摘 要:财政宏观调控是落实国家宏观调控意图的最主要手段，各个阶段的财政宏观调控具有不同的历史任务。新时代十年，面对世界百年未有之大变局和国内经济“三期叠加”复杂局面，面向从经济大国转向经济强国的历史任务，以习近平同志为核心的党中央审时度势、统揽全局，顺应国内外发展大势，坚持以高质量发展为主题、以供给侧结构性改革为主线，实施了系统的财政宏观调控，强有力地舒缓了三重压力，支撑了经济增长和结构调整，优化了后续经济发展基础条件。回顾新时代十年我国实施的财政宏观调控，可以总结出三大特征：第一，财政宏观调控历史任务空前艰巨；第二，财政宏观调控政策力度不断加大；第三，财政宏观调控更加注重定向调控。
关键词:宏观调控 减税降费 财政赤字 经济强国
【中图分类号】F812.0 【文献标识码】A
过去十年，国内经济发展格局发生了深层次的历史性重大转变，国际经济正处百年未有之大变局中。两相叠加给我国带来了前所未有的机遇和挑战。为抢抓机遇、应对挑战，以习近平同志为核心的党中央审时度势、统揽全局，顺应国内外发展大势，坚持以高质量发展为主题、以供给侧结构性改革为主线，全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，大力推动发展方式转变。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，政府部门针对三期叠加阶段特定问题实施了系统的财政宏观调控，强有力地舒缓了三重压力，支撑了经济增长和结构调整，优化了后续经济发展基础条件。形势如此复杂严峻，财政宏观调控成效如此显著，其特征值得总结。特征是宏观调控新任务、新举措、新着力点、新绩效的集中表现。只有准确认识特征，才能正确总结经验、认清大势、把握规律，进而在新时代新征程上再创财政宏观调控新佳绩。初步梳理，可见过去十年财政宏观调控具有三大特征。
财政宏观调控历史任务空前艰巨
财政宏观调控是落实国家宏观调控意图的最主要手段。国家宏观调控具有反经济周期属性，融逆周期调节和跨周期调节为一体，根本目的是实现经济可持续发展，其历史任务和具体目标最终都是为了实现根本目的。在经济发展不同阶段，国家宏观调控具有不同历史任务，具体调控目标服务于完成历史任务。国家宏观调控的历史任务就是财政宏观调控的历史任务。改革开放以来，我国经济总体上呈波动性高增长态势，没有出现长时间大起大落，主要原因之一就是在经济发展的各个阶段财政宏观调控都充分发挥了稳住经济大盘的功能。
1978年党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点放到经济建设上来，并宣布实行改革开放。当时，中国GDP仅有3679亿元，实现经济快速发展的任务十分紧迫。1980年10月，邓小平同志在解放军总参谋部召开的防卫作战研究班全体会议上指出，“现在我们搞四个现代化，提的目标就是争取20年翻两番。到本世纪末人均国民生产总值达到800至1000美元，进入小康社会”。1982年9月，党的十二大明确提出：“从一九八一年到本世纪末的二十年，我国经济建设总的奋斗目标是，在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业的年总产值翻两番”。由此，把中国从经济小国变为经济大国成为这一阶段财政宏观调控的历史任务。1978—2010年我国超额完成了这一历史任务，标志性事件是2010年中国成为全球第二大经济体，国内生产总值比全球第三的日本多3000多亿美元。此间，财政宏观调控对经济发展起到了制导、平抑波动和加力作用，具体采行了三类财政政策。
