摘 要:作为中国式现代化的重要组成部分，应急管理现代化需要适应以信息技术、人工智能为代表的新兴科技的发展大势，将科技现代化作为应急管理现代化的重要内涵。为此，需要在继续推进应急管理信息化的基础上，发展大安全大应急框架下的智慧应急。这需要统筹相关规划，合力描绘智慧应急新愿景；加强基础研究，超前布局“人机物”融合应急管理新范式；优化治理结构，加快形成协同应急新格局；强化需求牵引，探索建立预测预警预演常态化新机制。
关键词:应急管理 科技创新 智慧应急 大安全大应急框架
【中图分类号】D60；F49 【文献标识码】A
2022年5月1日出版的《求是》杂志全文刊发了习近平总书记的重要文章《加快建设科技强国 实现高水平科技自立自强》，文章指出：“科技创新速度显著加快，以信息技术、人工智能为代表的新兴科技快速发展，大大拓展了时间、空间和人们认知范围，人类正在进入一个‘人机物’三元融合的万物智能互联时代。”“科技攻关要坚持问题导向，奔着最紧急最紧迫的问题去。”
2019年11月29日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时提出：“加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。”“要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力。”
如何在新一轮科技革命中抢占先机，适应以信息技术、人工智能为代表的新兴科技快速发展的大势，以科技创新驱动应急管理现代化，这既是一个重大的实践问题，也是一个重大的理论命题，是中国应急管理研究亟待且必须回应的时代之问。
科技创新、新一代信息技术广泛应用与应急管理现代化
何谓应急管理现代化？科技创新与应急管理现代化是何关系？如何运用新一代信息技术支撑应急管理现代化？从国家的战略规划看，这三个问题已有明确的答案。
2019年11月29日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时提出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”根据这次集体学习的要求，推进应急管理体系和能力现代化重点包括四项工作：一是健全风险防范化解机制，从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前；二是加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍；三是依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化和精细化的水平；四是相关部门根据责任链条无缝衔接，形成整体合力。
2021年12月30日，国务院发布的《“十四五”国家应急体系规划》提出：“到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，防范化解重大安全风险体制机制不断健全，应急救援力量建设全面加强，应急管理法治水平、科技信息化水平和综合保障能力大幅提升，安全生产、综合防灾减灾形势趋稳向好，自然灾害防御水平明显提升，全社会防范和应对处置灾害事故能力显著增强。到2035年，建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。”根据这一目标，应急管理现代化需要具备四大特征，即依法应急、科学应急、智慧应急与多元应急（多主体共同参与并协同一致的应急管理）。
可以看到，科技创新在加快推进应急管理体系和能力现代化中发挥的作用愈发重要，科技现代化正在成为应急管理现代化的重要内涵。例如，到2035年，基本实现应急管理现代化的两大特征——科学应急和智慧应急，都直接与科技创新有关；而其中的智慧应急则直接与新一代信息技术的广泛应用息息相关。党的十八大以来，以总体国家安全观为引领，应急管理工作以理念现代化驱动体系现代化和能力现代化[1][2]。适应以信息技术、人工智能为代表的新兴科技快速发展的大势，以科技为支撑提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平，必须赋予应急管理现代化更为完整的内涵，使科技现代化成为应急管理现代化的重要维度。
新一轮科技革命的兴起，尤其是云计算、大数据、物联网、人工智能、移动互联、互联网协议第六版（Internet Protocol Version 6，简称IPv6）、虚拟现实（Virtual Reality，简称VR）、增强现实（Augmented Reality，简称AR）等新一代信息技术的深度应用，科技创新对推进应急管理现代化产生了直接且深远的影响。
应急管理信息化与智慧应急
党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的决定，应急管理部应运而生，开辟了我国应急管理工作的新局面。应急管理部成立之后，高度重视应急管理信息化工作，将信息化与应急管理事业发展一体规划、同步推进。经过持续不断地努力，应急管理信息化水平显著提升，为更进一步地推进智慧应急工作奠定了基础。这主要得益于五项工作的推进。
