【摘要】新就业形态是指新经济模式下在雇佣、劳动管理、劳动报酬获取方式和劳动关系认定等方面与传统标准相异的一种就业形态，具有就业方式灵活化、组织方式平台化、工作任务自主化、主体身份多重化等特征。新就业形态对于提高劳动力资源配置效率、扩大就业总量和规模、改变就业市场结构、保障和维护基本民生具有重要的作用和意义。同时，新就业形态对我国现有劳动法规体系、公共就业服务体系、就业管理和监管以及社会发展等提出了严峻的挑战。为此，需要进一步健全劳动法规范体系，完善公共就业服务体系，加强对新就业形态的管理和监管，促进新就业形态健康有序发展。
【关键词】新就业形态 新经济模式 劳动法 权益保障
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.16.001
余少祥，中国社会科学院社会发展战略研究院“创新工程”首席研究员，中国社会科学院大学政府管理学院教授、博导，国家机关运行保障研究室主任，国务院办公厅、中宣部智库专家组成员。研究方向为社会法与国家治理。主要著作有《社会法总论》、《弱者的权利：社会弱势群体保护的法理研究》、《弱者的正义：转型社会与社会法问题研究》、《弱者的救助：中国农民医疗保障调查报告》（合著）、《弱者的守望：社会保险法的理论发展与制度创新》（主编）等。
新就业形态是基于日益成长的新经济模式而出现的。新经济模式源于新技术尤其是互联网技术的迅猛发展，包括平台经济、数字经济、零工经济、共享经济和循环经济等。这些新经济模式不仅极大地改变了传统产业模式和资源配置方式，也主导着新就业形态的形成和发展。党的十八届五中全会首次提及“新就业形态”的概念，明确要求“加强对灵活就业、新就业形态的支持”。2018年政府工作报告中再次提出，要运用“互联网＋”发展新就业形态。新就业形态预示着我国就业市场和形势的新变化与趋势，也是新时代我国劳动力市场的新常态。
新就业形态综论
新就业形态的界定。布莱恩在其著作《技术的本质》中指出，新技术的产生和发展，将大大改变商品生产和服务模式，并“引起经济中的价格和生产网络在各行各业伸展、重塑”。[1]随着互联网、大数据、5G等技术快速发展，在产生新的供给和需求模式的同时，技术革新也催生了大量新产业。以共享经济[2]为例，其有两个明显特征：一是技术特征，即“以互联网为主的技术平台”；二是权属特征，“倡导不求拥有但求所用”。[3]这两个方面特征使得它与社群经济和电子商务有明显不同。一方面，共享经济突破了传统经济信息不对称难题；另一方面，共享经济扩大了使用权的范围，但没有改变产权的归属性。经济范式转变对于就业形态来说，最大的冲击是改变了劳动关系的要素，促进了劳动岗位解构、劳动空间脱域、劳动时间弹性化、管理平台化，因此被称为新就业形态。
新就业形态不同于灵活就业等概念。新就业形态是相对于传统标准用工而言的，后者要求订立劳动合同，保障基本劳动条件，在固定场所按照固定时长工作，按月计发工资。中国就业促进会认为，新就业形态主要表现为就业观念新、就业领域新、技术手段新和组织方式新。[4]在过去，不同国家、地区的学者在不同时期曾用不同概念指代新就业形态，如国际劳工组织在20世纪70年代的一份报告中称之为“非正规就业”，[5]也有一些外国学者称其为“非标准就业”或“非正规部门就业”，[6]这些概念虽然与新就业形态相关，但并不全面。我国也有学者以“灵活就业”[7]或“数字劳动”[8]称之。事实上，灵活就业与新就业形态是交叉概念，数字劳动也只是新就业形态的形式之一。
如何准确界定新就业形态，也是见仁见智。如张成刚提出，可以从生产力和生产关系视角理解这一概念，前者“导致就业总量、就业结构、职业类型、技能内容等方面出现转型”，后者“指伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的去雇主化、平台化的就业模式”。[9]莫荣认为，新就业形态是指“依托互联网等现代信息科技手段，实现有别于正式稳定就业和传统灵活就业的灵活性、平台化的组织用工和劳动者就业形态”。[10]朱松岭认为，新就业形态是“传统产业在互联网条件下延伸而产生的、尚未完全转化成独立新形态的就业形态”。[11]本文认为，新就业形态是指新经济模式下在雇佣、劳动管理、劳动报酬获取方式和劳动关系认定等方面与传统标准相异的一种就业形态，具有就业方式灵活化、组织方式扁平化、用工范围扩大化等特征。
