摘 要:调查研究是我们党的传家宝，是我们党的独特优势。我们党一直高度重视调查研究，形成了调查研究必须靠制度加以引领、规范和保障的共识，并逐步走上制度化的道路。但现实地看，调查研究制度还不够健全完善，严重制约调查研究的开展，主要体现为调查研究制度总体缺乏，党内法规存在空白；调查研究规范意识不强，存在主观随意现象；调查研究规定刚性不足，制约干部调查研究积极性；遏制主观主义、官僚主义、形式主义不够有力，存在只对上负责不对下负责等偏向。为此，必须教育引导广大党员领导干部切实增强调查研究制度意识，明确调查研究制度的科学定位，构建更加完善的调查研究制度体系，切实提高广大党员领导干部的调查研究能力，使党的调查研究之风进一步发扬光大。
关键词:中国共产党 调查研究制度 党内法规 规范意识
【中图分类号】D261 【文献标识码】A
近日，中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，全面部署全党调查研究工作，为新时代做好调查研究工作提供了基本遵循。做好调查研究工作，必须以制度作保障，早在1941年8月1日，中共中央就向全党发布了《关于调查研究的决定》，这是我们党出台的第一部关于调查研究的制度，这一制度要求“加重对于历史，对于环境，对于国内外、省内外、县内外具体情况的调查研究”[1]，不仅明确了党领导调查研究的体制，还对调查研究的具体办法作出了明确规定，对促进形成调查研究的风气发挥了重要作用。
新中国成立以来，我们党虽然一直高度重视调查研究，但是在制度方面进展相对缓慢，这也是中央多次强调调查研究但在机制方面保障相对不力的重要原因。《关于在全党大兴调查研究的工作方案》的出台，进一步理顺了中央开展调查研究工作的思路，开创了新时代全党调查研究的新局面，具有极为重要的意义。
调查研究必须靠制度加以引领、规范和保障
调查研究是我们党的传家宝，是我们党的独特优势。调查研究，是对客观实际情况的调查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌调查清楚，把问题的本质和规律把握准确，把解决问题的思路和对策研究透彻。[2]调查研究通常包括调查和研究两个方面。调查是指通过各种途径，运用各种方式方法，有计划、有目的地了解事物的真实情况。研究则是指对调查材料进行去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思维加工，以获得对客观事物本质和规律的正确认识。调查是研究的前提和基础，研究是调查的发展和深化。调查研究就是一个把两者有机结合起来、形成正确认识、形成正确决策、实现正确领导的过程。[3]正如习近平总书记指出的，“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。调查研究是我们做好工作的基本功。”“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究。”正是基于这样的认识，在开展调查研究的过程中，我们党逐渐走上了制度化的道路。
从制度形式看，我们党一向重视调查研究制度的价值，并形成了相应的制度成果。早在第一次国内革命战争和土地革命时期，毛泽东同志就在湖南和中央苏区做了大量的调查研究，写出了《中国社会各阶级的分析》《湖南农民运动考察报告》《寻乌调查》《兴国调查》《反对本本主义》（原题《调查工作》）等文章，在党内奠定了注重调查研究的传统。到抗日战争时期，随着党的力量的壮大、根据地的发展和调查研究之风的兴起，用制度对调查研究工作加以规范变得越来越重要。正是在这样的背景下，1941年8月，中共中央发出《关于调查研究的决定》和《关于实施调查研究的决定》，在中央下设中央调查研究局，担负国内外政治、军事、经济、文化及社会阶级关系各种具体情况的调查与研究，内设调查局、政治研究室、党务研究室三个部门，作为中央一切实际工作的助手。同时，要求各中央局、中央分局、独立区域的区党委或省委、八路军、新四军之高级机关及各根据地政府均要设立调查研究机关。
