摘 要:基层党组织作为基层治理的领导核心，肩负着团结动员群众的使命和职责。以共识为抓手，通过问需于民，建立问题共识；通过问计于民，建立策略共识；通过提供激励，建立行动共识，才能破解基层治理中存在的留守群体“局外人”思维、外流群体“不在场”限制、干群同频共振弱等问题，最终实现协商共治。基层党组织要及时掌握时代发展和社会进步带来的群众需求变化，切实解决群众所急、所愁、所难、所盼，进而动员群众、凝聚群众，以高效的组织动员能力做实人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理。
关键词:基层治理 基层党组织 组织动员能力 共识
【中图分类号】D267.2 【文献标识码】A
《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出：“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。”基层治理共同体的建设，既离不开以自治、法治、德治“三治融合”为抓手的治理体系基础，也离不开以科技赋能、科技向善为特点的智慧治理支撑，更离不开以党的组织动员能力为核心的基层治理能力。但在激活群众参与基层治理的过程中，一些党组织面临在村留守群体的“局外人”、外出务工群体的“不在场”、干群关系的“共振弱”等问题。对此，要以共识为抓手，通过共同识别发展难题、共同商议解决方案、共同开展治理行动，提升基层组织动员能力，激发群众参与基层治理的动力、活力和合力。
基层组织动员面临的三个问题
“局外人”：在村留守群体低参与。在农村“空心化”背景下，老人、妇女、儿童和少量青壮年构成留守在村的主要群体。受观念、素质、利益等因素制约，在村留守群体常常持有“局外人”思维，既未将自身视为村庄治理的主体，也未将参与村庄治理作为自己分内的事务，对参与基层治理的积极性不高，以致于陷入“干部干，群众看”的治理困境。首先，在“干部为民作主”的传统观念影响下，留守在村的老年群体误把治理视为干部的事情，认为村庄事务与自己无关，加之有些基层干部对老年群体在治理中的价值认知不足，与老年群体缺乏沟通交流，双方在村庄公共事务治理上“没话说”。其次，留守在村的妇女群体受个人家庭角色、时间或能力等因素限制，将主要精力放在照顾家庭、孩子和打零工上，常常认为治理村务是男性的事情，对参与村庄治理“无感”。最后，对少量留守在村的青壮年而言，“每天有事做，每天有钱挣”是其主要目标。尤其是在农村税费改革后，村集体与村民之间的直接利益关联弱化，青壮年参与村庄公共事务的动力不足。在“局外人”思维作用下，本应是基层治理“主人翁”的在村群体，却成为基层治理的“旁观者”，未能在基层治理中发光发热。
“不在场”：外出务工群体难参与。在城乡二元结构下，城市化进程的持续推进使教育、医疗、休闲等领域的优质资源不断向城市集中。为追求美好生活，农村大量中青年群体进城务工，部分村庄的人口外流率甚至达到70%以上，客观上造成外出务工群体在基层治理中的“不在场”，制约其参与基层治理。一是身体“不在场”，参与成本高。受制于时空阻隔，外出务工群体回村参与村庄治理的经济成本高，虽有不少村庄借助数字化平台打造全民参与治理的线上空间，但参与实效难保障。比如，在湖北省丹江口市牛河林区舒家岭村，4/5的中青年群体出于生计的考虑外出务工，虽然村庄与所属市区通了硬化公路，但长达几十公里的山路使外出务工者回村参与村庄治理仅靠“顺便”。二是精神“不在场”，参与意愿低。身在城市的务工群体，受城市生活理念、方式的影响，将“脱离农村、落户城市”作为主要奋斗目标，在思想层面对村庄发展关注度不高，参与村级治理的意愿低。三是生活“两栖化”，参与缺渠道。受学历水平、工作性质、工作时间等因素的影响，多数进城务工者只是所在城市社区的暂时“栖居者”，未成为真正意义上的社区一分子；有些社区未针对性提供进城务工者参与治理的渠道，致使其难以参与到城市社区治理当中。由此，作为“生力军”的中青年群体，既没参与所属村庄的治理，又难参与所在城市社区的治理，导致中青年群体在基层治理中处于缺位状态。