新就业形态的基本特征。第一，就业方式灵活化。在新就业形态下，企业并不要求从业者在固定时空开展工作，允许其在异地或利用技术手段进行远程工作，从业者与企业的关系也不像过去那样紧密结合，劳动报酬、工作时间、地点和期限更富有弹性，呈现网约化和非标准化特征。在传统就业形态中，主要依赖雇佣单位，员工有身份和职业资格准入等要求。新就业形态突破了这些限制，从业者可以无差别接入全球性的工作机会，不论是身处偏远地区的个人还是小型化组织都可以通过平台获得全世界的工作机会。例如，Upwork求职平台已为超过1000万人提供了无国界就业，有约500万人在Freelancer.com等平台获得远程工作，Amazon、淘宝等电商零售平台打破距离和就业场景限制，“在很大程度上改变了服务业就业形态”。[12]
第二，组织方式平台化。新就业形态不同于传统“泰罗制＋福特制”的组织模式，是一种“平台＋注册＋个人”的新形式，个人只要注册就能工作。随着平台用工大规模出现，传统就业模式被彻底改写，供给和需求实现了即时性对接，大幅降低了交易成本。波士顿咨询集团和阿里研究院认为，平台企业有四大特征，即“大量自主小前端、大规模支撑平台、多元的生态体系，以及自上而下的创业精神”，[13]加上3D打印、新材料、新能源等新产业的发展，使得生产制造过程呈现一种扁平化、分散化和原子性的特点。在管理方式上，传统企业科层制度逐渐被淘汰。新就业形态的企业可以依据强大算法，为骑手设定到达时间和路线，为司机测算在何时何地等客，并依据系统信息统计从业人员的工作量，按预定规则分发报酬。
第三，工作任务自主化。新就业形态的从业者以平台分发的需求为依托，自主选择工作任务和岗位，并接受平台的相应规则和监管。由于前端走向细微化乃至个人化，新就业形态具有极强的自主性，让大批有工匠精神从业者的“创意、创造、创新能力得到充分施展”。[14]一方面，用工方式从以岗位为导向走向以任务为导向，在管理上重绩效、轻责任，强调劳动者需要在预定的时间内完成工作任务；另一方面，劳动者与平台之间的关系较为松散，除非另有协议，平台规则是唯一的管理制度。在劳动过程中，劳动者可以自主决定是否承接某项订单，自主确定生产资料，自主确定工作时长和工作场所。
第四，主体身份多重化。在新就业形态下，从业者通过虚拟账号就可以实现就业，甚至可以同时在多个平台就业。其实质是，平台将原本为全职完成的工作拆分为一单一单任务，转化成多个非全职工作相累加，结果形成大规模兼职化倾向，即便是有全职工作的人，也有可能利用业余时间从事平台兼职工作。例如，京东网店可由全日制工作者兼营。再如，家政人员在一个或数个平台为多家单位或不同个人提供服务，每天工时累积也能达到8小时，实现全时化就业。此外，共享员工也是新就业形态典型的用工方式。共享员工不同于劳务派遣，后者与输入企业“既存在劳动关系又存在用工关系”，前者则“不一定存在劳动关系”。[15]因此，近年来，00后、90后“斜杠青年比例呈上升趋势”，能“一天切换N个身份，程序员、网店主、主播”，[16]就是通过平台实现的。
第五，劳动关系模糊化。在传统就业形态中，确认劳动关系的主要依据是劳动从属性，包括经济从属、人格从属和组织从属。在新就业形态下，由于缺少明确的从属关系，劳动关系往往难以认定。一方面，越来越多的企业借助平台将大量常规性工作分包给独立协议人、独立劳动者或自由职业者等来完成，呈现出明显的“去雇主化”特征；另一方面，劳动者交换的主要是个人技能、知识、体力和时间，不存在大规模生产，通常情况下个人就能提供独立服务，使得从业者就业更依靠个人而非雇主。这就导致一个疑问：从业者和平台“究竟是劳动关系还是合作关系，或者是介乎于两者之间的第三种关系”，[17]这个问题迄今悬而未决。弗里曼称之为“非典型雇佣”关系，[18]也是这个原因。
新就业形态的积极作用
