第三支柱个人养老金制度是指国家税收政策支持、自愿加入的账户制DC型的补充养老金计划，通过个人账户投资购买的保险、基金、银行理财和信托等养老金产品实行市场化运作，目的是通过基金积累来填补未来养老金给付水平的缺口。自2022年以来，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7号）和《个人养老金实施办法》（人社部发〔2022〕70号）等一系列政策文件陆续出台，个人养老金制度在我国正式建立。根据政策安排，个人养老金参加人开立个人养老金资金账户后，划入资金就可以享受税收优惠。截至2023年4月底，我国个人养老金参与人数为3324万人，缴费人数约为1000万人，不足参保人数的1/3；缴费规模200亿元，平均缴费额刚超过2000元，与12000元的年度缴费上限相差较大，远低于市场预期。客观分析个人养老金缴费意愿低的原因，除通常分析的税优额度低、产品局限性、养老金认知不足等方面，我认为主要有以下几个原因：
一是缴费率和税优额度缺乏统筹考虑，挤压缴费空间。我国养老保险制度处于制度转轨期，现收现付制的公共养老金仍然是大部分人的主要养老金来源。但是，公共养老金规模较大，往往对个人养老金产生替代效应。一方面，随着近十多年退休养老金水平的不断提高，一般已经满足了大部分居民的养老需求，居民积累个人养老金的必要性和积极性下降。另一方面，对于越来越强调个人积累责任的在职员工，公共养老金缴费率过高，居民税收负担上升，储蓄能力下降，挤压了个人养老金的缴费能力。
二是目标群体与制度设计存在错位，导致覆盖率不高。《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》中明确参加个人养老金制度的人员范围是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。制度出发点是强调个人在基本养老保险之外养老储备的责任。理论上，其覆盖的目标群体不受任何就业形态的限制，可以覆盖个体工商户、私营企业主、自由职业者、非正规工作（主要是临时工、非全日制工和派遣工）、甚至长期脱离劳动力市场的脆弱群体等。但在个人所得税制度下，个人所得税主要是工资税。个人所得税所实行的“先缴后退”的税优模式，需要申报个人所有收入方能确定退税金额，这极大限制了目标群体的缴费可能性。同时，我国个人养老金的转存机制尚未明确，个人养老金丢失了天然的最大目标群体。
三是居民负债率高和偏重实物资产的资产结构影响支付能力。个人养老金定位为购买金融产品，但其本质仍属于贯穿全生命周期的强制储蓄。支付能力是购买个人养老金的前提。以房贷为主的居民负债严重透支了居民的支付能力，以房产和轿车等实物资产为主的资产结构影响了居民的支付愿望。
四是经济和金融发展水平影响个人养老金产品在收益率上的激励作用。从1978年到2010年，我国的平均内部收益率约为14.6%。因此，在过往的30多年中，如果养老金的投资回报率不能达到14.6%，采取累积制就会面临巨大的福利损失。这也是个人账户做实试点无法吸引人们参与、各级政府积极性不高的主要原因之一。2010年后，随着我国的内部收益率持续下降，也许为个人养老金产品提供了一些机遇。但从另一方面看，在信托、理财等无风险利率居高不下的市场环境下，需要牺牲流动性，又无法降低波动性和缺乏风险溢价的养老金产品也将很难获得有效的激励。
发展个人养老金的必要性和可行性
2021年2月26日，习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调：“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求。”2021年3月发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险”。随着中国养老保险制度全面深化改革不断推进，“中国版”的三支柱制度框架初步建立，基本养老保险完成全国统筹，企业年金和职业年金稳步发展，市场化运营优势逐步显现。特别是在人口老龄化背景下，人口和就业结构的变化以及现收现付制养老金制度面临的资金压力客观需要养老金制度及时作出调整。
为了适应人口老龄化进程的要求，重构养老金制度责任分担机制，更好满足老年人个性化需求，我国建立了多层次养老金制度体系。其中，基本养老金制度是法定制度安排，必须遵循公平、普惠的原则，满足老年人基本生活需求，提供稳定安全的预期。企业年金与职业年金则体现了劳动的价值，需要维持适当的普惠性。而个人养老金的功能是有益补充。个人养老金是一种储蓄，而收入水平是影响储蓄的关键因素。随着中国经济的快速发展和居民收入水平的稳步提升，为建立多层次、多支柱，更加有效、更具可持续性的社会保障制度提供了物质基础。据IMF预测2022-2027年间我国人均GDP增速（不变价）年增速将维持在5%左右；人均收入的提升有望进一步提高我国居民储蓄，进而推动个人养老金的发展。