上世纪80年代至90年代初实行适度从紧的财政政策。当时我国经济处于起飞和加速增长阶段。此间，一穷二白、百废待兴的经济发展起点筑成了总需求急剧扩张的坚实基础，市场化取向的改革赋予了每个人和各级地方政府发展经济的动力并促成了要素自由流动。需求扩张和市场改革的有机融合把中国经济迅速推上了高增长轨道。进一步说，此间投资和消费冲动超常强烈，总需求扩张速率远超供给扩张速率，经济过热成为常态。根据国家统计局公布的数据，1985—1996年间消费物价年均上涨率超过10%，1988和1994两年甚至冲高至18.8%、24.1%，同期全社会固定资产投资年均增长率接近25%，1993年社会固定资产投资增长率甚至超过61%。这段时间政府一直采行适度从紧的财政政策，总体政策取向是防控经济过热、抑制总需求无序扩张以及优化供给，具体政策目标有两个：一是遏制通货膨胀；二是保持适度经济增长。针对前一目标，有关部门采取了加强收入征管、严控财政赤字、强化投资管理、控制社会集团购买力等措施。针对后一目标，有关部门采取了调整支出结构支持农业发展、支持企业技术进步、扶持国有企业优化资本结构等举措。显然，此时财政宏观调控的主要目的是顺应内需扩张特征助推有效供给扩张，同时引导经济有序增长以避免出现恶性通胀把经济拉入进退两难境地的情况。事实表明，这一策略实现了预定目标，推动我国向步入经济大国行列跨出了一大步，1997年我国GDP达到9616亿美元，全球排名第七，已进入全球经济规模第二方阵国家。
上世纪90年代后期到本世纪初实行积极的财政政策。然而必须看到，规模急剧放大的背后是结构的多维深层次转变。上世纪90年代后初步形成了买方市场，1998年上半年供大于求的商品已达74.2%，1997年对外经济依存度已达40%，而1980年仅为12%。这实际上意味着经济过热的基础已大大削弱，内生性经济增长冲动减弱，经济增长动能进入转换和扩张阶段。正是这种结构性转变使经济增长率从1995年开始呈下行趋势，1997年降至9.2%。同时，居民边际消费倾向下降，社会消费品零售总额增长率1997年猛然降至10.2%，比1996年回落10个百分点，1998年上半年又降至6.8%。从1995年起，全社会固定资产投资增长率也呈下行态势，1997年猛然跌至8.8%。同期，国际经济萎靡不振，1997年又爆发了亚洲金融危机，极大地冲击了我国的货物出口和外商投资，造成了一定规模的失业。面对这种经济增长趋势性下滑局面，1998年我国转而采取稳增长的积极的财政政策。由此，财政政策走上了长期托底经济增长的轨道，这是历史性大转变。当时积极的财政政策主要包括增发长期建设国债、扩大赤字、减税、增加支出扩大消费需求、加大对中西部地区转移支付等举措。这一轮积极的财政政策实施为时6年，每年拉动经济增长1.5—2个百分点，及至2000年超额完成国民生产总值翻两番的历史任务，当年GDP总额1.21万亿美元，全球排位第六，已进入世界上经济大国行列。
2005年起，我国又开始采取稳健的财政政策。其背景是从2003年起国内经济增长率已回到10%的水平、全球经济增长率回升至4%的水平；同时，通胀压力逐渐加大，钢铁、水泥、能源、运输等领域再度出现紧张状态，财政风险加大。与其他类型的财政政策相比，稳健的财政政策的结构转换助推特性更强。其突出表现是不设立经济总量调控目标，侧重结构调整，具体措施包括控制赤字，加大对“三农”、医疗卫生、社会保障、就业、科技进步等领域投入，实施促进企业自主创新的税收政策，增加中央对地方转移支付等。这一政策实施为期4年，强力支撑了结构转换型高速经济增长，及至2008年，国内生产总值达31.9万亿元，全球排名升至第三，2010年成为全球第二大经济体。由此，我国实现了从经济小国到经济大国的历史性转变。
2010年后，从经济大国转向经济强国成为我国经济发展的必然历史趋势。但是，单靠市场力量不可能实现这一大转变，必须充分发挥以财政政策为主的政府宏观调控的功能和作用，通过引导经济发展方向和进行逆周期调节来力促经济平稳较快发展。然而必须看到，这是一项全新的历史任务，目标新，难度空前。
从经济小国转向经济大国时，经济增长空间巨大，财政宏观调控的目标是有序、有度释放总需求，防止经济大起大落。但从经济大国转向经济强国时，经济发展基础条件发生了根本性转变，面向建设经济规模和经济发展质量均位处国际领军地位，集制造强国、科技强国、交通强国、农业强国等目标任务于一身的经济强国，财政宏观调控的目标则转变为引导经济在高质量发展轨道上运行，以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一推动经济建设。显然，相比过去，如今的财政宏观调控目标和措施更多元化，不仅要调控规模扩张，更要实现增量优化；不但要做大蛋糕，更要分好蛋糕；非但要实施当期逆周期，更要做好跨周期调节。