“共振弱”：干群良性互动难深入。组织动员群众，既是能力问题，也是方法问题。群众路线是基层干部开展群众工作的根本指南。但在实践中，受困于基层干部个人观念、综合素质或群众工作方法应用不当，干群良性互动的局面难生成。一是基层干部对群众需求关照不足。在“行政化”色彩浓厚的部分地区，村（居）“两委”干部忙于完成“上面千条线”布置的各项工作任务，未能实现“户户走到”，把群众的“揪心事”当作自己的“要紧事”来做，难以成为群众的“贴心人”。二是基层干部服务意识和能力不强。在与群众打交道的过程中，部分基层干部惯用指派命令的方式与群众沟通，遇事不能做到公正、公开、透明，不能用心听取群众意见，未能以服务者的姿态帮助群众解决困难，使群众缺乏获得感、幸福感和安全感。三是部分基层干部缺乏“因人施策，对症开药”的意识或能力。面对日益分化的社会群体，一些地方的基层干部没能根据不同群体的特征选取合适的工作方法，推动工作“一刀切”，导致“事倍功半”，群众“不买账”。例如，在开展乡村振兴政策宣传时，部分村庄的“两委”干部未根据留守群体的特征选取合适的场所、传播载体和符合当地的语言表达习惯，导致政策“留在纸上，刷在墙上，没能走进村民心里”。群众工作方法的不完善，使基层干群关系不紧密，同频共振力度不够。
以共识为抓手提升基层组织动员能力
以群众需求为导向，共同识别发展难题
治理在本质上是一个识别问题、解决问题的过程，识别问题是解决问题的前提。这要求基层党组织在动员群众参与治理时，首先以群众需求为导向，与群众共同分析、研判村庄（社区）发展中存在的共性问题，就村庄（社区）面临的发展难题达成共识，激发群众参与解决问题的动力。问题识别，一般分为发现问题和诊断问题两个步骤。
第一步是发现问题，通常包括干部“下访”与群众反馈两种途径。一是基层干部“下访”。身处一线的基层干部践行群众路线，通过日常走访、村湾巡查、开户院会等方式，实现“户户走到”，主动收集群众需求。如湖北省十堰市房县在县域村庄内开展村官、乡官、警官“三官巡村”，确保每季度每个农户都有“三官”上门了解需求。对此，当地一位乡镇干部说道：“我们基层干部关键是要当好人民群众的‘勤务兵’，通过干部下访，把群众遇到的问题发现出来，抓住群众的揪心事、烦心事、操心事，将其作为我们的行动方向。”二是群众自下而上的反馈。群众通过口头、电话、微信、意见箱等方式，将自己在生产、生活、发展中遇到的困难反馈给基层干部，以寻求帮助。如不少地方的村庄为方便村民反馈诉求，给每户村民发放便民联系卡，卡片上注明村“两委”干部的联系电话，村“两委”干部24小时保持电话开机。
第二步是诊断问题。在发现问题的基础上，基层党组织对收集到的问题进行诊断，研判其是否为真正的公共问题以及解决的迫切程度。在此过程中，基层党组织首先要对发现的问题进行梳理、总结、分类，提炼出亟待解决的治理议题。如安徽省天长市乡镇（街道）、村（社区）党组织将群众的公共诉求归纳为经济社会发展、美丽乡村建设、影响和谐稳定、惠民利民便民、扶贫助残帮困五大类。其次针对提炼出的治理议题，基层党组织通过召开村（居）“两委”会议、群众代表大会、党群议事会等方式，与群众就每一项议题的重要性、紧迫性与可行性达成共识，并对暂时无法解决的事项向群众说明，以获取群众理解。
例如，在湖北省孝昌县王店镇新岗村，村庄人口和村域面积因合村并居相应增加，与此相伴随的是村庄“三留守”人员倍增。村干部在日常巡村中注意到，如何解决留守老人、儿童的应急照料问题，成为在外务工村民和在村生活群体的共同迫切需求。对此，新岗村党组织在收集群众对教育、医疗、养老、就业等公共需求的基础上，通过召开党群议事会，决定以党支部为核心依托，向村民作出日常服务、突发情况、重大变故、群体性事件和违法违纪5项服务承诺，确保村干部在接到群众服务诉求后，于10分钟内赶到现场处置，在当地形成“十分钟服务”的治理典型做法。
以民主协商为方式，共同制定应对策略
在诊断问题的基础上，基层党组织还需与群众就有效解决问题的策略达成共识，为共同参与行动奠定基础。习近平总书记指出：“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的，我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”因此，开展民主协商是基层党组织与群众共同制定应对策略的有效方式。
