
协调网络的能力。网络协调性强调核心行动者对整个跨界治理网络的带动作用，以及核心行动者利用能力、资源优势帮助治理网络中较薄弱的行动者发挥其对整个跨界治理网络的促进作用，在不同行动者相互协调的过程中达到网络结构的进一步优化，使得治理网络具备直接交互、动态响应、主体异质、场景多元的特征。跨界治理的核心行动主体要注重对目标共识的提炼与解读，有效地理解治理目标是实现高效治理的前提。为此，网络协调者需要针对不同异质性水平和议题领域网络，以及针对双边或多边网络，在行动各方之间进行网络目标、机制和内容的沟通交流和差异化利益诉求。
维护网络的能力。网络的维护能力是在异质性行动者建立网络协作关联后，增强整个网络的运行内在动力。在运行基础层面，需要持续性进行资源补充，这里的资源是广泛的资源，包括物质、精神、文化等各方面网络运行的“基础设施”；在制度资源层面要针对跨界治理议题形成一种正式或非正式的契约关系和制度规则，以保障治理网络中相对处于资源劣势的行动者的合法性权益；在信息资源层面要针对跨界治理议题打造信息公开的交流平台，通过信息整合增强不同行动者之间的信任关系，降低不同行动者参与网络协作参与的内生交易成本；在物质资源层面要对物资清单进行常态化考核，以权威力推动资源配置效率的提升，控制跨界治理复杂网络的整体运行成本。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授，中国政府发展联合研究中心研究员；本文系南开大学文科发展基金科学研究类项目《面向网络型城市群的协同治理机制、结构与模式创新研究（ZB21BZ0219）》、国家自然科学基金面上项目《基于“网络关联”的城市治理功能协同：机理、结构与迭代（72074129）》、国家自然科学基金面上项目《城市群环境政策的空间关联、治理网络与演变机制（71774026）》阶段性成果】
参考文献
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责编：李 懿／美编：王嘉骐