摘 要:加强条块协同是数字政府建设的重要方向，而数字政府建设条块协同的关键在数据有序流动。在促成创新与提升效能的双重动因交织下，近年来数据驱动数字政府建设条块协同加速推进，但依然面临不同领域与区域条块协同水平差异明显、数据难以有序流动、基础制度建设滞后等挑战。未来，应加强国家布局和省级统筹、分板块自上而下统筹联动、分区域根据实际整体统筹、“硬”和“软”区分部署、制度化“多地复用”创新，全面提升数字政府建设成效，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。
关键词:数字政府 数据驱动 数据赋能 条块协同
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
数字政府建设已成为推进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民美好生活需要的重要举措。随着公共事务治理日益跨越原有条块部门的边界，运用系统思维、加强条块协同成为数字政府建设的重要方向。2022年6月，国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》）将“坚持数据赋能”“坚持整体协同”作为基本原则，明确提出构建开放共享的数据资源体系。数字政府建设条块协同的关键在数据有序流动，数据流动能够带动条块之间的权力整合与业务协同，打破传统组织机制壁垒。当前，数据驱动数字政府建设条块协同正加速推进，但是其实践逻辑仍然面临挑战，迫切需要加强统筹联动，全面提升数字政府建设成效。
促成创新与提升效能：数据驱动数字政府建设条块协同的动因
数据驱动数字政府建设条块协同体现在两个方面：一是建设内容方面，经济调节、市场监管、社会治理、公共服务等领域的数字化转型都需要数据驱动条块协同；二是建设方式方面，平台部署、资金投入、人才引进与培训、技术研发等也需要条块协同。数据驱动数字政府建设条块协同的深层动因是创新实践的成功、建设政府数字化履职能力体系的需要以及将决策科学化、人民满意落到实处的要求。
“一网通办”“一网统管”等创新实践成功的关键在数据驱动数字政府建设条块协同。政务服务“一网通办”、政府治理“一网统管”在实践探索中不断深化，并涌现出许多优秀案例。例如，在“一网通办”方面，广东省的“粤省事”（民生服务微信小程序）集成覆盖公安、教育、人社、税务等近1190项高频民生服务，其中“零跑动”事项983项，业务量突破10亿；“粤商通”（涉企移动政务服务平台）通过打通部门之间数据壁垒、整合各业务口服务事项，为市场主体提供经营许可、企业开办等275项高频事项服务[1]。上海市通过多重功能集成、全域系统架构、全面技术驱动、整体流程再造四重运作逻辑支撑城市运行“一网统管”，目前“一网统管”已接入50多个部门的185个系统和近千个应用，贯通市、区、街镇三级，并建立起“三级平台、五级应用”的运作体系[2]。创新实践的成功与数据驱动数字政府建设条块协同正在进入一个正向循环：一方面，无论是“一网通办”带来的企业与群众办事更加方便快捷，还是“一网统管”背后的政府治理水平更加科学高效，都离不开数据跨层级、跨部门、跨系统流动以及数据流动带来的条块协同；另一方面，创新实践的实际工作需要与对外创新扩散，也倒逼着政府内部数据流动与数字政府建设条块协同。
构建协同高效的政府数字化履职能力体系需要推进数据驱动数字政府建设条块协同。与传统政府履职能力不同，智能化时代的政府履职能力更加凸显“数字化”特征与“协同性”要求。政府数字化履职能力体系在某种程度上等同于政府数字化业务应用体系，这就引出了在哪些重点领域推进管理与服务数字化的问题。《意见》提出“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”，并围绕经济调节能力、市场监管能力、社会管理能力、公共服务能力、生态环境保护能力、政务运行效能、政务公开水平七个方面作出详细部署，其中前五个方面是面向外部事务治理，后两个方面指政府内部数字化。这些政府数字化履职能力体系中的具体板块，需要数据驱动条块协同，以经济调节能力为例，需要构建面向多层级管理部门和人员的经济社会运行监测管理平台，加强经济数据整合汇聚，才能实现经济社会运行情况实时分析和动态干预调节。