首先，成为第二大经济体后，我国的经济体量基数扩至40.1万亿元，2012年增至53.9万亿。这意味着其后一个GDP百分点增量价值至少相当于2000年五个百分点的增量，也就是说向经济强国转变时GDP每增长一个百分点的物质耗费是过去的数倍。比如：2015年经济增长率为7%，一个百分点是6400亿元，相当于2000年5.6个百分点。显然，从经济大国走向经济强国，平衡经济增长与物质耗费之间的矛盾难度倍增。其中至为困难的是出于满足人民美好生活需要的考虑，还要在前期经济发展资源耗费率高位攀升并深度破坏生态环境且国内外不可再生资源供给不断下降的条件下寻求高基数型经济增长。这要求财政宏观调控拉动经济增长时，反而要尽力压低资源耗费率，走创新驱动和绿色发展道路。
其次，总需求状态是决定经济增长的关键因素之一。调节总需求进而推动经济增长是财政宏观调控要点之一。总需求扩张势必推动经济增长。上世纪80年代至90年代中期，最终消费品、生产资料和基础设施三大需求全面扩张，本世纪前十年，信息通讯、房地产、汽车三个超大体量需求又集中爆发。由此可说，转向经济大国时，总需求内生性排浪式扩张构成了异常强劲的经济增长推动力。所以，这段时间的财政宏观调控重点是调控好内生性总需求扩张以确保经济健康发展，稳增长的压力不大。但步入经济大国行列后，最终消费品和生产资料需求均出现了阶段结构性饱和情况，因而内生性总需求扩张度逐步递减，扩大内需成为必须解决的问题。以耐用消费品为例：本世纪初，洗衣机、电冰箱、彩电等家用电器在城镇家庭已普及，但每百户的空调、摄像机、移动电话、家用电脑等拥有量不足40台（部），每百户家用汽车和摩托车仅为0.6辆、20.4辆。及至2007年，空调、移动电话已普及，每百户家用电脑增至53.8台，汽车和摩托车分别为6.1辆、24.8辆。2016年时除汽车和摩托车外这些商品全部普及，家用汽车也已达每百户35.5辆。这种总需求事态变化的主导性成因是总供给持续急剧扩张。2010年，我国的主要工农业产品产量就已位居全球前三位。其后大部分产品如粗钢、水泥、家电、移动电话、谷物、肉类、茶叶、水果，蔬菜等长时间保持第一，2015年后货物出口总额和汽车产量也逐步成为全球第一，同时基础设施状况发生根本性变化，高速公路里程和高铁里程位居全球第一，转向经济大国时频繁出现的制约经济发展的基础设施瓶颈问题基本解决。成为全球第二大经济体后我国出现了结构性产能过剩问题。总需求结构性不足和结构性产能过剩问题并存，经济下行压力加大。这要求财政宏观调控总需求必须放弃单向思维，充分运用多种财税手段把扩大内需与推进供给侧结构性改革结合起来。这是难度极大的调控，其突出表现有两点：一是如何切实做到内需扩张激励政策发力点与市场自发性内需扩张点有效对接；二是如何切实做到需求牵引供给与供给创造需求两者之间的有效对接。
再次，从经济小国转向经济大国时，利润扩张空间和个人收入增长空间正处于扩张期，财政宏观调控重心是推动平稳做大蛋糕。跻身经济大国行列之后，利益格局已然形成且逐渐固化，各个行业都出现了不同程度的垄断，个人收入差距逐步拉大，基尼系数超过国际警戒线，发展不平衡不充分问题愈发凸显。面向经济强国建设目标，财政宏观调控还须以推动实现全体人民共同富裕为侧重点。需要强调的是，共同富裕绝不是经济停滞条件下的收入分配调整，而是经济持续增长条件下的收入分配优化，既涉及分配制度改革，又涉及收入存量和流量分配格局变动。这要求财政调节经济增长时，把做大蛋糕和分好蛋糕有机结合起来，统筹兼顾好效率与公平。显然，这是平衡难度极大的调控。
财政宏观调控政策力度不断加大
财政宏观调控政策力度选择取决于多种因素，其中至为关键的是阶段性历史任务的客观要求。以推动建设经济强国为历史任务的财政宏观调控难度空前，客观要求调控政策力度空前。过去十年，我国采行了积极的财政政策，高强度减收增支并举，不仅直接扩大了总需求，而且间接扩大了有效供给，同时也有效平衡了国内外两个循环之间的关系。
