摘 要:公共政策以有效解决社会公共问题为诉求，是公共权力机关为达成公共目标、实现社会公共利益而采取的策略方针，就其本质而言，是一种对社会资源的权威分配。政府在一定时期掌控的资源是有限的，如何将有限的资源最大化地利用起来，同时尽量避免公共政策“效率走低”与“偏差产生”的内在冲动，为政策的纠错纠偏提供方法论，为政策决策的科学性和合理性提供有效工具，公共政策绩效评估成为关键。面对地方财政收入增长空间日渐压缩与保障社会经济发展支出刚性上升的矛盾，地方财政更应强化公共政策绩效评估，通过评估主体多元化、评估标准科学化、评估管理规范化、评估结果有效化，构建格局全方位、资金全覆盖、执行全过程、制度有创新，以人民为中心，突出公平性与回应性的政策绩效评估机制。
关键词:公共政策 绩效评估 财政治理 地方财政
【中图分类号】F810.7 【文献标识码】A
近年来，受经济下行、减税降费以及疫情防控影响，我国各级财政紧平衡特征日渐显著，财政收支矛盾不断加剧。与此同时，地方财政面对的经济社会发展任务仍在不断加重，保障基本民生、巩固脱贫攻坚、促进乡村振兴、加快生态保护、助推科技攻关、落实碳达峰碳中和目标要求等，都需要大量财政资金保障。地方财政支出需求的不断膨胀、收入增长空间的日渐压缩，使地方财政的可持续性面临空前压力。
在此背景下，以重大政策绩效评估为抓手，全面实施预算绩效管理，强化财政资源统筹，优化财政资源配置，提高预算管理水平和政策实施效果，把不该花的钱减下去，以更低的成本提供更加充足的公共服务，充分体现以人民为中心的发展理念与政策初心，在巩固减税降费政策实施效果的同时，完成党中央、国务院赋予的各项使命，保障地方经济社会发展既定目标的实现，就成为当前破解地方财政收支难题、提升地方财政治理水平、保障地方财政可持续发展的重要抉择。
公共政策绩效评估是现代政府治理的重要手段
公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策方案、政策效益、政策效率及政策价值进行判断的一种政治行为，贯穿公共政策准备、实施及监督的全过程，是制定政策、优化政策的重要依据，对健全政府决策机制、提高公共政策决策质量、强化公共政策实施效果具有重要意义。
公共政策绩效评估历经测量、描述、判断和回应性建构，最终转向民主协商，成为提升政府执政能力的有效工具，公共政策决策科学化也逐渐成为各级政府的共同追求。但不容忽视的是，现实生活中，各级政府公共政策制定考虑不周，公共政策决策机制不够完善，公共政策执行效率不高、社会影响效益不佳等问题依然较为突出，公共政策的决策质量和实施效果亟待提升。
以湖北某地“关公像”建设项目为例。该地耗资1.73亿元兴建高达58米、重达1200余吨，号称全球体量最大的巨型“关公像”。但由于该地属于历史古城，建筑限高24米，关公像的大小和高度严重违反国家规定，不仅破坏了古城的风貌和历史文脉，还被住建部认定为滥建“文化地标”的形象工程、政绩工程，责令整改。为落实整改意见，该地又耗资1.55亿元对关公像进行拆解迁移，使关公像的整体财政资金耗费超过3.2亿元。但如此巨额的财政支出不仅未使关公像成为网红景点拉动旅游人气，整个景区开园四年的总收入不足1300万元，还产生了显著的负面影响。事件发生后，该地并未就事件的原因进行深层次检讨，其总结的仅是：“项目建设过程中，相关单位缺乏主人翁的责任感，不去争取相关政策，进行点状调整，不严格把关、听之任之”，关注的仍是“关公像”的建设手续未办理齐全，而非“关公像”的建设是否确有必要、修建决策是否正确，是否与国家发展战略与改革发展方向相一致，是否具有显著的民生需求，是否在用稀缺而宝贵的公共财政资源做正确的事，似乎程序合规就能取代公共决策的科学、合理、正确与有效。
这是一个因公共决策失效而引发社会效益损失的典型案例。在当地政府看来，关公像的建设有利于提升城市吸引力、促进地方经济发展。但这样一个仅基于政府视角的 “人造景观秀”，却因忽略政策决策程序的规范性、决策依据的可靠性、决策论证的充分性，致使政策实施的必要性、投入成本的经济性、民生需求的相关性、地方财政的可承受性严重缺失，进而引发公共政策危机，不仅给当地造成严重的经济损失与公共资源浪费，更令党和政府的形象受损，社会公信力下降。此类案例并不孤立，再如贵州某县，在年财政收入不足10亿元的情况下，举债2.56亿元打造“天下第一水司楼”，最终工程烂尾。该县还同时上马多项巨额投资项目，以至全县债务总额超过400亿元，每年仅债务利息就高达40亿元，远超地方财政承受能力。