提高了劳动力资源配置效率。新就业形态可以缩短就业市场中供给方和需求方的搜寻时间与成本，强大的平台技术运算“大幅降低了整个劳动力市场上工作搜寻与工作匹配的交易成本”。[19]正是由于引入数字和互联网技术，新就业形态的工作岗位、内容和雇佣方式等呈现动态性、即时性和扁平化特点，人力资源配置效率提高，有利于从业者灵活安排个人时间，亦有利于平台企业根据客观环境灵活调整人力资源策略。平台可以根据市场需求情况，随时调整劳动力供给总量，减少技术性失业，促进人力资源跨行业流动，为社会经济带来积极影响。同时，通过提高人力资源配置效率和劳动力市场灵活性等方式，可以为经济增长提供新动能，提升社会福利总量。
扩大了就业总量和规模。新就业形态涉及的领域宽、包容性强，为民众就业创造了更广阔的空间和更多的机会，是未来实现比较充分就业的重要途径。一方面，新的就业机会和新职业大量出现，带动就业形态和就业机遇向全产业链扩展。近年来，我国政府公布了三批共计38种新职业名录，“与平台经济相关的职业如数字化管理师、物联网安装调试员、无人机驾驶员、电子竞技员等占比超过一半”。[20]另一方面，新就业形态扩大了就业规模。由于新技术的应用提高了劳动生产率，生产规模得以扩大，市场需求进一步提升，创造出更多的就业岗位。根据中华全国总工会公布的第九次全国职工队伍状况调查结果，目前全国职工约4.02亿人，其中新就业形态劳动者达8400万人，占比21%。因此，新就业形态延伸了就业链条，缓解了就业压力，是解决当前就业问题的重要抓手。
有利于改变就业市场结构，激发创新创业动力。当前，我国深化产业结构调整带来就业“挤出效应”，一些程序性、对专业知识要求低的岗位数量在减少，摩擦性失业风险增加。新就业形态在缓和就业结构性矛盾方面起到了很好的作用，它不仅改变了传统就业理念和方式，而且使得就业总量、结构、类型等方面出现重大变化。与此同时，新就业形态为从业者提供了自我实现的新途径。一方面，越来越多的人能根据自己的能力、兴趣、时间和社会资源以自雇身份参与平台发包的工作；另一方面，各类平台的兴起大大激发了整个社会创新创业的潜能和活力，使更多小微企业抓住第四次工业革命的机遇，实现科技创新和发展。因此，新就业形态有助于激发创新创业活力，推动我国经济行稳致远。
有利于保障和维护基本民生。党的二十大报告指出：“就业是最基本的民生。”新就业形态下，很多岗位准入门槛低，对专业文化技能要求低，使得困难群体容易找到合适的工作。研究表明，新就业形态吸纳最多的从业者是“那些技能要求相对较低的劳动者，包括一些随经济结构转型和产业升级而从传统行业分流出来的劳动者”，[21]因此对于保障和维护基本民生具有十分重要的作用。一方面，它有利于过去的“三难”从业人员进入正规人力资源市场，[22]获得平台企业创造的就业机会；另一方面，也有利于农民利用互联网技术和手段销售农副产品，从而实现增收致富。不仅如此，新就业形态在“消除就业歧视，并在残疾人群体、失业群体等关键群体的增收方面成效显著”。[23]
新就业形态的主要挑战
对劳动法规体系的挑战。现行法规体系不能完全适应新就业形态的需要。当前，《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》等都没有提及新就业形态，而且很多法规“与新就业形态表现出明显的不相容性，若是强行适用反而会造成对企业和劳动者的限制”。[24]同时，与就业相关的社会保障法规也亟待完善。一是新就业形态从业者尽管能以灵活就业人员的身份自主参保，但参保率太低，这是需要社会保障法规解决的重要问题；二是新就业形态劳动者普遍存在就业地与户籍地分离的情况，只能参加城镇居民社会养老保险或新型农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险，保障待遇过低，与其就业贡献不匹配；三是新就业形态劳动者无法有效参加补充社会保险，这是由于补充医疗、企业年金制度“仍然需要单位开展操作，使各类非单位就业人员事实上不能建立计划”。[25]