减收包括主动性财政减收和市场性财政减收两大类。主动性财政减收是制度安排变动导致的财政减收，分为政策调整减收和法律法规变动减收两种。前者是在现行税费法律法规允许的前提下调整财政收入规则导致的减收，属于短期、有条件的税费优惠制度安排。如新能源汽车车辆购置税减免政策、高新技术产业园区企业所得税优惠政策、中小企业社会保险费缓缴政策等。后者是有针对性地修改法律法规形成的财政减收，属于长期制度安排性减收，如2018年修改个人所得税法带来的减税。市场性财政减收是指在既定税费法规和政策不变的情况下经济波动和结构变动带来的税费被动性减收。过去十年，主动性财政减收规模逐步扩大。2012—2022年，累计新增减税降费和退税缓税缓费超过13万亿元，占同期税收和非税收入总额比重7%，其中新增减税降费累计8.8万亿。“十三五”期间减税降费规模超过7.6万亿，年度减税降费额呈连续增长态势，从2000亿元左右增至2万多亿元。其间2017年减税降费规模突破1万亿元，2019年升至2万亿元，2020年2.5万多亿元，为历史最高点，2021年回调至1.1万亿元。“十三五”期间减税降费额占年一般公共预算收入的比重从5%增至13%。2022年实行新的更大力度组合式减税降费政策，新增减税降费及退税缓税超4.2万亿元，占当年一般公共预算收入比重20%，占GDP比重高达3.5%，超出赤字率0.8个百分点。高强度减税降费使我国的宏观税负从2012年18.7%降至2022年的13.8%。
本轮财政减收有两大特点：一是强力推进长期制度性减税。尽管1998—2004年实施积极的财政政策时也采取了减税措施，但这些措施多为阶段性税收政策且未深度触动主体税种，如在规定范围内对一些设备进口免征关税和进口环节增值税、暂停征收固定资产投资方向税、提高部分货物出口增值税退税率等。但本轮财政减收则是建立在全面深化税制改革的基础上，因而形成了大规模的长期制度性减税。以增值税改革为例，增值税是我国第一大主体税种，2009年开始在全国范围内实施增值税转型改革；2012年后加快推进增值税改革，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点；2016年营业税改征增值税试点在全国范围内推开，营业税退出历史舞台，其带来的巨额制度性重复征税从此消失；2017年7月起，逐步简并增值税税率，并将两档增值税标准税率降至13%和6%。再以个人所得税改革为例，个人所得税是我国收入增势渐强的税收，该税收入2016年就突破了1万亿元，2017年收入超过国内消费税收入，2018年实施的减税性个人所得税改革具有里程碑意义，这次改革实现了个人所得税计征模式从分类征收转向分类与综合相结合的转变，同时提高了个人所得税费用扣除额、调整了个人所得税税率结构、增加了六项专项附加扣除政策。增值税和个人所得税两大税种税制改革每年形成的制度性减税规模上万亿元，奠定了长期性减税的基础。二是非税收入减收力度空前。财政收入包括税收和非税收入两大部分。上一轮实施积极的财政政策时，没有大幅调整非税收入政策。但在本轮财政宏观调控中，非税收入和税收都做到了高强度减收。2012年之后降费规模逐步扩大，2017—2022五年累计降费2.8万亿元，年均5000多亿元，超过上一轮积极的财政政策实施期的年均减税额。这种高强度减收的背后是深层次的政府非税收入制度改革的强力推进。党的十八大之后，调整规范行政事业性收费成为政府收入制度改革的一大亮点，逐步取消、停征和减免了一大批行政事业性收费。2012年取消253项涉企行政事业性收费，2013年又取消314项省级行政事业性收费，其后每年都有数十项行政事业性收费被取消，及至2023年4月初，中央设立的行政事业性收费由185项减少至50项。同时，对涉企社会保险缴费政策进行重大调整，大幅降低企业负担。2019年，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，明确要求自同年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例；单位缴费比例高于16%的，可降至16%；目前低于16%的，要研究提出过渡办法。“十三五”期间，涉企社会保险缴费降费额年均千亿。可见这一轮政府非税收入制度改革范围之宽、层次之多、力度之大。
