摘 要：数字时代，构建高效的数字政府来赋能网络社会治理是推进国家治理现代化的重要内容。但是，数字技术驱动下的网络社会面临着多元化主体身份识别困难、网络结构关系复杂以及网络生态场景不明等问题，给数字政府创新管理职能与治理模式带来新的挑战。因此，需要以系统思维创新我国网络社会治理模式，构建虚拟网络与现实社会深度融合下数字政府高效治理网络社会的协同机制，加快实现国家治理体系与治理能力现代化。
关键词：数字政府 网络社会 治理现代化
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
党的二十大报告提出加快建设网络强国、数字中国。伴随大数据、云计算和智能移动终端等信息与数字技术的快速发展，我国互联网与现实世界不断深度融合，催生了各种新型产业形态、交流业态以及观念形态，形成了全民入网、即时互通、虚实结合的网络社会，显著改变了大众的生产和生活方式。网络社会重塑了传统社会中的通信与交互方式，释放了社会交互中蕴含的巨大生产力。与此同时，在数字技术变革驱动下，网络社会主体多元化与行为隐蔽性使得网络生态愈加复杂，电信诈骗、隐私泄漏、网络暴力、网络谣言、算法歧视等问题对社会秩序与安全造成严重冲击，在网络用户身份治理、网络行为治理、算法治理、组织制度治理等方面正迎来新的挑战，网络社会治理已成为数字时代国家治理的新内容新领域。针对新形势下的网络社会发展变革，党的二十大报告中明确提出“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。因此，健全网络综合治理体系是提高网络治理系统化、科学化、社会化、法治化水平的基本前提。
政府作为数字时代下网络社会的领导者与参与者，其对于网络社会的治理模式也加快向数字化转变，数字政府建设成为数字时代网络社会治理的重要组成部分。数字政府是数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程优化和模式创新，不断提高决策科学性和服务效率的国家和社会治理新模式。以习近平同志为核心的党中央高度重视数字政府发展，将其作为数字中国的重要组成部分，引领和驱动数字经济、数字社会全方位协同发展。当前我国数字政府建设正处于政务数字化发展阶段，人工智能、区块链、5G等技术的发展使得政府与社会主体连接更加紧密，政府不仅是网络社会管理者，也成为了社会治理主要参与者，政府负责多元协同治理水平亟待提高。因此，如何建设适应虚拟网络与现实社会深度融合背景下的数字政府，从而提升网络社会治理效能，形成网络社会健康良性的可持续发展格局，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。
数字政府为网络社会治理带来的新机遇
数字时代下网络社会治理面临众多压力与挑战，带来了更多动态且隐蔽的治理问题，亟需适合的治理手段来有效应对。但是，目前政府对于网络社会的治理方式多局限于事后问题处理，迫切需要进行数字化变革来提升其在虚拟网络与现实社会深度融合下的全网络、全流程治理能力，形成与当前数字化网络社会发展形态相匹配的职能结构与治理方式，因此，数字政府建设为数字化时代下网络社会综合治理带来了新的机遇。
数字政府增强了网络社会主体参与治理的便捷性。党的二十大报告指出“健全共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，深刻揭示出公众在享有社会治理成果之时，也需要积极参与到社会治理实践之中。数字政府建设为社会公众参与政府决策提供了更加开放、便捷、高效的机会与渠道，有助于网络社会多元主体充分交流沟通，增加对政府工作的支持与满意程度。网上政务服务平台、12345政务服务热线、政务微博、政务应用程序APP和网上信访等工具的广泛应用，为社会公众参与公共事务实现了多渠道多层次全方位的配套支持，不仅有效降低了公共事务的参与成本，而且激发了社会公众参与社会治理的活力。数字政府通过数字化平台建设加强与社会公众的互动，不断推动网络主体情绪、观点聚合，并通过优化民生政策与政府服务方式来不断增强社会成员的凝聚力，从而更好应对网络舆情等突发公共危机。
