摘 要:渐进式延迟法定退休年龄已经成为“十四五”时期的一项重要任务，涉及面广、影响深远，不仅会对劳动力市场和社会保障制度带来直接的影响，而且可能引发人事管理、养老托幼服务等领域的连锁反应。若要减小改革阻力、确保平稳实施，必须进一步推进政策配套，包括做好政策弹性设计、深入实施就业优先战略、完善多层次社会保障制度、积极推进人事制度改革、加强养老托幼服务体系建设、健全社会沟通机制等。
关键词:渐进式延迟退休 社会保障 政策配套 社会关切
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A
自十八届三中全会提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策以来，退休年龄改革一直是社会热点问题。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中进一步明确，“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄”。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》也强调，“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄”。由此可见，延迟法定退休年龄已经成为“十四五”时期的一项重要任务。退休年龄改革并非一项独立的改革，延迟法定退休年龄将对劳动力市场和社会保障制度带来直接的影响，并引发人事管理、养老托幼服务等领域的连锁反应。结合当前民众普遍关心的问题，进一步完善渐进式延迟退休年龄制度设计，需要重点做好以下几个方面的政策配套工作。
做好政策弹性设计，减小退休年龄改革阻力
目前退休年龄改革的基本原则已经确定，但具体方案尚未公布，理论上仍然具有继续完善的空间和机会。由于个体境遇不同，延迟退休政策对其影响必然存在差异，在这一过程中必然有人赞成、有人反对，这是一个十分正常的现象。但改革要顺利推行，必须尽可能满足大多数群众的需求，当下应把着力点放在做好弹性设计上，使劳动者可以在一定的年龄范围内自愿选择年龄退休，提高政策灵活性选择性，从而达到趋利避害的目的。
设计合理的弹性机制有利于回应社会关切、减小改革阻力，是实现统筹兼顾的得力手段，也是确保退休年龄改革目标顺利实现的必要条件。首先，弹性设计可以让退休年龄改革成为一项赋权性质的改革。当前强制性法定退休年龄规定人们到龄必须退出工作岗位，实际上在一定程度上限制了人们的劳动意愿。通过弹性设计，让劳动者可在法定退休年龄（全额领取养老金的年龄）左右一定区间内自由选择退休与否。这实际上是增加劳动者的选择权，使退休年龄改革成为一个向劳动者赋权的过程。其次，可通过弹性设计完善养老金制度中的激励机制引导劳动者主动延迟退休。现有养老金制度对长期缴费的激励性不足，容易出现部分民众在到达最低年限后不愿继续缴费的现象。通过弹性设计，可以将缴费年限与养老金待遇更紧密地结合起来，引导和激励人们主动延迟退休，从而顺利实现退休年龄改革的目标。最后，弹性设计可以提供一种自动筛选机制，让有能力有意愿的劳动者尽量更长时间留在劳动力市场，做到人尽其才、才尽其能，优化人力资源配置，大大提高劳动力利用效率。
如何做好政策弹性设计是改革的重中之重。笔者（林宝，2021）曾建议变“渐进式延迟退休年龄”的实质为“渐进式扩大退休年龄弹性”，即在现有退休年龄基础上不断扩大弹性区间范围，以现有的男性退休年龄（60岁）和女性退休年龄（55岁）为基础，渐进式延迟法定退休年龄，用20年左右的时间将男性和女性的法定退休年龄提高到65岁。在实际运作中，将原退休年龄作为最低退休年龄，以法定退休年龄再加5岁作为最高退休年龄，不断扩大弹性退休年龄范围，最终形成男性可在60—70之间、女性可在55—70岁之间弹性退休的区间范围。这一设计有几个明显优势：一是充分尊重劳动者本人的选择权，劳动者可以在一定区间里自由选择退休与否；二是具有多劳多得的激励机制，为劳动者自愿延迟退休年龄提供内在动力，劳动年限越长，养老金待遇水平越高，而且退休年龄越高，养老金缴存价值越高；三是为女性提供更大弹性，充分考虑了与现有制度衔接及家庭工作平衡，让女性可以更加从容地适应这项改革。