劳动者的身份和法律地位难以认定。现行劳动法规都是针对传统科层制用工模式。由于具有区别于传统雇佣形式的创新特征，新就业形态在当前法规体系下遇到了劳动关系认定难的巨大挑战。具体而言，平台不与从业者签订劳动合同，且具有“雇佣关系的虚拟化、工作场所的无形化”等特点，“使许多劳动关系无法用传统劳动关系下的法律体系确定”。[26]一方面，从业者能够“自主决定是否工作、何时工作以及何地工作”，且有在“多个平台同时就业”的情形，与劳动关系要件“并不完全相符”；[27]另一方面，从业者与平台不存在严格意义的经济、组织和人格从属性，在经济活动性质、工作方式和多方主体责任等方面存在明显差异，使得很多岗位不能被认定为正式劳动关系。
劳动者的合法权益得不到有效保护。在新就业形态中，平台企业一直强调其信息“服务中介”性质。为了规避与从业者形成雇佣关系，平台常常与其刻意签约为“信息交易关系或合作关系”，“甚至明确注明无劳动合同关系”，[28]很多外包企业也大肆跟风。在此情况下，平台就可以借机摆脱本应履行的社会责任，“不承担安全与卫生保障义务”，“将劳动者工伤、生育、养老等社会保障义务转嫁给劳动者个人或者社会”。[29]其中，尤其是以“众包”或以个体方式在平台上承接任务的从业者，其合法权益难以得到保障。一方面，他们的劳动权益如工作条件、劳动安全、最高工时、最低工资、休息休假权利、加班工资、离职补偿等无法落实；另一方面，他们与社会保障相关的权益如缴纳住房公积金，支付养老、医疗、工伤和失业保险等也面临严重困境。
对公共就业服务体系的挑战。公共就业服务机构对新就业形态认知不足。新就业形态是未来长期发展趋势，但我国现行公共就业服务机构对其认识不够。调研表明，仅有“少部分人员表示非常了解新就业形态”，而且“平台企业与新就业形态从业者的关系问题在公共就业服务机构工作人员认知中存在分歧”。[30]不仅如此，我国教育培训行业对新就业形态发展研判不充分，提供的培训与市场需求难以匹配。未来公共就业服务要关注新就业形态的长期性问题，在技能培育、身份识别和统计口径等方面建立长效机制。此外，我国新就业形态仍处于发展的初级阶段，必须拓展相关研究，站在护航新经济的高度，进一步提高对新就业形态的保障和保护意识，以便有针对性地加强新就业形态的公共服务和基础设施建设。
公共就业服务尚未完全覆盖新就业形态。通过对现有政策归纳梳理发现，我国尚未建立新就业形态公共服务体系。例如，各地政府所提供的职业介绍、职业指导和职业培训等与新就业形态不完全匹配；公共就业政策性补贴主要是支持传统用人单位，给予新就业形态帮助的比例极低；对新就业形态从业者培训存在供需失衡现象，直播带货、电商微商等新业态出现时间较短，相关职业支持和学历教育落后，没有形成制度化的人才培养机制。个别地区推动新就业形态从业者享受“双创”政策，但并未实现全覆盖，就业服务体系主要针对传统线下企业，与新就业形态相结合的情况比较少见。此外，新就业形态从业者“数量庞大、实时变化，统计较为困难”，“对传统统计方式提出了新的挑战”。[31]
对监管的挑战。传统单位制管理模式面临冲击。在新就业形态中，劳动者并非处在“基于长期契约所形成的固定组织中”，“劳动者彼此之间，劳动者与资本、与消费者之间更多是一种临时、短期、当下的关系”，[32]因此与现行管理体制存在一定冲突。例如，像居民出行、医疗卫生、教育等监管要求较严的行业平台和从业者，必须根据传统实体企业的审批条件，获得相关资质，办理运营牌照，这事实上提高了新就业形态的壁垒。再如，当前税收制度具有明显的地域化特征，但是有些较大的平台横跨多区域经营，部分区域容易对其产生排斥心理和干预行为。同时，监管部门对平台的公共性质认知不足，对平台本身的监管能力和意愿利用不到位，对平台遇到的难题解决力度也不够。
传统就业测量和税收监管等面临新挑战。新就业形态兴起提高了劳动力的流动性和灵活性，自由职业、多重兼职和众包等用工方式打乱了传统就业界定标准，对判断就业情况、衡量就业形势和劳动力调查市场等形成了新挑战。例如，互联网、电子商务、分享经济等提供了很多就业机会，但多数在统计数据中没能呈现，即“就业指标体系的灵敏度难以反映新就业形态的变化”，“如何测量就业，对劳动经济研究提出了新的课题和挑战”。[33]另一方面，随着新就业形态不断发展，新的涉税问题也被提上了议事日程。要使新就业形态成为未来企业常态化用工和个人灵活就业形式，“必须妥善解决当前面临的各种涉税问题，而税收政策滞后于新就业形态发展给其推广带来了障碍”。[34]