一是自然灾害监测预警信息化工程的实施。该项工作为2018年10月中央财经委第三次会议启动的自然灾害防治九大工程中的第八项工程，已经取得的进展主要包括：地震预警网在重点地区推广覆盖；短历时暴雨洪水预警可靠度达到70%以上；主要江河关键期洪水预报精度超过90%；卫星通信等新一代信息技术发挥了积极作用[3]。
二是《应急管理信息化发展战略规划框架（2018-2022年）》的发布。该项工作启动于2018年12月，明确了“两网络、四体系、两机制”整体框架，实现了应急管理部信息化水平的跨越式发展。其中，“两网络”是指全域覆盖的感知网络、天地一体的应急通信网络；“四体系”是指先进强大的大数据支撑体系、智慧协同的业务应用体系、严谨全面的标准规范体系、安全可靠的运行保障体系；“两机制”是指统一完备的信息化工作机制、创新多元的科技力量汇聚机制。
三是以信息化推进应急管理现代化的政策执行。该项工作为对2019年11月29日十九届中央政治局第十九次集体学习会议精神的具体落实，主要进展包括：在监测预警上，实现了危化、煤矿、尾矿库等风险较高、容易引发群死群伤的重点行业全国联网监测；在监管执法上，将大数据技术广泛应用于危险源识别与隐患排查；在应急决策指挥辅助上，开发了应急指挥“一张图”；在救援实战上，开始建设应急救援数字化战场体系；在社会动员上，借鉴“救命文档”的思路，开发了语音机器人、e键通，引导公众在政府平台上开展互助互救[4]。
四是安全生产重点行业领域机械化、信息化和智能化建设的推进。该项工作启动于2020年4月，为《全国安全生产专项整治三年行动计划》的重要内容。例如，在煤矿安全整治专题，要求“加快推进机械化、自动化、信息化、智能化建设，灾害严重矿井采掘工作面基本实现智能化，力争采掘智能化工作面达到1000个以上，建设一批智能化矿井；提高执法能力质量和信息化远程监管监察水平，生产建设基本实现远程监管监察”；在消防安全整治专题，要求“积极推广应用消防安全联网监测、消防大数据分析研判等信息技术，推动建设基层消防网格信息化管理平台，2021年底前地级以上城市建成消防物联网监控系统，2022年底前分级建成城市消防大数据库”。
五是城市安全风险综合监测预警平台的建设。该项工作启动于2021年9月，分为两个阶段。第一阶段的计划是，初步完成对城市辖区内燃气、供排水、热力、桥梁、综合管廊等城市生命线工程和城市洪涝等安全监测感知网络覆盖、监测预警系统建设，初步建成城市安全风险综合监测预警平台；第二阶段是在第一阶段的基础上进行扩展，形成覆盖全面、功能完备、业务健全的城市安全风险综合监测预警平台。这项工作已在部分城市试点，取得了显著的进展。例如，合肥的城市生命线安全运行监测系统布设了8万多套前端感知设备，涵盖51座桥梁、2000多公里给排水、燃气、热力等地下管线、58公里综合管廊，建立了预警信息三级联动处置机制，成立了大数据中心和24小时监测中心，每天实时采集分析500多亿条运行数据，及时将预警信息分级分层加推到城市生命线运管企业、行业主管部门和市应急指挥中心，联动处置预警信息。[5]2023年5月11日，住房和城乡建设部在合肥市召开推进城市基础设施生命线安全工程现场会，对合肥市试点工作的进展和成效给予了充分肯定，并提出向全国推广“合肥模式”。
大安全大应急框架下的智慧应急
应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。2022年10月16日，党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，专章部署推进国家安全体系与能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定，指出“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”；专节部署提高公共安全治理水平，要求“坚持安全第一，预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。这为推进应急管理现代化和发展智慧应急提出了新的要求。其中，最为重要的一个方面就是作出“建立大安全大应急框架”战略部署。因此，应急管理现代化是面向大安全大应急的现代化；与之相应，智慧应急同样是面向大安全大应急的智慧化。
2021年12月31日印发的《“十四五”国家应急体系规划》明确指出，我国应急管理基础薄弱，表现为科技信息化水平总体较低，风险隐患早期感知、早期识别、早期预警、早期发布能力欠缺等，“应急管理体系与能力现代化与国家治理体系与能力现代化的要求存在很大的差距”。为此，亟待加强国家层面的顶层设计，加强统筹协调，形成大安全大应急框架下国家智慧应急的整体合力。
一是编制和统筹相关规划，合力描绘智慧应急新愿景。目前，应急管理部已经制定并发布了《“十四五”智慧应急发展规划》，交通运输、水利、住房与城乡建设、气象等相关部门也都在“十四五”规划中强调了科技信息化的作用，但多未明确提出智慧应急的目标愿景。下一步，需要按照党的二十大报告提出的建立大安全大应急框架的要求，由应急管理部牵头，建立多部门协作机制，加强智慧应急规划的编制和统筹，在国家层面形成更具整体性的智慧应急新愿景。