过去十年，财政支出扩张强度超过上一轮积极的财政政策，彰显出中央与地方、支与收同等力度联动特色，具体表现在如下三方面：
首先，一般公共预算支出占GDP比重升至改革后最高水平。我国政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算4本预算组成。其中一般公共预算是收支规模最大的预算，也是实施财政宏观调控政策的主渠道，一般公共预算支出占4本预算支出总额的比重在60%左右。一般公共预算支出占GDP比重实质上反映的是政府支出在总需求当中的地位及其对总需求走势引导性强弱，比值上升表明地位渐强，反之表明地位渐弱。过去十年，一般公共预算支出占GDP比重呈波动性上升势态，从22%升至25%。相比而言，上世纪80年代前五年，一般公共预算支出占GDP比重年均22%，后五年降至18%，1991—2010年年均水平低于18%，1998—2003年实施积极的财政政策时年均为16%，其间1998—2000年三年年均仅为13%。这说明过去十年是一般公共预算支出对总需求走势制导最强期。
其次，一般公共预算赤字扩大至历史最高水平。改革后赤字预算成为常态，但赤字急剧扩大是在实施积极的财政政策时期。1998—2003年实施积极的财政政策时，—般公共预算赤字从558亿元扩大至3197.6亿元，赤字率未达3%，从1.1%抬升至2.6%，赤字占财政支出的比重从9%升至13%。但这段时间财政一般公共预算收支的增速相对均衡，年均都在两位数水平且部分年份收入增长率超过支出增长率。这说明财政支出增长对扩大赤字的依赖度不是很高。与之相比，过去十年可说一般公共预算支出的增长主要依赖扩大赤字。2012年后，一般公共预算赤字持续扩大，2013年为1.2万亿元，2016年突破2万亿元，达到2.18万亿元，2019年增至2.76万亿元，2020年跳升至3.76万亿元，其后两年保持在3万亿元左右的水平。其间：赤字率从1.4%增至3.7%（2020年），有4年超过3%；赤字占一般公共预算支出比重从6%增至15%，比上一轮积极的财政政策实施期，多增5个百分点；收支增长率均降至一位数水平且大部分时间支出增长率超过收入增长率，“十二五”和“十三五”时期支出增长率超过收入增长率分别为1.5和3.2个百分点。这说明此间收入增长对支出增长的支撑力渐弱，主要靠扩大赤字来维持支出增长。在赤字扩大过程中，中央财政赤字扩大是主导力量，越是经济下行压力大的年份，中央财政赤字扩张率越高，比如2020年中央财政赤字猛增52%。但值得注意的是在2014—2019年间地方赤字占中央财政赤字的比重上升至50%多，然而2020年后又回调至30%左右。
再次，地方政府专项债券规模扩大成为支出扩张的主渠道之一。扩大政府债务规模是稳增长的主要政策手段之一。上一轮实施积极的财政政策时，发行长期建设国债成为稳增长的重要手段。1998—2004年中央财政累计发行长期建设国债9100亿元，相应带动银行贷款和各方面配套资金等超2万亿元。这些资金大部分流向基础设施建设，其中农林水和生态建设占比30%、交通通信基础设施建设占比19.8%、城市基础设施建设占比15.2%、农网改造占比8%、中央直属储备粮库建设占比4.1%。此间，年度长期建设国债占GDP比重1.4%左右，占当年一般公共预算赤字比重40%多。过去十年情况发生了重大转变，2015年新修订的《预算法》颁布实施后，地方政府专项债规模急剧扩张。2015—2023年，年专项债规模从1000亿增至3.8万亿。其间，2017年达到8000亿，2018年超过1万亿元，为1.35万亿元，2019突破2万亿，2020年增至3.75万亿，2021和2022两年为3.65万亿元，2023年升至3.8万亿元。专项债占GDP比重从1.4‰增至3.5%左右，2020年曾高达3.7%，其后保持在3%左右水平。专项债占一般公共预算赤字比重一路抬升，2018年起超过50%，2019年升至78%，2020年达99.7%，2021和2022两年专项债规模反超一般公共预算赤字规模。这些情况表明，近几年地方专项债对财政总支出扩张的支撑力度已接近财政赤字，也就是说地方政府拉动投资的责任在加大。