部分管理规则面临“破窗”性挑战。新就业形态不仅实现了对传统消费形式和既有服务方式的颠覆，还“创设了新的运行规则和权利义务”，对“现有规则提出了破窗性挑战”。[35]当前，最突出的情况是，监管部门协同不足和属地自由裁量权过大两个问题并存。为了支持平台发展，国家在监管方面给予地方较大自由裁量权，使得各地在准入条件、监管形式、处罚力度等方面存在较大差异。平台具有明显的跨领域、多业态特征，监管往往涉及多个部门。由于一些领域监管规则还在形成中，“部门之间职责交叉、责任不清、权责缺失等问题大量存在”，有的部门常常“独立开展监管及相关执法工作，不仅难以形成工作合力，影响治理效能，也给平台企业带来了较大负担”。[36]
对社会发展的挑战。工会组织难以形成。我国工会组织形式有行业工会、地区工会和单位工会，但均以雇佣单位为建立单元，以劳动关系为依托。根据《中国工会章程》规定，会员主体资格是“以工资收入为主要生活来源或者与用人单位建立劳动关系的体力劳动者和脑力劳动者”。在新就业形态下，由于“用工主体平台性、就业主体重资产化、用工方式高度灵活性、就业方式不同于以往的非标准化”等原因，使得“就业关系性质带有相当的模糊性、交叉性、变异性”，是否存在劳动关系“尚无相对成熟、稳定、统一的定论”。因此，如何将新就业形态下“互不认识、无固定工作时空、不断流动的大规模‘云’伙伴组织起来、加入工会”，“提供行之有效的维权和服务”，“是一个需要改革和创新的挑战”。[37]
收入不稳定导致两极分化。由于无法确认劳动关系，新就业形态从业者很难长期从事某一职位或项目，尤其是在相关行业发生重大变化时，其失业风险加大。加上过度强调灵活弹性工作，没有法定最低工资和福利标准，[38]很多人的收入处于严重不稳定状态。与此同时，平台分成比例时常更改，这将更多经济负担和风险转嫁给了劳动者，使得“经济奇点”和收入两极分化现象越来越明显。[39]如前所述，新就业形态能提升经济效率，增进社会总体福利水平，但增加部分主要被平台所有者攫取，广大从业者只能获得较少部分，甚至由于分成减少而完全享受不到，这可能使得其收入在国民收入分配中的占比降低，甚至扩大收入差距。
算法带来新的劳动异化问题。在新就业形态中，一些平台为了利益最大化，利用其垄断地位和信息不对称优势，对从业者进行盘剥，带来新的劳动异化问题。具体就是，在管理上利用算法优势，不断强化从业者对平台的从属性和依赖性。一是调整计价规则等，设置过高抽成比例，违背公平公开、透明规范的市场准则，“使低成本、低能力的工作者处于不利地位”，“失去议价能力”；[40]二是利用严格算法，提升从业者的劳动强度，甚或引发其人身安全和违规风险，如“外卖平台有时会给骑手输出包括逆行、人行道行使电动车等违反交通规则的指令，导致外卖骑手工伤高发”；[41]三是“以罚代管式”绩效管理，给从业者带来极大压力。
相关对策建议
进一步健全劳动法规范体系。建立与新就业形态相适应的法规体系。2020年5月，习近平总书记看望参加政协会议的经济界委员时强调：“新业态虽是后来者，但依法规范不要姗姗来迟，要及时跟上研究，把法律短板及时补齐，在变化中不断完善”。[42]具体来说，一是密切结合新就业形态发展态势，适时修订《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》《失业保险条例》和《工伤保险条例》等法律法规；二是将灵活就业纳入立法规划，鼓励地方政府研究制订新的政策制度，加快完善面向新就业形态的政策体系。与此同时，改革与就业相关的社会保障法规，探索建立与新就业形态相适应的社会保障制度。总体目标是使从业者的社会保障与劳动关系相剥离，将保障其合法权益落实到法律层面。