数字政府促进了网络社会结构划分与治理的精准性。数字政府建设为社会公众提供更加高质量与智能化的政府服务，有助于科学划分愈加复杂的网络社会结构与组织关系，精准满足各类社会组织的不同服务需求。例如新兴的政府众包模式，正是依托数字技术平台凝聚公众智慧和力量以解决社会治理问题的创新模式。政府众包指发包方依托互联网或APP、小程序等衍生工具，在数字平台上设计规则与任务并向广泛、非确定的公众发包，公众根据自己的能力自愿接包并完成特定事务。该模式通过构建良性政民互动关系，吸纳最广泛的公众参与社会治理，相较于“政府购买”等专业性较强的政府合同外包服务更能匹配社会的多元化发展需求。各地政府相继建设的“城市大脑”，可实现数据的有效汇聚、分析、可视化和共享，使政府众包得以处理海量的公众数据，实现智能自动的任务分发、精准快速的信息反馈，从而创造更大的经济价值和社会价值。而且，数字政府利用大数据分析等技术对网络社会结构组成与关系特征进行挖掘识别与精准画像，根据实际变化来动态调整组织结构，合理配置不同组织的权力与资源，从而提供更加智慧的公共服务来实现现实与网络组织之间的协同发展，不断提升网络社会精细化治理的水平。
数字政府提升了网络生态建设的系统性。数字政府建设是政府作为网络社会管理者与参与者进行的数字化变革，能够更好促进各领域、各层级、各行业的管理融合与资源统筹优化，提升网络生态建设的系统性。首先，得益于网络结构的拓扑链接，数字政府能够在满足时效性和精准性的前提下实现信息的梯次传递和并行分析，这有利于管理层级的缩小和管理幅度的扩大，极大地提升管理效率。其次，依托于先进的数字技术和多样化的新媒体渠道，数字政府能够加强各部门之间的协同与合作，实现信息的充分共享交流，进而提升协同治理的效能。而且，数字政府通过构建人口、经济、科技等各类专题数据库，支持匹配国家、省级、市、县等各级机构各类业务与数据的及时响应，更好地提升政务服务、市场监管、社会治理、经济运行等主要职能履行能力。数字政府通过物联网、数字化技术将电子化政府与网络化服务相结合，从整体层面有利于跨部门信息资源的整合利用与互联互通，提升跨层级、跨地区管理资源的调配效率与治理效能。
数字政府赋能网络社会治理面临的新挑战
数字技术迅猛发展推动了我国全社会数字化变革，特别是网络社会发展形态及模式更加多样化，造成网络主体身份识别困难、网络结构关系不清、网络生态场景不明等问题。同时，当前用于数字政府建设的数字技术体系与管理机制尚不完善，落后于数字化网络社会的发展，给当前的网络社会治理带来了前所未有的压力与挑战。
网络主体身份真伪识别不易。数字技术促进了网络社会与现实世界更加紧密的交互融合，极大提升了多元主体跨时空沟通协作的便捷性。但是，网络用户能够更方便地利用数字技术进行身份伪造，使得多元化的网络社会主体行为更具虚拟性与隐蔽性。现有的数字政府建设刚刚起步，对于网络社会治理缺乏完整的网络主体身份数据收集与分析能力，难以有效识别各类主体身份的真伪。典型的网络社会主体身份伪造事件如电信诈骗，攻击者利用人工智能软件伪造人脸及声音，冒充银行、电子不停车收费（ETC）、医保部门、公检法等机构以及领导熟人等特殊身份进行诈骗的事例屡见不鲜，“杀猪盘”、刷单、投资理财、虚假网络贷款、“裸聊”等新型诈骗手段层出不穷。根据公安部公布的数据，2022年全国共破获电信网络诈骗案件46.4万起。数字技术的发展不仅增加了网络社会主体身份识别的难度，更降低了恶意事件实施的门槛，诈骗套路升级、诈骗产业链技术升级、诈骗受众的转型以及诈骗窝点转移等趋势愈发明显，甚至还衍生出元宇宙诈骗、Web3.0诈骗等紧跟热点、短期更迭快的新型诈骗手段。然而目前数字政府尚未具备身份信息精准匹配和主体形象识别刻画的能力，对于身份真实性的验证只能通过用户个人行为层面进行预警管控，这极大提升了网络社会主体身份认证与治理的成本，因此亟需数字政府智能技术的应用分析，为提升人机协同感知与优化决策提供技术支撑。