实现数据驱动数字政府建设条块协同才能将决策科学化、效能提升、人民满意落到实处。首先，决策科学化需要以数据汇聚整合与挖掘分析为支撑。传统决策往往以决策者的经验积累为依据作出判断，个人主观性与片面性易导致政府决策失灵，而智能化时代的政府通过算法对海量数据价值进行挖掘，进而实现经验决策到科学决策的转变[3]；同时，网络问政平台、政务服务平台可以为科学决策提供丰富民意资源，通过对人民群众需求的全面采集和深入分析，推动权威决策到民主决策的转变。其次，效能提升需要数据驱动流程重组和业务协同。“效能”一词在《意见》中多次出现，是数字政府价值尺度的首要考量。数据流动带来的条块协同以及数据分析利用，能够有效破解决策效率低下、管理流程刻板化、政府运行机制不畅等困境，实现数字政府监管效能、督查效能、机关运行效能的整体提升。最后，做到人民满意需要为人民群众提供便捷化的高质量服务。各地建设网络问政平台听取民众呼声、推进“一网通办”“最多跑一次”等方便群众办事实践，着力破解办事难、办事慢、办事繁等问题，可以显著增强人民群众的满意度和获得感。
多维差异与流动不畅：数据驱动数字政府建设条块协同的挑战
受到外部环境、资源投入、制度安排等因素影响，数字政府建设条块协同在不同领域、不同区域存在差异。实现数字政府建设条块协同的数据层面，也面临数据难以跨层级、跨部门、跨系统流动，数据基础制度体系建设滞后等问题。在多重问题交叉与叠加的情况下，推进数据驱动数字政府建设条块协同面临诸多挑战。
不同领域之间存在自上而下的条块协同差异。由于不同领域涉及到的条块部门、治理事务的复杂性与难易程度、成果产出的时间长短、政府数字化履职能力等存在差异，政府在实践探索中对各个领域条块协同的重视程度和推进力度也表现各异。相比较而言，政务服务、市场监管等领域自上而下的条块协同较好。在政府信息化、电子政务到数字政府的建设历程中，各地政府数字化履职能力不断增强，浙江“浙里办”、四川“天府市民云”、重庆“渝快办”、广东“粤省事”、河北“冀时办”等一大批政务服务平台相继上线，实现了服务事项统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办。而在社会治理领域，尽管各级政府非常重视数据驱动条块协同，但取得的实践进展并未达到预期。一方面，社会治理事务具有诉求多元、利益矛盾特点，相当一部分事务治理跨越原有条块部门的边界，基层政府在“上面千根线、下面一根针”的状态下分身乏术；另一方面，基层政府难以整合共享本级各部门数据资源，并且难以获取市、省和国家政务数据交换平台的部门数据资源[4]。
不同区域之间存在域内统筹的条块协同差异。数据驱动数字政府建设条块协同在不同区域有不同进度，一些地方如浙江、上海、广东等基于数字化转型的领先优势进度较快、力度较大，但也有不少地方数字政府建设理念和方式还比较落后。这种地区间的差异是由多重因素交叉影响形成的。首先，各地区的数字经济发展、数字社会建设的外部环境差异较大。数字经济发展和数字社会建设需要数字政府的引领与保障，数字化发展领先区域的协同应用场景更加丰富，条块协同水平明显高于落后地区。其次，制度安排的完备程度影响区域条块协同差异。数字化发展领先区域密集出台相关政策，例如2021年，广东省人民政府印发《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》；2022年，浙江省人民政府发布《关于深化数字政府建设的实施意见》等，这为域内数字化驱动条块协同提供了制度依据。第三，各个区域资源投入和协同能力存在显著差异。数字化发展领先区域在域内条块协同上投入了更多财政资金、搭建了更加完备的信息化基础设施、引进和培养了大批数字化人才，区域内政府的数字化履职能力自然也就更高。最后，地区间数字政府建设条块协同的统筹协调能力不同。举例来说，直辖市作为省级城市，相比于副省级城市或地级市的统筹协调能力更强，推进力度更大。
