摘 要:自治、法治、德治是传统中国乡村治理的历史基因，也是新时代中国乡村空间实现善治的必由之路。乡村空间治理面临违法建设多发、基层政府盲目决策、部分空白管理、管理方式粗放等显性挑战，随着乡村功能、人口、产业等的转型和变化，乡村空间亟待建立有效支撑经济、社会、政治系统的治理逻辑和配套制度。可通过建构基于空间治理目标（Why）、空间治理主体（Who）、空间治理手段（How）、空间治理制度（What） 的空间治理框架，有效衔接自治、法治、德治“三治融合”理念，实现乡村秩序的本源回归。
关键词:“三治融合” 乡村空间 治理体系 实现路径
【中图分类号】D422.6 【文献标识码】A
国土空间可以分为互不重叠的城镇空间、生态空间和乡村空间，这三类空间并非彼此分割，而是互动联系。从现实发展来看，我国国土空间治理格局已经发生重大变革，出现了城乡规划一体化、用途管制全域化、要素统一市场化等由“分”到“统”的发展趋势，这对重建乡村空间治理体系、实现乡村秩序的本源回归提出了新要求。从理论研究来说，一些学者长期以来运用根植西方文明的知识体系和碎片化的中国传统哲学思想来解释中国城市空间治理运行的体制机制，缺乏对根植于中国本土文化和特色国情的乡村空间治理实践的深入研究。习近平总书记深刻指出：“今后一个时期，是我国乡村形态快速演变的阶段。建设什么样的乡村、怎样建设乡村，是摆在我们面前的一个重要课题。”本文以乡村空间作为研究客体，探讨构建“三治”嵌套的乡村空间治理体系的实现策略。需要指出的是，乡村治理理论上主要分为社会治理和空间治理两个维度，但现实中并未有严格的界限区分。
“三治”理念在乡村空间治理中的运用及变迁
自治、法治、德治是传统中国乡村治理的历史基因，在“三治融合”治理思想的指导和熏陶下，乡村治理形成了有序的树状社会管理体系和点状空间治理体系。自治是乡村空间治理的前提，从历史上看，宋代以前，国家治理层级在四级（如秦、隋从中央到乡里为中央、郡、县和乡等四级）、五级（如唐从中央到乡里为中央、道、州、县和乡等五级）徘徊，以乡为单位进行基层管理。法治和德治相辅相成，作为乡村秩序维护的重要手段主要通过官化的“保甲”制度（侧重社会治理）、工官制度（侧重空间治理）*和自有的族权权威（两种兼具）发挥作用，并在尊儒重教、等级秩序、地位尊卑、控制欲望等背景下形成正式治理和非正式治理两种制度。自治、法治、德治在古代乡村空间治理中发挥作用的切入点存在差异，其中自下而上的以伦理伦常为基础的自治以“德治”和非正式制度为主，主要包括村规民约、地方习俗、风水理念等；自上而下的中央权威在乡村地区的官治则以“法治”和正式制度为主，如隋唐时期的律令格式以及明代的典、律、令、例等；二者 “一经一纬”保证乡村地区的有序运行。宋以后“皇权不下县”，县以下形成了乡土中国“无为政治”的格局，治理逻辑基本符合三个要求：一是考虑治理效能，达到低成本；二是明确治理目的，实现稳政权；三是实现有限治理，做到不扰民。
新中国成立后，传统乡村空间治理理念和逻辑被全面颠覆。始自于上世纪五十年代的中国农业集体化运动在某种程度上破坏了传统的乡村秩序。单纯依靠行政指令实施乡村管制，无法有效回应乡村社会的全面需求，乡村空间治理呈现出在全面管制和放任不管两种极化现象之间摇摆的特点。同时，经济利益至上的文化逻辑冲击着乡村固有价值，乡村社会的文化价值和信仰体系、表达形式、结构设置、文化载体都发生了历史性的嬗变，导致以农耕文明为基础的乡村文化人文传统和价值观念日渐式微。再加上支撑乡村经济社会文化系统的空间治理制度不健全，如乡村建设管理领域主要依靠2008年实施的《城乡规划法》和1993年出台的《村庄和集镇规划建设管理条例》，辅之部门规章和政策文件形成简易化的乡村规划建设许可制度，许可中建设使用年限、退出机制、损害补偿、恢复机制、许可收费、纠错机制、评估机制等缺乏系统制度设计；又如自然资源管理领域主要依靠土、林、水、海、矿等资源要素依托各自单项法及其对应的主责部门职能，通过行政许可、空间规划、用途管制、重大项目等方式实现资源的保护、开发和利用，农业空间呈现出依自然资源要素分而治之的特征，自然要素的系统性、人地关系的协调性被人为分割。