由于不同治理议题所涉及的利益群体有别，在开展民主协商时，应根据需要选择合适的协商单元。如涉及同一个村（居）民小组的事项，应在村（居）民小组层面开展协商；涉及同一个自然村的事项，应在自然村层面开展协商；涉及两个及以上村（居）民小组或自然村的事项，应在行政村层面开展协商；涉及与本镇范围内一个及以上村庄的事项，应在村际之间开展协商。由此，应建立“小组协商—村级协商—村际协商”的层级化、立体化协商体系。在不同层级的治理单元开展协商时，还应根据议题的性质，灵活采取议事型协商、调解型协商和咨询型协商等方式，建立参与协商主体间的应对策略共识。
与此同时，为夯实问题解决方案的共识根基，基层党组织一方面要在具体议题的利益相关者之外，吸纳有学识、有能力、有威望、有思想的在村乡贤群体常态参与到协商当中，发挥其了解村庄历史、知晓政策法律、深受民众信任的优势；另一方面要着力推进智慧治理，借助现代网络技术，建立线上协商场域，为在外务工村民提供全程参与村务的渠道，并做好信息及时反馈，吸引更多村民关心村务、参与村务，充分激发基层群众参与治理的活力。
比如，安徽省天长市郑集镇向阳社区由街道、街北、浮山三个村庄合并而成。其中，浮山村原窑厂的13亩集体土地长期被8户居民无偿占用，用于栽树、种菜、种水稻。如何收回被侵占的集体土地，成为社区党总支和多数群众共同关心的议题。对此，向阳社区党总支召集社区“两委”成员、群众代表、占用集体土地的8个农户开展协商，商量退出集体土地的方案。在遭到8个当事农户的拒绝后，社区党总支采取干部包干的方式，将议事与调解相结合，分别做8个农户的思想工作。在经历多轮协商后，党总支、群众代表与8个当事农户达成“树木按棵赔偿、菜园按平方赔偿、水稻按亩赔偿”的集体土地退出方案，顺利收回集体土地。
以综合激励为依托，有序推进共同行动
共同识别问题和选择应对策略的目的在于动员群众参与基层治理。但在“利益相关度”的影响下，多数群众缺乏持续参与的动力。为此，基层党组织需根据具体事项，综合采取有形物质激励和无形精神激励，与群众达成开展治理的行动共识，激活群众主体性，形成多元主体治理合力。
首先，以物质激励调动群众参与治理的积极性。针对具体治理事务，基层党组织可采取积分兑换物质奖励的方式，吸引群众注意力，引导群众参与其中。在参与中唤醒群众的责任感，提升群众的成就感，推动群众由“局外人”向“局内人”转变。其次，拓展参与空间，激活群众参与治理的能动性。发挥群众“局内人”角色的积极作用，拓展群众参与治理的事务范围，营造共同参与、长效参与的氛围，鼓励群众积极为各类问题解决方案的落实献策献智、出工出力，推动群众由“阶段式参与”向“持续式参与”的转变。最后，强化教育引导，激发群众参与治理的创造性。在共同解决公共问题的过程中，基层党组织要立足治理需求，加强教育感化和情感激励，推动群众在实践中创新参与内容、完善参与规则，形成对参与者行为的长效约束，提升基层治理成效。
例如，在湖北省宜城市雷河镇民主村，为助力村庄一二三产业融合发展，村“两委”动员村民参与“清洁家园”环境卫生整治活动。为激发村民的参与积极性，村“两委”每月月底对村庄各小组农户的房前屋后卫生进行评比，将评比结果在村级公示栏和钉钉群进行公示，并对分值较高的农户给予一定物质奖励。随着活动的持续开展，越来越多的农户不但自觉保持自家房前屋后的卫生清洁，而且积极响应村“两委”号召，自愿将闲置的木料、砖瓦、坛罐等捐赠出来，在房前屋后打造小花园，为改善村容村貌贡献力量。为保障小花园“一直美下去”，民主村开展小花园“随手拍”活动，将管护优美的小花园照片时时分享至村庄的微信群和钉钉群，在村民间形成一种舆论氛围，借助正向声誉激励和负向约束机制，推动村民持续参与村庄的环境管护。
基层党组织作为基层治理体系和治理能力现代化的领导者和参与者，肩负着团结动员群众的使命和职责。以“共识”为抓手，通过建立问题共识、策略共识、行动共识，才能破解基层治理中存在的问题，最终实现与民共治。基层治理只有进行时，没有完成时。基层党组织要紧追时代发展和社会进步带来的群众需求变化，用心倾听群众心声，在与群众的持续互动中不断拓展共识的内容与层次，实效解决群众所急、所愁、所难、所盼，进而动员群众、凝聚群众，以高效的组织动员能力做实人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理，助力乡村振兴和国家2035远景目标的实现。
【本文作者为华中师范大学政治科学高等研究院、中国农村研究院教授；中南财经政法大学哲学院助理教授冯超对本文亦有贡献】
责编：程静静／美编：石 玉