新中国成立后，为了解决如何建设社会主义的问题，毛泽东同志两次带动党的高级干部开展调查研究，并三次号召在全党大兴调查研究之风。但由于事务繁忙和毛泽东同志身体等原因，全党对调查研究的重视不如过去，1961年1月13日，毛泽东同志在主持中央工作会议全体会议时也承认：“建国以来，特别是最近几年，我们对实际情况不大摸底了，大概是官做大了。我这个人就是官做大了，我从前在江西那样的调查研究，现在就做得很少了。”[4]改革开放和社会主义现代化建设新时期，邓小平同志倡导“摸着石头过河”，要求通过调研来研究新情况、解决新问题。1992年春，他不顾年事已高，一路南下，到武昌、深圳、珠海、上海等地进行调查研究，发表了著名的南方谈话，作出了许多新判断、新论断，极大地影响了党的十四大召开和改革开放进程，成为调查研究的典范。
此后，围绕“建设什么样的党、怎样建设党”“实现什么样的发展、怎样实现发展”等重大问题，全党也进行了一系列调查研究，取得了许多新的认识。中国特色社会主义进入新时代，随着我国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求、新的战略环境，国内改革发展稳定面临不少深层次矛盾，迫切需要通过调查研究认识本质、把握规律、找到对策。正是在这样的背景下，中共中央《关于在全党大兴调查研究的工作方案》应运而生，调查研究的制度化、规范化也由此提升到一个新高度。
从制度内容看，我们党逐步赋予调查研究制度以丰富的内涵，以发挥制度的规范作用。早在民主革命时期，毛泽东同志就认识到进行规范化的调查研究的重要意义，要求调查研究必须坚持正确的原则。他强调，调查必须有明确的主题，做到有的放矢；必须坚持实事求是这一最根本的原则；必须有预见性；还有必须深入群众，必须亲历亲为等等。他在《反对本本主义》一文中专门论述了调查技术，强调要开调查会作讨论式的调查；要找能深切明了社会经济情况的人开调查会；开调查会人多好还是人少好要看调查人的指挥能力；调查要制定调查纲目，做好事先准备；要亲自出马，不能单靠书面报告；调查要深切地了解一处地方或者一个问题，要深入；调查中要自己做记录，把调查结果记下来，不能假手于人[5]。并总结出一套包括普遍调查、典型调查、会议调查、蹲点、试点方法等的调查研究基本方法。毛泽东同志起草的中共中央《关于调查研究的决定》就包含着丰富的体制、制度内涵。
与之相比，《关于在全党大兴调查研究的工作方案》则聚焦新时代调查研究工作，提出了许多新的要求，如提出了在全党大兴调查研究必须坚持的五个原则，即必须坚持党的群众路线，必须坚持实事求是，必须坚持问题导向，必须坚持攻坚克难，必须坚持系统观念。同时明确了调查研究的基本类型，主要是做好事关全局的战略性调研、破解复杂难题的对策性调研、新时代新情况的前瞻性调研、重大工作项目的跟踪性调研、典型案例的解剖式调研、推动落实的督查式调研。还指明了12个方面的调研内容，6个调查研究基本步骤，4个方面工作要求。可以说，《关于在全党大兴调查研究的工作方案》是调查研究制度化的集中体现，也表明了调查研究的制度化趋势，为全党大兴调查研究之风提供了有力保障。
制度供给不足严重制约调查研究开展
应该说，我们党重视开展调查研究虽然一以贯之，但是当前调查研究在制度规范上还存在着一些亟待解决的问题，党员干部开展调查研究能力有待进一步提升。习近平同志曾经给不善于做调查研究的干部这样画像：“有的走不出‘文山会海’，强调工作忙，很少下去调查研究。有的满足于看材料、听汇报、上网络，不深入实际生活，坐在办公室关起门来作决策。有的自认为熟悉本地区本部门情况，对层出不穷的新情况新问题反映不敏锐，对形势发展变化提出的新课题新挑战应对不得力，看不到事物的发展变化是一个由量变到质变的过程，凭经验办事，拍脑袋决策。有的调研走过场，只看‘盆景式’典型，满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水、浅尝辄止。凡此种种，严重影响决策的科学性，妨碍党的路线方针政策的贯彻执行，也损害领导机关、领导干部的形象。”[6]