当前乡村空间治理面临多重挑战
在自治不足、德治缺位、法治缺失的背景下，乡村空间治理面临多重挑战。包括农民在集体土地上自行其事的建设行为屡见不鲜；违反村民意愿的强制实施和暴力执法现象频繁发生；政府部门间协同性不足，存在目标冲突、政策冲突、事权冲突、转用困难等问题；政府和企业之间双向不信任，契约不可靠和承诺不可信问题突出；等等。归结起来主要表现在四个方面：
违法建设多发
在资本利益驱动下，很多乡村出现了普遍性违法建设。一些近郊村庄由于靠近大城市主城区，且房屋租金与主城区相比较便宜，常吸引大量外来人口在此租房，出于获得更多收益的目的，少批多建和违建行为时有发生。另外，一些远郊村庄为获取更多赔偿，借助村庄拆迁撤并节约的建设用地指标可以满足城市建设需求的契机，或者搭建彩钢棚顶致使整个宅基地“不见天日”，或者未经批准向上加盖却没有有效封闭形成门窗空洞现象。以上种种乱象说明了乡村空间治理中德治和法治的式微乃至缺失。最近几年，国务院、省级政府及相关部门频繁下发制止耕地“非农化”和防止耕地 “非粮化”的政策文件，如《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电[2020]24号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发[2020]44号）、《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）、《浙江省人民政府办公厅关于坚决制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”稳定发展粮食生产的意见》（浙政办发[2021]6号）等。尽管这些政策出台后很多违法行为得到了有效遏制，乡村空间治理取得了很大进步，但因为缺乏及时发现和快速制止违法行为的制度性保障和实效性管控措施，一些乡村空间又出现了一些新情况新问题。以广东清西三镇为例，大量基本农田的流转经营出现困难，农民农地流转收入大降，由1300元/亩降为500元/亩，部分农地出现撂荒现象。
基层政府盲目决策
与历史上乡村基础设施和公共服务设施为村庄百姓共同出资、出工出劳修建的乡村自下而上的民间精英主导模式相反，我国乡村空间治理与公共服务供给基本以政府为主导，形成了乡村建设发展的政府行政主导模式。一些基层政府采取运动式、一次性、单方面决策的项目形式，自上而下进行价值输出，以显性表达的“授之以鱼”的方式推进不同名目的乡村建设行动。这虽然能够在短期内改变乡村的表象，但很难触及乡村长远发展的本质，甚至引发了一些新问题。例如，乡村建设过程中出现了个别政府依靠强制权力推行土地整理和增减挂钩项目，加之农民缺乏自主决策的渠道和机会，农村建设质量参差不齐；又如，单纯依靠政府财政推进涉农重点项目建设（如美丽乡村建设）或向乡村提供主要公共服务，使得村民高度依赖政府，缺乏主动性，“等靠要”现象比较严重。
部分管理空白
从项目立项、规划设计、建设施工、运营管理的全生命周期角度来看，乡村空间治理各个阶段均面临不同形式的困难和挑战：在项目立项阶段，乡村空间治理以项目为主要实施方式，除少量重大项目外，基层的一般建设发展项目立项申请难度大，容易陷入策划无人、申请无门、资金无源的困境。在规划设计阶段，尤其改革过渡期内乡村建设治理矛盾频发，出现了诸如乡村规划内容与规划管理需求错位，乡村规划过度借鉴城市规划理论，总体设计水平不高，规划编制滞后难以支持乡村规划管理工作等问题。在建设施工层面，小体量、低成本、高质量、保安全的乡村建设制度、安全监管制度等尚未建立，自建房的安全责任体系处于被动的“兜底”状态，安全事故时有发生；缺少针对集体土地临时建设的管理办法和用地指标，导致公共设施项目或是无法完整落地，或是不得不违法占用农用地建设。在运营管理层面，各领域的管理均存在制度性空白和漏洞，如资金保障方面相应的运营费用缺乏制度性保障，公共设施建而未用、低效利用现象普遍；对于一调、二调或三调中已成事实的集体用地等历史遗留问题，缺少再利用的政策通道，无法有效盘活农村土地资源；乡村公共服务设施缺少规划许可的详细规定，申请材料、程序以及批后监管等缺乏依据。