重建劳动关系认定标准。重构劳动关系主客体、内容和认定标准，扩大法规的适用范围，将达到稳定工作时限或收入标准的新就业形态纳入现行劳动法保护范围。对具体工作时限和收入标准，可以专门研究和制订。在实践中，应先将以众包形式参与服务的从业者纳入视同劳动关系管理的范围内，而不论其是否签订承包合同。也可以借鉴美国的模式，将其界定为“介于从属劳动和独立劳动之间的第三类劳动形态”加以保护。[43]事实上，这一类新就业形态本质依然是资本与劳动相结合，而非新的生产方式，完全可以按照传统意义上的、建立在标准化就业基础之上的劳动法规进行规制。对于不符合新的劳动关系认定标准、又达不到稳定工作时限和收入标准的从业者，可按照灵活就业人员对待。
依法保障新就业形态从业者的合法权益。打破劳动保护与劳动关系认定的捆绑关系，以是否参与社会劳动为标准，规定从业者应该享有的各种权利。对平台而言，缴纳社会保险费不应以雇佣关系为条件，而以是否参与了社会生产和分配为前提。由此，所有的新业态从业者都应该参加社会保险。以此为前提，将新业态从业者按照分类施策原则纳入社会保险体系。对工作收入稳定且达到一定标准的网约车司机、外卖小哥等，按照劳动关系纳入职工社会保险；对生产要素主要由自己提供的如网店店主和其他自由职业者，按照收入标准分别纳入职工或居民社会保险，并考虑将其列入降费对象范围；一年中有一半以上工作时限或收入达不到标准的从业者，参加居民社会保险，由政府给予参保补贴，也可“以工会形式集体参保，工会分担部分缴费责任”。[44]
完善公共就业服务体系。建立劳动市场新就业监测体系。尽快对新就业形态进行准确界定，使就业观念从雇佣转变为劳动，从就业转变为工作。借鉴一些发达国家的经验，建立新的就业形态统计指标，完善统计标准体系。一是加强数据搜集和跟踪研究，建立便捷高效的信息沟通和反馈机制，设定严密科学的监测机制和预警系统，为实施更积极有效的就业促进和保障政策提供依据。二是创新就业统计方式，改变过去以企业为单元的做法，具体到个人，实行“平台＋个人”统计口径；加强工具创新，如利用大数据、云计算、APP统计。三是逐步将已经成熟的新就业形态纳入新职业目录，及时掌握其发展动态、成长规模、风险事件和劳动者诉求，也可以作为参加社会保险、享受社保待遇、保障劳动权益的基础。
构建适应新就业形态的公共服务体系。新就业形态“依赖于财政、税收、金融、社保和就业等公共政策体现其价值内涵”，而公共政策也是“反映新就业形态发展状态的核心”。[45]对就业政策而言，就是完善新就业群体就业补贴和扶持政策，取消阻碍其发展的不合理限制。一是提高从业者接入各类平台的能力，构建全覆盖、终身就业培训网络，使所有人都能得到较低成本的提升机会；二是简化用工流程及用工过程中税务申报、费用结算、法律咨询等事项，为新就业形态从业人员提供和落实相关的就业创业扶持政策；三是加强“互联网＋公共服务”建设，使从业者通过手机“实现职业信息搜索、职业指导、就业服务、课程学习、社保缴费、补贴申领等”，[46]多途径获得公共服务。
加强对新就业形态的监管。管理方式从单位制向个体制转变。在市场经济高度发达的今天，我国劳动管理单位制已经不再适应社会发展的要求。2020年7月，国家发展改革委等13部门出台《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》，要求“探索触发式监管机制，建立包容审慎的新业态新模式治理规则”。因此，必须持续深化“放管服”改革，其中最重要的就是使就业管理从以“单位身份”为对象，逐渐向以“个人”为对象转变，“形成建立在个人管理体系基础上的就业服务网络管理系统和信息处理系统”。[47]从管理理念上说，是以人为本，变管理为服务；从管理形式上说，从业者将变成管理的直接对象，也是重要的参与者；从管理目标上说，这将大大提高就业质量和社会总体福利水平。
创新完善监管模式和手段。政府对新就业形态的监管模式和手段应适应新时期技术条件的变化，充分利用现代信息科学技术和人工智能、大数据等资源，提高管理的精细化水平。一方面，充分利用平台本身的监管能力和需求，研究政府与平台共治共管的新模式，如以平台反映的实际情况为参照，科学制订劳动标准、社会保障和税收等制度；另一方面，建立新技术范式下劳动者权益保障监测和服务制度，向平台提出最高工作时间、最低工时等劳动标准要求。在税收征管方面，建议将员工输入企业对共享员工的支出视为工资、薪金，同时将其归属于员工输入企业，以避免输入企业无法享受小型微利企业所得税减免等政策。同时，将员工“共享协议”提交劳动部门和税务部门，以便进行监管。[48]