数据难以跨层级、跨部门、跨系统有序流动。数据流动是数字政府建设条块协同的关键所在，而在实践推进过程中仍存在“数据烟囱”“数据孤岛”现象。首先，数据难以跨层级有序流动。在科层制的权力层级配置逻辑下，由下级采集或汇聚的数据向上流动相对比较容易，而数据的自上而下流动更为困难，基层政府往往难以获取上级部门数据。其次，数据难以跨部门有序流动。主要表现为：政府部门不敢共享，有些数据质量不高甚至存在明显错误或漏洞，相关部门担心数据共享后存在数据安全风险；政府部门不愿共享，有些数据具有巨大经济价值与治理价值，相关部门可能会出于私心竭力独占数据以提高自身与其他部门的博弈能力；政府部门不能共享，财力有限的地方政府难以支撑数据共享交换平台建设，或统筹协调部门数据共享的牵头力量薄弱。最后，数据难以跨系统有序流动。在数据采集与共享中，由于统一规范及技术标准的缺乏而造成数据不一致，导致不同部门之间无法使用共享数据[5]。
数据基础制度体系建设滞后。生产力发展是人类社会发展的决定力量。每一次社会经济形态变革，都伴随新的生产要素出现，并带动社会生产力跃升。在农业社会，土地和劳动是基本生产要素。进入工业社会，资本、管理、技术、知识等成为主要生产要素，极大推动了人类社会发展进步。进入信息社会，数据成为新型生产要素，对生产、流通、分配、消费活动和经济运行机制、社会生活方式、国家治理模式等产生重要影响。党的十九届四中全会增列“数据”作为生产要素，反映了随着经济活动数字化转型加快，数据对提高生产效率的作用日益凸显。与土地、劳动力、资本等传统生产要素相比，数据要素具有非竞争性、易复制性、强渗透性、及时性等诸多新特征，为更大范围释放数据经济与治理价值、发挥数据融合与倍增作用，迫切需要构建数据基础制度体系作为支撑。但是，就当前阶段而言，数据基础制度体系建设仍较为滞后，数据产权制度、数据要素流通交易制度、数据要素收益分配制度、数据要素安全治理制度等尚不完善甚至还没有起步，难以有效支撑与保障数据驱动数字政府建设条块协同。2022年3月，国家发展改革委创新和高技术发展司发布《数据基础制度若干观点》；同年6月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议，会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。国家层面已开始关注并加速推进数据基础制度建设工作，未来中国数据交易市场将会更规范、数字政府建设条块协同性将会大大提升。
统筹联动与复用扩散：数据驱动数字政府建设条块协同的实现
数据驱动数字政府建设条块协同是一项系统性工程。根据我国实际情况，应重点加强国家布局和省级统筹、分板块自上而下统筹联动、分区域根据实际整体统筹、“硬”和“软”区分部署以及制度化“多地复用”创新，实现数据有序流动下的条块相互促进、相互支撑，全面提升数字政府建设成效。
加强国家布局和省级统筹。按照我国政府职能的纵向划分，国家和省级层面的数字政府建设应是战略型的，发挥着统筹协调作用[6]。在国家布局方面，首先在战略目标与发展政策制定时应系统布局经济调节、社会治理等条块协同水平较弱的领域，并统筹协调与解决部委之间、省级层面与部委之间以及不同省份之间数据流动与条块协同障碍；其次要建立健全相关法律法规，加快构建数据基础制度体系，重点聚焦数据产权制度、收益分配制度、安全治理制度等内容，为各地开展数据治理实践提供规范化依据。在省级统筹方面，首先要加强对上承接，省级政府应在所辖区域内对接并落实国家层面的系统布局，同时基于区域资源与优势等现实条件，制定本辖区相应政策并统筹推进数据驱动数字政府建设条块协同；其次要加强对下指导，统筹省内各层级之间的数据流动与条块协同，并协调辖区财政资源、技术资源的配置。
分板块自上而下统筹联动。如前所述，各个板块推进数据驱动数字政府建设条块协同具有较大差异，应针对板块的不同特点和建设需求，由国家、省级政府分板块自上而下统筹各业务部门并联动各层级政府。国家、省级政府在自上而下统筹联动时，需要组建专门的数据管理机构来提供组织保障。例如，在经济调节板块，涉及财政管理、审计监督、税务管理、金融监管等众多业务，应将财政、审计、税务、统计、发改等相关部门统筹起来，并加强经济数据整合与汇聚，强化经济运行大数据监测分析，实现经济调节的精准科学；在市场监管板块，应加强市场监管相关部门的数据共享，鼓励跨部门与跨层级监管联动响应、行业主管部门与综合监管部门协同合作，实现市场监管的公平公正；在公共服务板块，应将教育、卫健、人社、民政、行政审批等相关部门统筹起来并推动数据共享，打造一体化公共服务数字化平台，实现公共服务的优质普惠。