二是加强基础研究，超前布局“人机物”融合应急管理新范式。应急管理是“人机物”三元融合最为典型的场景之一，发展“人机物”融合构建应急管理新范式是大势所趋，这对传统的以多组织协同为主要范式的应急管理将产生根本性的影响。为此，须超前布局，加大政策支持，以国家科技创新体制改革为契机，按照大安全大应急框架的要求，由应急管理部门牵头，建设全新的应急管理科研创新体系，有组织地推进以到2035年全面实现智慧应急为目标愿景的体系化基础研究。引导国家科技力量加强对应急管理工作的支撑，建设“人机物”融合应急管理全国重点实验室，设立战略性、储备性研发项目和专项资助计划，以应急管理、人工智能等新兴学科为主干，融合自然科学、工程科学和人文社会科学的相关团队，鼓励开展长期性的协同攻关，加快解决“人机物”融合应急管理在基础软硬件研发、数据融合、人机群智等方面的关键技术难题，对价值伦理、体制机制、法律法规等方面带来的挑战进行前瞻研判，全面加强对应急管理科技创新的部署和应用，为到2035年全面实现智慧应急奠定坚实的基础。
三是优化治理结构，加快形成协同应急新格局。推动人工智能等新兴科技与经济社会的深度融合，必须在应急管理的重大应用场景中锤炼技术，升级迭代，培育市场。《“十四五”国家应急体系规划》提出：“以市场为导向、企业为主体，深化应急管理科教产教双融合，推动安全应急产业向中高端发展。”“鼓励有条件的地区发展各具特色的安全应急产业聚集区，加强国家安全应急产业示范基地建设，形成区域性创新中心和成果转化中心。”在此基础上，可由发改委、应急管理等相关部门牵头，依托长三角一体化发展国家战略，充分发挥长三角应急管理专题合作、长三角国际应急减灾和救援博览会、长三角安全发展与应急管理研究联盟等工作机制的支撑作用，以数字经济发展和企业数转智改为契机，先行先试，打造以“人机物”融合应急管理新范式、智慧应急新模式为特色的产业聚集区；同时，强化市场机制作用发挥，吸引社会资本和社会力量参与，降低虚拟现实、增强现实、人工智能、数字孪生等新一代信息技术在应急管理重点场景中的研发和应用成本，为全国其他地区发展智慧应急做出探索和示范。
四是强化需求牵引，探索建立预测预警预演常态化新机制。形成大安全大应急框架下国家智慧应急的整体合力，需要推动公共安全治理模式向事前预防转型，这就必须形成预测预警预演相互衔接、动态反馈的常态化新机制。坚持充分发挥政府的主导作用，探索将多灾种、灾害链的预测预警预演纳入基本公共服务的政策和机制，在条件成熟的地区鼓励以政府购买服务等方式，以规模需求牵引信息技术、人工智能等新兴科技向应急管理汇聚。
从全球风险社会演化和中国应急管理面临的挑战看，非常规突发事件的应急管理将显得更为重要[6]。这需要加快推进人工智能相关技术在极端自然灾害、复杂灾害链等“黑天鹅”“灰犀牛”事件预测中的应用，提升国家应急准备满足峰值需求的能力；扎实推进新发传染病智慧化多点监测预警系统和城市安全风险综合监测预警平台建设，加强多灾种灾害链预警数据融合的算法研究和算力支撑，扩大监测预警网络覆盖面，提升预警信息发布精准度，加强预警响应衔接的一体化；切实推进虚拟现实、增强现实、数字孪生相关技术在重大突发事件情景建构、仿真推演和科普宣教中的应用，切实推动应急预案编制由职责分解向风险分析的转变，提升应急预案的针对性、操作性和实效性以及应急预案体系的数字化、智能化水平，提高辅助应急指挥决策的支撑能力，提高科普宣教场馆的科技信息化水平，繁荣基于生成式人工智能等新兴科技的科普文化创作，提高全社会的风险意识和信息技术素养；显著加强应急救援数字化战场系统的研发、配备和预演，提高无线通信、卫星通信、融合通信、物联感知、仿真推演、边缘计算等新一代信息技术的集成性能和使用效率，为救援实战提供更科学、直观的参照。
【本文系中国科学院学部重大咨询项目“信息技术支撑国家治理现代化的战略研究”子课题“信息技术支撑应急治理现代化战略研究”、国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系与能力现代化水平研究”阶段性成果】
执笔：
南京大学政府管理学院教授、副院长 张海波
南京大学人工智能学院教授、副院长 戴新宇
南京大学政府管理学院教授 彭 毅
南京大学政府管理学院准聘副教授 林 雪
南京大学人工智能学院助理研究员 吴 震
南京大学政府管理学院助理研究员 彭彬彬
注释
[1]张海波、童星：《中国应急管理效能的生成机制》，《中国社会科学》，2022年第4期，第64—82页。
[2]钟开斌、薛澜：《以理念现代化引领体系和能力现代化：对党的十八大以来中国应急管理事业发展的一个理论阐释》，《管理世界》，2022年第8期，第11—25页。
[3]张海波、戴新宇、钱德沛、吕建：《新一代信息技术赋能应急管理现代化的战略分析》，《中国科学院院刊》，2022年第12期，第1727—1737页。
[4]《应急管理部2022年9月例行新闻发布会》，中华人民共和国应急管理部网站，https://www.mem.gov.cn/xw/xwfbh/2022n9y16rxwfbh/，2022年9月16日更新。
[5]张楠、丁继民、陈璐：《城市生命线安全工程“合肥模式”》，《中国应急管理报》，2021年9月24日，第1版。
[6]张海波：《中国第四代应急管理体系：逻辑与框架》，《中国行政管理》，2022年第4期，第112—122页。
责编：冯一帆 ／美编：石 玉