形成多元主体协同治理格局。深入剖析市场、政府、社会和从业者等不同主体在新就业形态中的角色定位以及当前治理失效的原因，从协同治理的功能、结构、评价体系等角度进行深入探讨，从中“发现我国新就业形态问题协同治理的形成机理与作用机制”，建立“协同治理结构的理念、体系、规划”，明确“市场、政府、社会、行业以及新就业形态企业与从业人群的职责范围和活动边界”。[49]具体就是，监管部门要加强与平台的合作，利用其信息汇聚优势，明晰其基本权利义务，赋予相应管理职能，并纳入协同治理体系。同时，探索建立社会主体“参与的多方协同治理机制”，构建新业态“协同治理的预防预警机制、信息联动机制、全程监督机制、应急处置机制和标准评价机制等五种机制”。[50]
促进新就业形态健康有序发展。大力发展新就业形态。平台经济确实对部分行业就业产生了冲击，政府应顺势而为，推动传统行业就业者适当向新就业形态转移。一是将稳定就业岗位的各种扶持政策转变为促进新就业形态发展的有效措施，积极研究平台型用工在解决贫困人口、困难人员就业等方面的奖励政策，对民众就业贡献较大的平台企业，在准入门槛、融资、信贷等方面给予其优惠政策；二是增强新就业形态的就业“还原效应”，缓解其对总就业的冲击，可利用互联网技术带动的服务业就业新形态功能，为低技术和弱势人群提供更大的就业保障，同时创新工会组建和工作方法，为新就业形态从业者维权和服务提供坚强组织保障。
建立新就业形态风险托底机制。对新就业形态从业者实行基本权益保障，将其纳入劳动保护体系。通常来说，从业者的基本权益包括职业安全保护、每日工作时长限制、最低小时工资标准、参与制订涉及自身权益的平台规则、获得职业技能培训等。同时，构建适应新就业形态变化的社会保障体系，守住风险底线。具体就是，加快落实降低社会保险费率政策，明确“低费率享有低待遇”参保原则。为了应对从业者工作和收入不稳定的风险，需要引导其不断提升自身劳动技能，争取实现长期可持续高质量就业。同时，加大收入再分配政策的力度，缓解新就业形态可能带来的收入极化现象，如运用累进税来调节各方收入，缩小因技术溢价扩大所造成的社会贫富差距。
切实保护从业者身心健康。劳动安全和社会保障缺失是新就业形态从业者面临的最紧迫问题。目前，部分地区已开始实行工伤保险改革，并形成了扩大参保范围和职业伤害保险两种制度模式。可将工伤保险改革作为突破口，为从业人员设计专门的职业伤害保险制度，确立平台的缴费义务，或可由政府给予适当补贴。同时，加强对新就业形态的执法监督，打击规避法律行为。如对于一些企业以外包、去劳动关系化等形式规避法律的行为，劳动仲裁和监察机构要坚决予以打击，坚定维护劳动者的合法权益。目前，有的国家在积极推动行业自治，通过平台承诺加强对从业者的权益保护，如美国“AB5法案”以平台联署形式“推出一系列规范平台用工行为、保障劳动者权益的文件”，[51]或可适当借鉴。
注释
[1]布莱恩·阿瑟：《技术的本质：技术是什么，它是如何进化的》，曹东溟等译，杭州：浙江人民出版社，2014年，第171页。
[2]共享经济概念最早由马科斯·费尔逊和琼·斯潘思于1978年提出，马丁·威茨曼于1984年将其发展为分享经济，有时也被称为点对点经济、按需经济、使用权经济等。在我国学界，有的称为分享经济，有的称为共享经济。在中央正式文件中，党的十九大之前用分享经济，之后用共享经济。参阅汪雁等：《关于我国共享经济新就业形态的研究》，《中国劳动关系学院学报》，2019年第2期。
[3][28][37]汪雁等：《关于我国共享经济新就业形态的研究》，《中国劳动关系学院学报》，2019年第2期。
[4][45]孔微巍等：《共享经济与新就业形态的逻辑关系》，《商业经济》，2019年第2期。