重大公共政策决策失效问题的存在，使加强重大政策绩效评估，纠正公共政策决策失误，减少公共资源浪费，成为各级各地、各部门各领域需要共同关注的重大问题。习近平总书记强调 “要遵循经济社会发展规律，重大政策出台和调整要进行综合影响评估，不搞‘急就章’、‘一刀切’”，“对已经形成举措、落实落地的，要及时跟踪评估，视情况调整优化”。党的十九届四中全会明确提出：“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。”党的十九届五中全会进一步指出，要“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”。完善重大政策绩效评估机制，提升公共政策财政保障能力，实现有限公共资源对国家重要战略目标的有效支撑，增强公共政策的可行性和地方财政的可持续性，不仅必要，而且紧迫。
公共政策绩效评估现状及其面临的挑战
公共政策绩效评估通过对公共政策决策与实施的梳理与检讨，对政策决策的规范性、政策论证的充分性、政策价值的全面性、政策目标的科学性、政策投入与产出的对应性、政策目标实现程度的相符性进行检验，不仅可为公共政策的制定与完善提供依据，更可为提高公共政策决策科学性和有效性，充分体现以“人民为中心”的发展理念及政策决策“初心”提供重要的技术工具。
公共政策绩效评估的发展
20世纪90年代以来，随着新公共管理运动的不断推进，公共政策的影响力不断增强，公共政策绩效评估受到越来越多国家的关注。日本将公共政策评估融入政府常态化管理，每年开展大量政策评估，评估结果被充分应用到政府预算的编制以及公共政策的制定之中，使政策目标的实现度得到显著提升。美国发布《政策规定绩效分析》，对公共政策绩效评估予以全面规范，要求政府部门在废除或修改公共政策或者出台新的公共政策时，做好政策绩效分析。韩国政府不仅设立了专门的政策分析与评估局，还成立政策评估委员会，对政府主要公共政策开展系统评估。
公共政策的绩效评估在我国起步于本世纪初，随政府绩效管理改革同步推进，作为政府管理改革的重要手段得到应用，国家及地方出台的一系列重大政策先后被纳入评估范围，有效降低了公共政策的执行成本和实施风险。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，进一步明确提出要全面实施预算绩效管理，不断完善公共政策绩效，对新出台重大政策开展事前绩效评估，对重大政策实行全周期跟踪问效。
公共政策绩效评估存在的问题
政策评估的价值取向问题。在公共政策绩效评估过程中，政府既是公共权力与公共资源的掌握者，负责政策的制定与执行，同时又是公共政策的评估者，是一个具有双重身份的特殊利益相关者。不同利益诉求使其在政策绩效评估中的价值取向存在明显的矛盾。作为公共资源的委托代理人，政府应充分代表民众的利益诉求与价值偏好，在公共政策绩效评估中以民生问题为导向。而作为具有自身利益的理性“经济人”，其在政策绩效评估中可能关注是否有利于本地GDP的快速增长、是否有利于任期内政绩的显著提升。不同的利益诉求具有不同的价值偏好，在利益相关群体表达机制不够健全的情况下，自利的价值诉求及价值排序会使政策产出偏离民众需求，进而引发政策失效。当前我国公共政策绩效损失的原因很大程度上就在于，公共政策绩效评估对民众价值需求与偏好关注不足，公共政策价值目标与民众价值诉求出现背离。