财政宏观调控更加注重定向调控
过去十年，财政宏观调控的总基调是稳中求进。稳的核心是在加大调控政策力度的同时坚持底线思维，守住不发生系统性财政风险的底线。由是观之，积极的财政宏观调控政策力度空前并不等于只注重强度，而是加力和提效并举。提效的关键在于通过增强定向调控来提高资金使用效率和效能，尽可能放大减收增支总量和增量的边际效应及乘数效应来压低政策成本进而平抑财政风险。换言之，加大财政宏观调控政策力度不是单靠规模扩张追求总量效应，而是更加注重精准发力、解决重大问题。
新发展理念是选择财政定向调控发力点的“指挥棒”，强调从公共财政的本质属性出发实施好定向调控，具体表现在如下几方面。
第一，把提高基本民生保障水平放在首位。发展是硬道理，发展是以人为中心的发展。让所有人的生活水平都能依随经济发展水平的抬升而提高是发展的核心要义。公共财政的本质属性是提供公共产品以确保人的生存和发展。过去十年，减收增支首先力促共享发展，提升人民群众的公共产品享用水平。特别地，减税降费把扩大居民消费和保障居民生存有机结合起来列为重点。比如大力推进个人所得税制改革带来的减税额每年上千亿，改革设立的大病医疗、子女教育、住房贷款利息、赡养老人、婴儿照护等七项专项附加扣除，既可以增加个人可支配收入，进而增强消费能力，又可以针对性地解决人民群众“急难愁盼”，更好地保障居民生活。再如降低部分重大疑难疾病进口药品进口环节增值税、关税税率。此外，下调增值税税率也减少了消费者数千亿元的税收负担。在支出方面，不断加大保障基本民生的力度。目前一般公共预算支出中基本民生支出占比已达70%多，支出增量大幅向基本民生保障倾斜。2012—2021年，社会保障和就业支出从12586亿元增长到33788亿元，累计增长168.5%，卫生健康支出从7245亿元增长到19143亿元，累计增长164.2%，教育支出从21242亿元增长到37469亿元，累计增长76.4%。这三项支出占一般公共预算支出的比重就达37%左右。此外，农林水和城乡社区事务支出分别从11973.8亿、9079.1亿增至22146亿元、19450亿元，这两项支出占一般公共预算支出的比重合计达16%左右。这种支出结构，充分发挥了财政宏观调控不断改善中低收入阶层特别是低收入阶层和弱势群体衣食住行等基本生活条件的作用。尤为突出的是从1978年到2020年我国累计实现7亿多贫困人口脱贫，2012年底我国仍有9899万贫困人口，但到2021年，中国彻底消除了绝对贫困，实现了全面建成小康社会的百年承诺。这与过去十年各级财政全力保障打赢脱贫攻坚战，把大幅增加脱贫攻坚投入摆在突出位置密切相关。“十三五”期间，财政年扶贫相关支出上万亿，2016—2020年中央财政专项扶贫资金每年新增200亿元。这对绝对贫困人口清零起到了基础性支撑作用。
第二，倾力支撑实施创新驱动发展战略。党的十八大报告明确指出：“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。要坚持走中国特色自主创新道路，以全球视野谋划和推动创新，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，更加注重协同创新。”实施创新驱动发展战略是党中央根据国内外形势变化作出的且被实践证明成效显著的重大决策。从国内经济角度看，2013年党中央就指出我国经济已进入新常态，处于经济增速换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段。不走创新驱动发展道路，不可能稳增长，更不可能尽快消除结构调整阵痛。