2015年12月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中，城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。”
“掌舵人”和“划桨人”原指我国端午节的传统习俗赛龙舟的两个不同角色，分别在龙舟比赛中发挥着不同作用。“掌舵人”把握龙舟的行进方向，防止偏离路线，保障前行的稳定性；“划桨人”则是龙舟前行的动力，同心协力，整齐划桨，奋力争先。只有“掌舵人”和“划桨人”分工明确、紧密合作、奋发蹈厉，才能“棹影斡波飞万剑，鼓声劈浪鸣千雷”，助力龙舟劈波斩浪，赢得比赛的胜利。习近平总书记在论述城市建设和治理时，用“掌舵人”和“划桨人”作比喻，生动形象地指出城市政府要转变角色，从大包大揽城市建设和治理中具体事务的“划桨人”，转变为把握城市建设、治理大局，激发市场、企业和市民多方主体的积极性、创造性，参与城市共建共享过程的“掌舵人”。
城市建设和治理是一个复杂的系统工程。人民城市人民建、人民城市为人民，城市作为人们生产生活的重要载体，核心是人；城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便是重要评判标准。人民群众在城市建设和治理中具有主体地位，提高城市建设和治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，必须调动人民群众的积极性和创造性，破解城市政府单打独斗，什么大事小事都管、都亲自“划桨”的状况。要把城市建设和治理的权力还给社会，让民间力量更多地参与城市建设和治理，集思广益，构建政府、社会、企业、市民“协同共治”“共建共治共享”的和谐环境，解决群众反映的难点、堵点、痛点，避免城市政府在城市建设和治理中出现“错位”“越位”和“缺位”。
城市建设和治理，当然要随着时代的发展和人民群众对美好生活的向往，不断地向低碳城市、海绵城市、韧性城市、无废城市等发展，但决不是千篇一律、千城一面，更不意味着要丢掉城市的独特性和个性，而是要结合当地的历史文脉和文化特色，尊重城市居民的意愿，通过“一起划桨”共同打造特有的城市内涵，让在这个城市生活的居民生活更方便、更舒心、更美好，提升城市的魅力和文化软实力。习近平总书记强调，只有让全体市民共同参与，从房前屋后实事做起，从身边的小事做起，把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，才能真正实现城市共治共管、共建共享。
城市政府的职责是“掌舵”而非“划桨”，这就要求城市政府在城市建设和治理中要善用宏观决策，把握大局、主导航向、多谋善断；鼓励市场、企业、市民同心协力“划桨”，勇往直前，为广大市民提供丰富多彩的公共产品和公共服务。“划桨人”靠“掌舵人”把握方向、因势利导；“掌舵人”靠“划桨人”提高效率、实现目标。政府“掌舵”、社会“划桨”的分工与协作，有利于提高公共政策制定的科学性、民主性和有效性，避免主观随意性。这就要求政府尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业、社会组织和市民通过各种方式参与城市建设、管理。这样既有利于建立决策失误责任追究机制，还可以实现公共管理、公共服务社会化，使更多的社会组织、私营部门、公民个人参与到公共服务和城市治理中来，引入竞争机制，打破政府垄断，使公民有更多地选择公共服务和公共产品的机会，从而整体提升城市治理水平。