政策评估体制机制构建问题。一是评估主体单一，多元价值体现不足。出于部门利益、路径依赖或策略性回应等方面考虑，当前的政策评估以政府部门主导为主，使政策决策难以平衡相关各方的价值偏好，脱离社会现实及民生需求。二是全方位统筹不足。公共政策评估碎片化、分散化现象突出，各部门各自为政，使评估后的政策依然存在支持对象交叉重复、投入方向高度重合的现象，不仅加重了财政负担，还削弱了政策的社会效益，财政资金效率损失明显。三是未实现财政资金的全覆盖。部分地区纳入绩效评估的政策十分有限，“双重”政策，即重点财政支出和重大投资政策尚未全数囊括。这些政策通常资金规模巨大、持续时间较长，因政策覆盖面广、社会关注度高而影响广泛，政策评估的缺位使这部分资金游离于监督、管控之外，负面效应突出。四是全过程绩效评估链条尚未建立，事前事后评估对应不足，评估结果未得到良好应用。绩效评估作为政府管理创新的重要手段，就其自身来说只是一项技术工具，只有当评估结果被有效地运用于政策决策改进、政策系统优化、政策实施效果提升之时，政策评估才具有了存在的价值。但政策绩效评估结果与应用“两张皮”现象还较为突出，评估结果出炉之日，通常即为评估有效期终结之时，使政策评估面临着沦为形式主义的危险。
政策评估的技术方法问题。鉴于评估方法体系不尽科学、评估开放度有限、评估数据保密等问题的客观存在，当前的政策绩效评估在目标性与优先性、计划性与规范性、效率性与有效性、参与度与透明度、信息化与数据共享、激励与约束等方面存在明显缺失，公共政策绩效评估的可操作性与可推广性，以及评估结果的质量与水平受到明显制约，也使公共政策绩效评估在支持重点发展战略、解决重大社会问题、服务社会民生、为地方高质量发展提供有效支撑等方面的作用难以得到充分发挥。
强化公共政策绩效评估效用，提升地方政府决策有效性
明确以人民为中心的政策评估价值取向
以人民为中心，昭示了政府提供公共服务的理想未来，也为公共政策绩效评估的价值构造提供了依据。公共政策绩效评估应遵循其本质属性，充分体现作为国家意志的公共性，代表最广大人民群众的意愿和利益，广泛接纳多元主体参与，保障公共政策的公共性得到有效关注。公共政策的出台是否以民众诉求为导向，政策实施所带来的利益或损害在相关群体中是否公平，政策的执行是否体现公平、正义、平等的价值取向，都是公共政策绩效评估应该关注的问题。为此，公共政策绩效评估应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益，并据此构建公共政策绩效评估管理制度、规范公共政策绩效评估管理流程、统一公共政策绩效评估标准。
构建全过程、全覆盖统筹协调评估机制
应依照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，将所有新出台的重大政策及基础设施建设投资政策纳入绩效评估范围，实现重大政策绩效评估的全覆盖。与此同时，为避免公共政策的重叠与交叉带来的财政资金效率损失，还应强化公共政策决策的统筹与协调，使公共政策决策成为引导地方公共事务发展的基础。除此之外，重大政策绩效评估还应健全全过程管理链条，履行事前专家论证、风险评估、合法性审查等法定决策程序，科学研判政策预期效果和各方反应，确保政策出台符合国家战略部署、财政可承受、长期可持续，从源头把控政策方向，防止决策随意性。事中要密切跟踪实施情况，对存在严重问题的要暂缓政策实施，督促整改。事后要对政策实施效果开展绩效评价，将评价结果作为改进与完善政策的重要依据。
强化评估结果的有效应用
公共政策绩效评估的精髓在于改进政策绩效，否则，无论评估如何科学合理，其价值都将大打折扣。绩效评价结果的应用应在提高公共政策决策有效性，合理配置预算资源，增进政府部门责任感等方面发挥重要作用。为此，政策绩效评估的结果应用还应在加强制度建设、突出激励与约束、增强绩效意识、建立结果应用追踪体系等方面付出更多努力。
完善评估方法，强化政策评估多元化社会参与
开展政策绩效评估，“谁来评、评什么、怎么评”是最为基础的技术性问题，这些问题的现实存在不仅加大了政策绩效评估的难度，也使扩大政策评估专业储备，加强政策绩效评估理论研究与技术支撑成为必要。为此，还应不断强化政策评估方法体系建设，重视互联网、大数据、人工智能等技术和资源的运用，探索适合我国政策绩效评估的方法和技术路径。除此之外，以公共利益为目的的公共政策决策不但要关注社会公众的需求，还应允许社会公众参与公共政策决策，为此，应进一步健全公众参与机制，突出人民满意导向。通过评估主体多元化，构建以人民为中心，突出公平性与回应性的政策绩效评估机制，促进地方公共政策决策不断优化，效果不断提升。
【本文作者为中央财经大学绩效管理研究中心主任、研究员；本文受北京市社科基金重点决策项目“基于北京财政可持续发展的重大政策绩效评估机制研究”（项目编号：21JCB067）资助】
责编： 程静静／美编：王嘉骐