党的十八大以来，习近平总书记多次强调调查研究的重要性，特别是在2020年10月10日中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表的重要讲话中，习近平总书记强调“要坚持到群众中去、到实践中去，倾听基层干部群众所想所急所盼，了解和掌握真实情况，不能走马观花、蜻蜓点水，一得自矜、以偏概全”。这些论述对调研工作提出了进一步要求，也点明了调研工作中存在的不良现象和突出问题。调查研究过程中出现的种种突出问题，究其原因，长期缺乏制度规范是一个重要方面。
第一，调查研究制度总体缺乏，党内法规存在空白。综观党的百余年历史，调查研究的优势极为突出，正是由于我们党善于通过调查研究充分了解了中国革命、建设和改革面临的实际，科学把握其中的规律，我们党才能在不同时期制定正确的路线方针政策，才能做出许多符合实际的重大决策，并取得显著的效果。但是与之不相适应的是，全党对调查研究经验的总结和制度升华则相对不足，全党制度化的成果主要体现为新民主主义革命时期的《关于调查研究的决定》、2018年中共中央办公厅《关于加强调查研究提高调查研究实效的通知》和近期出台的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，这三个文件均不属于党内法规。在全面依规治党的新形势下，调查研究的党内法规供给严重不足，与调查研究的应有地位不够相称。正是由于缺乏高位阶的党内法规，致使全党调查研究工作倡导性要求多，而严格规范少，自选动作多，规定动作少，出现各种问题也就在所难免。
第二，调查研究规范意识不强，存在主观随意现象。规范性是制度的基本特性，也是制度的起点。调查研究是一项复杂的综合性工作，既需要调查主体具有较高的马克思主义理论水平和工作经验，具有及时发现问题、分析问题、解决问题的能力，又需要调查对象的积极配合，能够讲真话、道实情，还要具备特定的条件，如时间、环境、情绪等，如何使各种各样的调查研究都能取得预期的效果，通过制度加以规范是一个可行的思路。这种规范既包括具体调查研究行为的规范、过程的规范，也包括调查研究地位的规范、结果运用的规范、甚至失误追责的规范，但这些方面的规范性要求目前都还非常欠缺。毛泽东同志总结的调查研究的原则、态度、技术等都体现了规范化的要求，也是调查研究制度的雏形。而中共中央《关于调查研究的决定》在加强调查研究方面提出六条意见，如中央设置调查研究机关；各地方党委、八路军、新四军之高级机关、各根据地高级政府均须设置调查研究机关；明确收集材料的方法等均彰显了制度属性。但是总体而言，在长期的革命、建设和改革中，全党的调查研究规范意识还不够强，致使调查研究中不良现象屡有反复，甚至出现严重偏差，拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的现象时有发生，给一些地方和单位留下了长期难以解决的烂摊子，这些都与不重视调查研究、不善于调查研究有或多或少的关系。
第三，调查研究规定刚性不足，干部调查研究积极性不高。制度是大家必须遵守的行为规范，具有严格约束性。调查研究是把马克思主义普遍真理同中国的具体实际相结合的过程，也是无产阶级党性的集中体现，更是实现党的正确领导的前提，各级领导干部应该按照“没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”的要求，从党性的高度，自觉深入实际，开展调查研究，切实提高调查研究能力，而不是“装样子、走过场”。虽然我们在各级党政机关事业单位等设置了调查研究岗位，规定了干部调查研究职责，明确了具体任务要求，但是，在一些地方和单位做与不做一个样，做好做坏一个样的现象仍然存在。这次在全党开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育要求着力解决六个方面的突出问题，其中之一就是脱离群众、脱离实际，调查研究不经常、不深入，对迅速变化的客观实际和群众冷暖了解不深、感知不真，落实党中央决策部署简单化、“一刀切”，照抄照搬、上下一般粗，报喜不报忧，弄虚作假、搞花架子，搞形式主义、官僚主义。可见这一问题仍然具有一定的普遍性，也严重影响干部调查研究的积极性和成效。