实现个人养老金高质量发展的建议
建立多层次养老金制度体系是当今世界各国在促进社会保障发展中的最大共识，也是我国经济社会发展的既定目标。养老保险制度是社会保障制度的核心，要和经济社会改革发展相协调。目前来看，中国的养老金体系需要实现两个转变：一是从负债型向资产型体系转变，二是从人口红利型向资本红利型体系转变。为了稳步推进个人养老金高质量发展，助力养老金体系的转型，建议从以下四个方面完善发展生态：
一是客观认知个人养老金的本质、定位和发展规律。个人养老金本质上是在受到税收政策支持、投资专属产品和锁定领取日三个特殊规定下，政府特许部分有经济能力增加额外养老储蓄的群体建立的个人补充养老金计划；目的是满足一部分社会群体更高的收入和消费平滑需求，一般被视为公共养老金或强制性职业养老金的补充，因此传统上被定位成“补充”性养老金。自愿参与，放开个人投资选择权有利于参与者根据自身风险偏好、年龄、收入预期、资产配置情况等个性化需求来决定投入的时间、金额和产品方向。“个人化”的养老金制度可提高个人的社会参与意识、金融理财能力、退休后收入水平，有利于促进“积极老龄化”理念的形成。
二是完善三支柱养老保险体系的制度设计和政策协调。三支柱中涉及个人资金累计的个人账户有基本养老保险中的个人账户，企业年金和职业年金中的个人账户，个人养老金账户（甚至包括公积金账户）。这些账户的资金来源都是个人工资收入，一般也享受税收优惠，实行递延纳税模式。为了充分发挥三支柱在应对老龄化风险、扩大覆盖面、提高替代率、实现资金积累、实现与经济社会协调发展的功能，必须进一步完善制度设计，从政策上协调参保缴费、税收优惠、转存机制、投资运营等，为个人养老金的发展拓展制度空间。参保缴费方面，应当合理调整个人在养老金制度中的总缴费率，为个人参与个人养老金提供空间。税收优惠额度方面，可以将个人参加养老金计划可享受的税收优惠额度进行合并或划转，通过统一税优政策为第三支柱的发展带来较大激励空间。税收优惠方式上，建立采取TEE税优模式的个人养老金制度，吸引更多灵活就业者参与缴费，同时考虑给与特定人群以财政补贴。转存制度上，允许退休人员将年金基金资产转入个人养老金账户，允许离职人员将其年金基金资产中归属个人的资金转入个人养老金账户。投资运营上，建议建立账户引领的个人养老金发展模式，替代当前分散化的产品模式，以提升我国养老储蓄资金的汇集效率。
三是完善资本市场建设，提升投资收益率，切实发挥激励作用。在现有制度下，银行、保险、公募基金等金融机构都发行了能够享受税收优惠的个人养老金产品，通过市场化运作参与到第三支柱建设中。从金融的角度看，第三支柱个人养老金改革也是金融供给侧结构性改革的一部分。在养老金融领域，资本市场高质量发展与个人养老金积累有望形成良性互动：随着资本市场实现高质量发展，各类型金融主体在政策指导下积极创新，推出养老目标基金、养老保险、养老理财等金融产品，积累足够的养老金来应对未来的老龄化风险。另一方面，个人养老金发展有利于为资本市场提供长期资金，让更多的债权资金转变成股权资金，让更多的储蓄转变成资本金；提升机构投资者占比，推广追求长期稳定回报的投资风格，减少市场波动，助力资本场高质量发展。
四是完善运营管理体制，提升制度可信度和可见度。第三支柱个人养老金主要通过制度化设计，鼓励个人在工作期内根据自身情况及早制定养老储蓄规划。现在个人通过银行开立账户方式，存入资金，购买各种个人养老金产品，没有形成区别于传统金融业务的可信度。个人账户模式之所以被认可，不仅因为其有运作透明、操作灵活、监管严格等优势，还因为其更有利于让投资者进行充分自主的投资选择。然而对于普通投资者来说，如何理解个人养老金的资金属性、自身的经济需求、风险偏好和产品的风险收益特征，从纷繁复杂的养老金产品中选择合适的产品是亟需解决的问题。要满足目标群体对于第三支柱个人养老金的需求，需要进一步完善运营管理体制，提高制度可信度和可见度。因此笔者建议可以从三方面着手：一是产品选择方面可从“产品清单”向投资顾问转变。二是建立统一信息平台，提供在线注册、缴费查询、账户跟踪和退休收入预测等一体化的综合服务，方便产品选择和比较，实现个人账户信息的高效迁移，降低账户管理成本，同时便于个人自主操作和政府全方位监督。三是灵活的制度性安排，保障运转效率，探索应急支出机制可能性，完善养老金流动性，允许消费者在重大疾病、自然灾害等特殊情况下有条件提前支取个人养老金，同时严格设立支取条件，包括补税和补缴等；对于临近退休人员，可以给与更大的免税额度，鼓励更加主动地储备个人养老金；此外，还可以探索公积金的转存机制。（作者单位：中国人寿养老保险股份有限公司投资中心）