网络结构关系虚实映射不清。5G通信、数据平台、移动智能等技术推动了互联网与实体经济的深度融合，有效拓展了网络结构关系交互的多样性。但是，愈加复杂的网络社会结构使得多元化社会主体与社群间关系匹配困难，造成跨网络间用户身份与社群关联不明，现有数字政府对于网络社会治理方式难以高效辨识各类关系的属性及变化特征，无法为多元结构间的线上线下社群与用户虚实映射提供精准方法。由此产生了以网络谣言为代表的虚假信息在网络社会中飞速传播，这对网络社会治理体系带来了巨大的压力。例如疫情期间误导公众的虚假城市防控通知，与社会热点新闻相伴而产生博人眼球的不实事件，发生自然灾害后凭空杜撰渲染恐慌的图片视频，传递错误认知的医疗健康类和食品安全类的伪科普信息等，都对社会安全产生严重冲击。此外一些涉外谣言、失实报道，通过胡拼乱凑、炒作抹黑等方式刻意“污名化”中国形象，恶意挑起中外对立、渲染意识形态和阶级问题等虚假传言更是引发了恶性的网络舆情事件。由于网络平台无法准确分辨用户观点信息的虚假与真实，并且网络平台本身具备的碎片化、媒介性、时效性等特点都促进了网络谣言的飞速传播辐射，所引发的舆情危机对网络空间内容安全形成了巨大威胁，亟需数字政府进行多模态信息抽取与态势感知分析，为多种网络用户行为要素与数据融合提供技术支撑。
网络生态场景精准界定不明。数字技术推动了跨区域、跨层级、跨行业的资源与信息共享融合，更好地实现了网络生态与现实场景的一致性。但是，多领域数据增长汇集增加了网络生态系统化构建的难度，网络应用场景边界逐渐模糊，有限的治理资源与多场景治理需求间的矛盾凸显。目前数字政府的治理技术无法精细挖掘网络社会需求，难以为网络社会治理统筹与决策提供技术支撑。例如算法歧视，即人工智能自动化决策系统在对数据主体做出决策分析时，由于数据和算法本身不具有中立性或者隐含错误、被人为操控等原因，往往会对数据主体进行差别对待，造成歧视性后果。算法歧视不仅催生了金融借贷平台借贷歧视、互联网平台大数据“杀熟”等现象，而且通过基于个人特征数据的算法推荐服务和用户偏好行为习惯识别算法等途径形成了诱导用户沉迷、过度消费等偏离互联网主流价值导向的趋势，更在用户名片、智能修图、人工智能交互等场景下引发了人工智能相貌歧视、人工智能机器人发表歧视性言论等一系列涉及性别歧视、外貌歧视、种族歧视和宗教歧视等现象。此类基于数据与算法偏向性所导致的决策偏见不仅危害网络用户利益，同时扰乱社会公平公正秩序，亟需数字政府实现公共价值导向下的网络秩序平衡分析，为建立基于系统价值协同的多主体博弈关系调控提供技术支撑。
数字政府推动网络治理能力现代化的建议
随着数字中国建设推进，亟需通过明确主体责任、规范流程制度、集成信息决策及培育专业人才等途径，构建完善数字政府高效治理网络社会的协同机制，加快数字社会全面建设的同时，更好实现国家治理体系与治理能力现代化。
构建主体明确的治理参与机制
数字政府重构了网络社会中政府、企业和其他非政府组织者的定位，并向各类网络主体共同参与的多元化协同治理转变，需要设计主体角色明确的数字政府治理参与机制，共同应对前述网络社会治理的新挑战。一是厘清政府、企业、社会组织角色定位，发挥协同治理作用。数字化变革下的网络社会对政府和企业组织的角色进行了重新定位，政府部门应加快以数据分类分级规范管理推进数据开放共享，从而实现政企数据治理深度合作。引导企业通过市场导向进行数据管理与运营，在创造社会与经济效益的同时助力政府降低社会治理成本。二是激发公民参与治理意愿，推动治理成果共享。公共价值是激发网络主体主动维护网络秩序与参与网络治理的重要导向。在网络社会治理过程中，数字政府可通过各个社会业务流程的数字化设计重构，开放网络群众参与政府决策的渠道，充分了解多元化群众需求，从而创新公共服务方式并提供以公众为中心的政策成果。