第四，遏制主观主义、官僚主义、形式主义不力，存在只对上负责不对下负责等偏向。调查研究必须着眼存在问题了解实际，得出解决问题的正确认识，必须把对上负责和对下负责结合起来，在两者中实现平衡。而各种主观主义、官僚主义、形式主义都是调查研究的大敌，也是党和人民的大敌。毛泽东同志早在新民主主义革命时期就批评了本本主义、教条主义、经验主义、官僚主义等错误做法，他指出，“以为上了书的就是对的……不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行……为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”[7]1941年5月，毛泽东同志在延安作的《改造我们的学习》的报告对主观主义进行了严肃批评，指出主观主义“不注重研究现状，不注重研究历史，不注重马克思列宁主义的应用”，都是极坏的作风，是党性不纯的一种表现[8]；明确提出“在全党推行调查研究的计划，是转变党的作风的基础一环。”[9]习近平总书记也多次指出调查研究存在的走马观花、蜻蜓点水、一得自矜、以偏概全等问题。要解决这些问题，必须走制度化的道路，只有依靠规范严格的制度才能建立起对各种错误行为的制约机制，真正发挥调查研究的作用。
进一步健全完善调查研究制度体系的对策
任何制度都具有体系化、系统化特征，要发挥制度的整体作用，必须进行体系化建构。我们通常把党内法规制度体系划分为制度规范体系、实施体系、保障体系三类，但是对于调查研究制度体系来说，除了明确制度规范体系、实施体系、保障体系，还要解决认知体系、制度定位的问题。否则，制度的运行及成效就会难以为继。当前必须在《关于在全党大兴调查研究的工作方案》的基础上，根据我们党对调查研究重要性及其规律的认识，健全完善调查研究制度体系。
第一，教育引导党员领导干部切实增强调查研究制度意识。邓小平同志强调制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度意识是对制度的自觉尊崇遵守，是对制度公开公平公正性的坚定信仰，只有对党的制度心存敬畏，内心尊崇，才能真正做到自觉遵守。而调查研究中存在的各种形式主义、官僚主义等问题，与领导干部缺乏制度意识有着密切的关系。建构党的调查研究制度体系，必须从增强调查研究制度意识做起。这一意识的增强，首先有赖于对党内法规制度权威性、严肃性、公正性的科学认知。其次，要强化党员领导干部调查研究制度的教育引导。近年来，习近平总书记多次强调加强调查研究工作，提高调查研究能力，领导干部必须深刻理解其中的政治内涵，从讲政治讲党性的高度认识调查研究重要性，切实以《关于在全党大兴调查研究的工作方案》为基本遵循，增强以规范性要求提升调查研究能力和水平的自觉性。
第二，明确调查研究制度的科学定位。制度定位是制度的基础，也是制度发挥作用的决定因素。制度定位与其在党的领导和党的建设中的地位息息相关，由此决定了有的制度是根本性制度，有的是基本制度或重要制度。毫无疑问，调查研究制度是党的领导制度体系中的一项重要制度，也与党的作风建设有着密切关系。由此出发，在坚持和加强党的全面领导过程中，必须把调查研究制度融入党的领导制度体系，赋予其前置性、基础性地位。有了这样的定位，我们才能设定相应的党内法规制度的效力位阶，同时赋予其特有的制度形式，进而进行具体的调查研究制度体系构建。
第三，构建更加完善的调查研究制度体系。体系化是制度完善的基本方向和内在要求。调查研究制度作为党的领导制度体系的重要组成部分，自身也具有鲜明的体系化特征，只有按照体系化、系统化的要求加以构建，才能有效避免制度的矛盾和冲突，弥补制度的漏洞和短板，发挥出制度的整体效能。《关于在全党大兴调查研究的工作方案》为这一制度体系构建提供了基本的参照，但是仅此还远远不够，还要围绕调查研究的任务要求及主要环节等构建制度体系。