从国际经济角度看，经济全球化浪潮遭遇逆流，保护主义、单边主义抬头，发达经济体普遍针对中国抑制技术扩散和知识推广并鼓励制造业资本回流本国。在这种趋势下，我国必须依靠自主创新来稳住经济大盘、保护国家安全、推动产业结构转型升级。为倾力支撑实施创新驱动发展战略、平衡国内外两个大循环的关系，财政宏观调控积极开辟新战场：在收入政策端，一方面实施企业所得税研发费用加计扣除政策，给予高新技术产业园区内企业所得税优惠税率，降低中小企业创新负担，直接激励企业推进技术进步、调整产品结构。另一方面，优化进口税收政策体系，加大对科研院所、高校、国家企业技术中心等主体的税收政策支持力度，新增国家实验室等免税主体，实施科技重大专项进口税收政策，扶持重大战略产品、关键共性技术和重大工程的研究开发。同时，运用涉外税收政策积极有效应对贸易摩擦，突出表现是2018年以来坚决果断采取同等力度、同等规模关税措施反制有关国家对我国实施的单边主义措施，并创建关税排除制度体系，支持企业按市场化和商业化原则自主开展进口贸易。在支出政策端，不断加大科技投入，并适时调整科技支出结构。2012—2021年，全国一般公共预算科学技术支出从4453亿元增至9670亿元，累计增长117.2%。这些资金在保障关键核心技术攻关、支持突破技术瓶颈和“卡脖子”问题方面发挥了重要作用：一是向高端芯片、基础零部件和材料、关键核心软件、短板装备等产品的研发和推广倾斜，以增强重点产业链自主可控能力。二是加大对中小企业创新的扶持力度。比如加大专精特新中小企业奖补力度，截至2022年11月，累计支持1922家重点小巨人企业高质量发展；再如深入实施小微企业融资担保业务降费奖补政策；又如2015年以来，安排专项资金集中支持30个城市开展小微企业创新创业基地城市示范。三是大力促进科技成果转化。比如2017—2021年，投资支持37个城市系统开展知识产权运营服务体系建设；2021年又投资启动实施专利转化专项计划以促进科技成果更多惠及中小企业。
第三，聚力保障绿色发展。实现生态保护与经济发展“双赢”是从经济大国转向经济强国必须破解的重大难题。生态环境保护和经济发展是辩证统一、相辅相成的，只有走绿色发展道路才能实现经济社会可持续发展，才能建成世界经济强国。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把绿色发展放在突出位置，将打好污染防治攻坚战作为贯穿经济各领域的工作主线之一，聚力绿色发展相应成为财政宏观调控的重点之一。过去十年，在收入政策端，对环境污染采取了抑制性税收政策措施，包括征收环境保护税，实施资源税、消费税改革等。这在一定程度上加快了市场主体向绿色发展转型的步伐。在支出政策端，各级财政承担了加快生态文明建设的职责。2012—2021年，环境保护支出从2963.4亿元增至7390亿元，增长149%，如把列支在城乡社区支出、农林水事务等功能分类支出科目中的相关支出汇总计算，涉及“双碳”目标的支出总额已达1万亿元。这些资金精准投放于生态环境保护各方面。2012—2021年重点生态功能区转移支付资金从371亿元增至882亿元，2014—2021年大气污染防治资金从105.5亿元增至275亿元，2015—2021年水污染防治资金从121.51亿元增至217亿元，2015—2021年城乡社区环境卫生支出从1389.3亿元增至2844.8亿元。
【本文作者为中国财政科学研究院原副院长、研究员】
参考文献
[1]中共中央党史和文献研究院：《全面建成小康社会大事记》，中国政府网，2021年7月27日。
[2]财政部预算司：《奋楫笃行 行稳致远 推动财政预算事业高质量发展》，《中国财政》，2023年第2期。
[3]财政部经济建设司：《新时代这十年 财政经建开创新篇章》，《中国财政》，2022年第21期。
[4]谢旭人主编：《中国财政60年》（上卷），北京：经济科学出版社，2009年。
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