[5]P. H. Kacser, “Book Review: Labor Economics: Employment, Incomes, and Equality—A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya,“ Industrial & Labor Relations Review, 1974, 27(3).
[6]H. Brand, “World Employment Report, 1998-99: Employability in the Global Economy: How Training Matters,“ Monthly Labor Review, June 1999.
[7]《灵活就业新形态：新特征、新挑战、新应对——灵活就业新形态专家观点集锦》，《中国就业》，2021年第6期。
[8]文军等：《新就业形态的不确定性：平台资本空间中的数字劳动及其反思》，《浙江工商大学学报》，2021年第6期。
[9]张成刚：《就业发展的未来趋势，新就业形态的概念及影响分析》，《中国人力资源开发》，2016年第19期。
[10][46]莫荣：《新就业形态的概念、现状与协同治理》，《新经济导刊》，2020年第3期。
[11]朱松岭：《新就业形态：概念、模式与前景》，《中国青年社会科学》，2018年第3期。
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责 编∕李思琪
New Forms of Employment: Features, Challenges, and Countermeasure Suggestions
Yu Shaoxiang
Abstract: The new forms of employment refers to a new employment pattern different from traditional ones in terms of employment, labor management, forms of labor remuneration and labor relation identification, with features of flexible employment, platform-based organization, autonomous tasks, multiple identities of the subjects, etc. On one side, it plays a key role in improving the efficiency of labor resource allocation, expanding aggregate employment and employment scale, changing labor market structure, and ensuring basic livelihood; on the other side, it poses severe challenges to China's existing labor law system, public employment services, employment management and supervision, and social development as well. Therefore, it is necessary to further improve the labor law system and the public employment services, strengthen the management and supervision of new forms of employment, in order to promote its healthy and orderly development.
Keywords: new forms of employment, new economic model, labor law, protection of rights and interests