分区域根据实际整体统筹。一方面，不同区域在数据驱动数字政府建设条块协同方面积累了不同经验且优势各异，分区域整体统筹能够实现区域优势互补与协同发展；另一方面，不同区域推进水平差异较大，分区域整体统筹能够缩小差距、促进区域发展平衡。首先，可以在东部地区与中西部地区之间整体统筹。总体而言，东部地区的数据驱动数字政府建设条块协同水平整体高于中西部地区，为此要加大中西部地区数字政府建设投入力度、加快推动“东数西算”工程落地实施等，缩小东部地区与中西部地区的数字化差距。其次，可以在毗邻城市或省际之间整体统筹。例如，四川省与重庆市在川渝通办的区域协同逻辑下推动两地数字政府建设条块协同，支持区域政府数据共享共用、业务协同和应用场景开发。最后，可以在省域内部之间整体统筹。省域内部数据驱动数字政府建设条块协同水平差异较大时，省级政府应加强对省内经济落后地区的数字化工程兜底工作，如将该地区的数字化平台放在省级层面统一搭建等。
“硬”和“软”区分部署。“硬”是指电脑、机房、视频会议设备、指挥大厅与电子大屏等满足数字化办公的硬件；“软”是指用于政务数字化运行的平台和系统，具体包括数据中台、数据交换共享平台、视频会议系统、在线办公系统、经济监测数字化平台、市场监管数字化协同平台等。各个层级在实际工作开展中，对硬件和软件的建设能力和应用需求是有所差异的，应依据不同层级区分部署。一方面，平台或系统应在省市层级统一部署。平台或系统建设需要投入大量资金且对技术要求较高，市以下层级一般难以支撑平台建设和后期运营维护，应树立平台简约观，坚持“上面建了下面就不能再建”“上面能统一建下面就不分别建”的基本原则，市以下层级对接使用省市统一部署的平台或系统即可。如省内各地方实际情况差异较大时，可重点在市级层面进行个性化部署。另一方面，硬件设备也应在各个层级根据需要部署，避免资源闲置、效率低下或者重复建设。
制度化“多地复用”创新。部分地区在推进数据驱动数字政府建设条块协同方面成效突出，应以制度为抓手推进区域之间经验借鉴，实现“一地创新、多地复用”。一方面，制度化推进省内“多地复用”创新。省级政府应积极开展数据驱动数字政府建设条块协同的试点工作，打造示范样板，将具有代表性的试点项目在全省复制推广。另一方面，制度化推进跨省“多地复用”创新。跨省“多地复用”创新需要国家层面予以统筹，除了开展试点示范，国家层面也可以通过奖励推荐、自主申报等方式收集各领域数据驱动数字政府建设条块协同的典型案例，将各领域经过实践检验行之有效的先进做法及时上升为制度或标准，在全国范围推广。例如，浙江“最多跑一次”的改革经验在国家数字政府建设相关政策与政府工作报告中频繁被提及，其创新举措不仅在全省范围内铺开，并且对其他省份也产生了重要示范效应，是“多地复用”创新的典型案例。
【本文作者为电子科技大学公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金西部项目“城市推进数据要素跨界流动的协同治理研究”（项目编号：21XGL005）的阶段性研究成果】
注释
[1]黄璜、谢思娴、姚清晨等：《数字化赋能治理协同：数字政府建设的“下一步行动”》，《电子政务》，2022年4期，第2—27页。
[2]陈水生：《数字时代平台治理的运作逻辑：以上海“一网统管”为例》，《电子政务》，2021年8期，第2—14页。
[3]沈费伟、诸靖文：《数据赋能：数字政府治理的运作机理与创新路径》，《政治学研究》，2021年1期，第104—115+158页。
[4]张会平、叶晴琳：《数据确权与业务协同：部门数据赋能基层治理的困境突破》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》，2022年1期，第63—73页。
[5]张会平、顾勤：《政府数据流动：方式、实践困境与协同治理》，《治理研究》，2022年3期，第59—69+126页。
[6]赵娟、孟天广：《数字政府的纵向治理逻辑：分层体系与协同治理》，《学海》，2021年2期，第90—99页。
责编：罗 婷／美编：石 玉