管理方式粗放
乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是实现乡村振兴战略的基石。但现实中却有一些基层政府行政效能低下，治理思路、治理内容、治理手段、治理效率等难以满足乡村快速发展需求。特别地，当乡村空间治理跟不上市场、政策跟不上实践，就容易出现一管就死、一放就乱的局面。这主要体现在两个方面：一是农用地管理。在村庄规划范围内建设用地不增加的情况下，农用地与建设用地的置换、转用手续十分复杂，乡村空间治理缺乏快速灵活的农村土地利用变更权力配置，对于集体建设用地的管理村集体也缺少自由裁量权，村级组织的自治权力未得到保障。同时，“一事一议”制度下，多宗集体土地入市的需求难以有效满足，土地出让后的监管、集体公益性用地许可发放也缺乏制度性的设计，如农村集体用地入股缺失审批主体。另外，农用地配套用地标准和管理制度缺失、管理灵活性不足，各地区用地指标对涉农产业的倾斜普遍不够，农村三产融合发展缺少用地指标的支持，农用地管理与产业发展的矛盾亟待解决。二是宅基地管理。宅基地闲置与分户需求无法满足同时存在，一方面，农村宅基地空置现象严重。以陕西为例，农村地区宅基地空置率约在1/3左右，实际户均宅基地面积远大于目前标准规定，同时闲置宅基地缺乏回收与可持续利用的手段。另一方面，受用地条件、占补平衡、审批等因素影响，新增宅基地难以满足适龄人群的需求。部分乡镇存在对省市宅基地指标执行不到位的问题，一些地方对农村宅基地的规划管理简单粗暴，部分村庄“一刀切”暂停发放《乡村建设规划许可证》，导致一些合理建设需求无法得到满足。
“三治融合”的乡村空间治理体系建构策略
逻辑思路
乡村空间治理问题错综复杂，归结根源是乡村空间治理制度性缺失和制度性失效。进一步地，随着乡村功能、人口、产业转型相应引发对空间的多维需求与传统乡土社会的土地利用方式的根本性转变，空间利用更为复杂，乡村空间亟待建立有效支撑经济、社会、政治系统的治理逻辑和配套制度。从功能转变来说，乡村功能由早期的提供农副产品单一功能转化为集生态功能、游憩功能、农产品提供以及景观文化功能等于一体的复合功能。其中，乡村生态功能是国家生态安全的重要组成部分；乡村游憩功能是工业化后期，城市居民由物质消费转向精神消费的生动体现；乡村农产品提供功能正面临着城市消费者对食品安全的关注和反思所带来的农业乡村发展契机——健康农业；乡村景观文化功能的不断发挥又能带动生态功能和游憩功能的升级。从人口结构变化来说，随着新型城镇化的深入推进，在乡村居住的一部分主体人口将逐步流入城市，留在农村生产生活的主体人口结构可能发生转变，主要包括原有的种田能手、衣锦还乡的年轻人和告老还乡的中等收入群体。从产业变迁来说，在经济社会高质量发展大趋势下，乡村地区不再只重视农业生产本身，而是以激发农业农村活力为目标，试图建立健全生产—加工—流通—销售的综合型乡村产业融合体系。可以预见，随着乡村生产要素由劳动力、土地为主导转向资本、技术为主导，部分乡村可能会因为缺乏资本和技术进入的条件，从而面临经济衰败、人口流失加剧、收缩性明显、自然性破坏、文明性下降等缺失现象；区位条件较好的乡村也有可能由于治理能力不足、治理体系不健全，或者缺乏对于大量涌入的下乡资本的筛选和整合能力，导致乡村景观呈现地域性消失、社会伦理遭受冲击、农业生态出现倒退等。