要围绕调查研究的制度规范体系、实施体系、保障体系进行体系化建构，特别要明确调查研究的制度定位，把调查研究规定为领导班子决策的前置要件，真正体现没有调查就没有决策权的要求；要明确领导干部调查研究职责，规定各级党员领导干部担负的调查研究责任，而处于调研员岗位的领导干部更要履行好调查研究职责；要规范领导干部调查研究程序，使调查研究在主题、对象、开展、汇报、反馈等方面都有章可循；明确调查研究要求，领导干部必须亲自深入基层开展调查研究，必须亲自撰写调查研究报告；要把调查研究纳入干部考核，融入“德能勤绩廉”各个方面，把调查研究能力作为干部选拔任用的重要标准，从源头上防止干部决策失误；要加强对干部调查研究的监督，形成良好的调查研究风气，坚决杜绝干部调查研究中的形式主义、官僚主义等不正之风。同时要求各级党组织都要出台配套实施细则，真正为全党形成大兴调查研究的良好风气提供有力制度保障。
第四，切实提高领导干部调查研究能力。我们党既要政治过硬，也要本领高强。能力是制度的重要保障，能力不足再好的制度也难以真正落实。调查研究是干部的基本功，是一项极其重要的工作能力，调查研究中出现的问题正是能力不足的表现，而调查研究能力的欠缺必然带来严重的后果，如作风漂浮、主观主义损害党的形象，决策失误给党和人民事业带来巨大损失，借以谋取私利、贪污腐败危及党的长期执政等等。因此，必须把提高调查研究能力作为对领导干部的基本要求，要结合调查研究中的各种具体素质要求，通过学习、锻炼等方式，全面提升领导干部调查研究能力。
具体而言，这样一些能力必须具备和提升，如深入实际能力、与群众交往能力、资料搜集分析能力、事实判断能力、概括归纳能力、文字驾驭能力、汇报交流能力、信息技术运用能力等等，这些能力的切实提高，会极大地增强遵守调查研究制度的自觉性，也会对正确决策起到重要保证作用，而这正是健全完善调查研究制度的目的所在。正如习近平总书记强调指出的那样，调查研究要坚持到群众中去、到实践中去，倾听基层干部群众所想所急所盼，了解和掌握真实情况。对调研得来的大量材料和情况，要认真研究分析，由此及彼、由表及里。对经过充分研究、比较成熟的调研成果，要及时上升为决策部署，转化为具体措施；对尚未研究透彻的调研成果，要更深入地听取意见，完善后再付诸实施；对已经形成举措、落实落地的，要及时跟踪评估，视情况调整优化。可以说，领导干部调查研究能力的高低是党性强弱的重要表现，只有善于深入实际、及时了解情况、形成调研成果、转化正确决策、不断调整优化，才能使自己的调查研究能力符合党和人民事业需要，才能做出为党和人民满意的政绩。
纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。事业的伟大艰巨使调查研究的地位作用日益彰显。广大党员领导干部的学历、知识、视野、能力都比过去大大提高了，但是由于一些干部缺乏丰富实践的锻炼，在认识实际、把握规律上还存在不足，难免会造成决策失误，用制度保证领导干部与实际、与群众的密切联系越来越重要。当前，第二个百年奋斗目标摆在全党面前，全党必须立足解决我国改革发展中的突出问题，大兴调查研究之风，形成制度化的有效机制，确保党的调查研究优良传统进一步发扬光大。
【本文作者为北京外国语大学马克思主义学院院长、二级教授；本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重大项目“习近平总书记关于依规治党的重要论述研究”（项目编号：22LLZZA023）的阶段性成果】
注释
[1]中国统计学会马克思主义统计理论研究组编：《毛泽东论调查研究》，北京：中国统计出版社，1986年，第45页。
[2][6]习近平：《谈谈调查研究》，《学习时报》，2011年11月21日，第1版。
[3]韩强、杜思睿：《中国共产党注重开展调查研究的历史探索与基本经验》，《学习与探索》，2021年第8期，第9—18页。
[4]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第五卷），北京：中央文献出版社，2013年，第2914页。
[5][7]《毛泽东选集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年，第116—118页、第111页。
[8][9]《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第797—800页、第802页。
责编：冯一帆／美编：王嘉骐