完善流程规范的协同治理制度
数字时代下的网络社会是充满动态关系的复杂系统，数字政府在参与网络社会治理时面临更加多样的调整，需要通过制度性规范来建立更加完善的协同治理机制，强化数字政府在网络社会治理过程中的统一程度。一是通过政务一体化建设来构建跨区域协同机制。数字政府打破了地域行政限制，应从顶层出发设计我国数字政府数据资源的共享目录，推动政务服务和公共服务一体化建设，推动网络社会跨地区、跨领域、跨层级的公共服务与共享共治，进一步提升网络社会协同治理效能。二是完善数字法规制度建设来保障协同治理效能。对网络社会中不同数据资源进行安全与流通分级，建立数据市场化交易保障机制并注重保护企业与公民的数据隐私。加强数字政府在网络社会治理中的执法规范监督，建立全流程记录机制来保证有据可查，实现网络社会治理的规范化运行。
打造信息集成的治理决策系统
数字化的网络社会充分映射了现实世界的各个场景并进行不断拓展丰富，在此情景下，数字政府需要对各场景进行全面了解与数据融合，提供集成化信息来实现多领域的系统决策管理，从而为更多的社会场景高效治理提供科学决策支持。一是贯通多领域系统，提升数字政府治理的决策效能。多领域数据信息获取与流通对数字政府统一分析与决策至关重要，因此，数字政府的决策系统需要与多个领域或管理部门如智慧城市、交通、卫生、安全、应急等信息系统进行贯通融合，特别是加快完善不同领域信息系统的数据转换、信息集成及管理运行等的制度标准。二是挖掘多场景需求，丰富数字政府网络治理技术体系。多元化的网络社会治理需求对数字政府建设过程中的数字技术提出更加全面的治理应用需求。根据网络社会不同领域的治理需求，加快建立人工智能、大数据等新型技术在防范网络诈骗、识别虚假信息、治理大数据杀熟及歧视等重点领域的综合应用体系，提升网络社会综合治理效果。
培育专业的治理人才队伍
人才是数字时代下网络社会治理的重要保障。数字政府系统性建设与协同化治理对各类人员的数据能力、管理能力及统筹决策能力提出了更高的要求，需要加快培育专业性强、能力出众的技术人才队伍，切实提高数字政府在网络社会的运营与治理能力。一是提升干部数字素养来增强网络社会治理能力。在政府部门选拔培养一批善用数据、善治网络的领导干部，建设符合数字政府改革发展需要的干部队伍，为增强数字政府管理网络社会提供重要人才保障，提升政府部门领导干部在面对数字化网络社会舆论危机时的反应与处置能力。二是打造专业技术队伍来提升网络社会治理效果。邀请高校、研究机构与企业专家形成数字化网络社会治理专家库，通过专业交叉、技术协同、人员互动等方式促进数字政府在网络社会治理过程中的规范运行，防范网络社会治理中强势资本的过度干扰所带来的发展垄断。
【本文作者为中国科学院学部重大咨询项目子课题“信息技术支撑网络社会治理现代化战略研究”课题组】
执笔：
中国科学院院士，西安交通大学电信学部主任、教授 管晓宏
西安交通大学管理学院研究员 房 超
西安交通大学管理学院副研究员 郑维博
西安交通大学网络空间安全学院教授 王平辉
西安交通大学网络空间安全学院教授 沈 超
参考文献
[1]杨晓光、陈凯华、郑晓龙等:《数字技术赋能国家治理现代化建设：挑战及应对》，《国家治理》， 2023年第5期。
[2]王芳、郭雷：《数字化社会的系统复杂性研究》，《管理世界》，2022年第9期。
[3]王平辉、裴红斌、赵俊舟等：《网络社会现代治理的挑战与对策》，《中国科学院院刊》，2022年第12期。
[4]何明升：《中国网络治理的定位及现实路径》，《中国社会科学》，2016年第7期。
责编：周素丽／美编：王嘉骐