乡村空间治理的本质是乡村秩序的本源回归和制度重构，2022年中央农村工作会议提出：“要完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村既充满活力又稳定有序。”构建自治、法治、德治“三治”融合的乡村空间治理体系主要基于国土空间规划权属于国家和村民自治的国家法律规定。展开来讲，在遵守规划的前提下实施村民自治，而法治和德治则是人民遵守空间规范和实现他律自觉的重要保障。在“三治”融合的乡村空间治理体系中，以人为本是核心理念，底线法治、有限自治、全面德治是重要特征，主要目的则有三个：一是建立资本进入乡村的基础底线和准入标准，制定满足乡村保护需求的管控规则；二是从引导投入、要素开发、品质提升等方面，研究乡村服务设施的配置规则和格局调整策略，为乡村可持续发展奠定良好基础；三是建立适应乡村产业融合发展的不同设施、不同要素的空间生产格局和调适管理规定，促进乡村自然资源升值保值。
基本框架
直面我国乡村空间治理面临的挑战与治理基础，可以建构空间治理框架，有效衔接自治、法治、德治“三治”融合理念：一是明确空间治理目标（Why），树立以人为本的乡村空间治理理念，兼顾生态环境、自然资源以及人的发展权保护；二是完善治理主体结构，明确空间治理主体（Who）包括政府、市场、社会；三是优化空间治理手段（How），强调法治与德治双轮驱动，法治管底线，德治谋提升，并充分调动多元主体参与乡村空间治理的积极性，兼顾公平与效率以及发展和保护；四是建构空间治理制度（What），明晰该管什么、不管什么，将乡村既有的非正式制度中的普适部分和有效经验上升为正式制度；正式制度在具体执行过程中以当地为背景衍生出非正式制度，实现正式制度与非正式制度之间的有效互动；开启“法”守底线、形成规则，“德”控欲望、美化风气，“自”降成本、减少摩擦的乡村空间善治新局面。
具体路径
乡村空间治理需要遵循以人为本、还权赋能、有序共赢的总体思路，引导参与乡村治理的各类主体转变治理理念，通过自治、法治、德治 “三治”融合的治理体制机制建设，实现契合乡村实际利益、实现村民自我管理、规范政府协同治理和提高企业经营效益等善治目标。
一是建立基于信任的乡村社会网络系统。乡村空间治理从多主体参与角度建立互信机制、实现思路转变，关键是乡村精英权威的再树立和乡规民约的再强化。精英的作用如同《荀子·儒效》中所言，“儒者在本朝则美政，在下位则美俗”，建立基于信任的乡村社会网络系统，需加大力量培育乡村能人，健全乡村人才引进和财富回流机制，通过各种手段还原社会伦理秩序，强化村民对乡村的认同感、归属感，为构建新型乡村秩序奠定社会基础。进一步地，通过实现乡村基本公共服务均等化、建立健全产权保护制度、完善农村户籍迁入迁出制度等提升乡村吸引力，做到人才引得来、用得好、留得住。
二是建立基于现实的乡村空间管理制度。乡村空间管理制度主要包含规划设计、建设施工、运营管理三个层面。规划设计层面，地方政府和规划师应制定符合农村实际和农民意愿的规划方案，以及符合国家政策和适应居民发展诉求的规划申请法定程序，通过设计下乡助力美丽乡村建设。建设施工层面，应充分发挥建筑市场诚信体系的作用，提升建筑质量，建立房屋定期质量评估、监管机制，做好村庄分类（发展类、撤并类、维持类和保护类）规划，通过许可管理、拆除管理、限制管控和强制+引导的双向管控等手段进行空间管制。运营管理层面，建立乡村基本公共服务保障制度，设立相对稳定的乡村建设维护投入资金，引进的项目投资应符合居民实际生产生活需要，制定资金使用约束制度、各项设施运营管理制度、鼓励奖惩制度、公示公开制度、监督制约制度，优化乡村自约束、自管理体制机制，明确实施乡村规划的主体，完善乡村规划师、建筑师制度。
三是建立基于问题的系统性实施方案。宅基地、集体土地使用方面，地方政府可以结合自身实际，以县域为范围制定统一的宅基地、集体土地使用政策，包括针对空置宅基地、缺房户和分房户制定宅基地置换政策（应允许宅基地的产权交易，或制定相应的征收程序明确收归集体所有用于公共设施建设）；针对企业占用的集体土地的使用政策；针对宅基地置换保障性住房的配套政策；等等。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授】
责编：罗 婷／美编：石 玉