深入实施就业优先战略，减小延迟退休对就业的冲击
延迟退休年龄将延长劳动者的工作年限，客观上将增加劳动力供给。在当前我国劳动力供给不断下降的背景下，这一举措无疑有利于改善劳动力供给状况和推动经济发展。但是，在劳动力供给整体下降的大趋势下，退休年龄改革仍然可能会加剧失业问题。此前对人口负增长国家的分析表明，在劳动力供给下降的情况下，仍然有可能产生严重的失业问题（林宝，2020）。另外，尽管今年以来就业形势总体比较平稳，但青年失业率仍然处于较高水平。由于一定时期的就业总量有限，延迟退休可能会进一步加剧失业问题。尽管一些研究认为，延迟退休不会对青年就业造成挤压，但是短期冲击一定是存在的。特别是，如果在青年失业率居高不下的情况下实施延迟退休，在心理上会对年轻人带来较大影响。
减小延迟退休年龄改革对就业的冲击，除了要为改革选择一个好的时机，即在就业形势较好时开始实施改革之外，更重要的是深入实施就业优先战略。一方面，宏观政策首先要有保就业稳就业的导向。在实施各项政策时要把就业放在核心位置，政策出台前应评估对就业的影响。如在推进“双碳”战略和节能减排过程中，要充分考虑对就业的影响，避免大规模的经济结构调整，合理稳步推进去产能，防止短时期造成大量工作岗位减少。另一方面，宏观经济政策应以创造新增就业为目标。高度重视平台经济的就业蓄水池作用，处理好监管与发展之间的关系；进一步优化营商环境和降低税费，促进中小微企业发育和发展，使其成为新增就业的重要来源；积极支持青年创业，实施青年创业扶持计划，在税收、房租、社保等方面出台扶持措施，重点扶持大学毕业生创业，以创业带动就业；大力推动新型产业发展，为年轻人发挥自身竞争优势创造新的就业机会。
需要提醒的是，应对延迟退休短期内引发的就业冲击，要慎用扩大体制内单位招聘规模的措施。当前，“考公热”“考编热”盛行，进入体制内成为很多年轻人的择业首选目标。扩大公务员、事业单位和国有企业招聘规模虽然经常被用来解决高校毕业生就业问题，但从经济社会发展全局角度来看，这一措施存在较大问题，不利于延迟退休年龄改革的实施：体制内本身面临着减员增效的巨大改革任务，无序扩大招聘规模将加剧体制内人员的臃肿状态，扩大延迟退休年龄改革的负面效应，增加退休年龄改革、行政机构改革、事业单位改革和国有企业改革的难度。更重要的是，当大量优秀人才进入体制内追求稳定，整个社会会逐渐丧失创新创造精神和发展活力，不利于现代化建设目标的实现。
完善多层次社会保障制度，适应退休年龄改革需要
延迟退休年龄意味着工作期延长和退休期缩短，从社保角度来看，会扩大缴费人群和减少领取者规模，客观上有利于改善养老保险制度的资金平衡。但是，也必须进行一系列的政策部署以回应社会关切和适应退休年龄的变化。渐进式延迟退休趋势对养老保险制度改革提出了更高的要求，同时也为养老保险制度改革提供了机遇，应抓住这一契机，进一步完善养老保险制度。
一是进一步优化养老金缴费和待遇的关联机制。目前的养老金制度对长期缴费缺乏激励，应结合延迟退休年龄，增加激励机制。可以改革养老缴费年限和基础养老金待遇之间的关系，具体说来分三段：第一段是到达最低退休年龄以前，第二段是在最低退休年龄（弹性区间下限）和法定退休年龄之间，第三段是在法定退休年龄和最高退休年龄（弹性区间上限）之间。可以在这三段采取不同的缴费权益设计，总体原则是年龄越大缴费权益越高，具体方式可以通过更详细的测算来确定。由此，形成越晚退休、缴费价值越高的导向，引导人们自愿延迟退休。二是建立科学的养老金待遇调整机制，在待遇调整中纳入退休年龄、预期寿命、人口结构等考量因素，然后再结合工资指数、物价指数等综合调整待遇水平，提升养老金制度的可持续性。三是引入与缴费无关的公民养老金，一旦退休自动享有，增加退休年龄改革的认同度。引入公民养老金后，可调整城镇职工基本养老保险的基础养老金，使城镇职工在改革前后的养老金水平基本相当，而城乡居民养老金水平则相对有所提高。通过引入公民养老金，形成最低养老金保障，减小养老金差距，避免因延迟退休而引起对养老金公平性的质疑。
同时，由于延迟退休年龄，高龄、失能人口的照料资源将进一步减少，需要尽快出台长期护理保险制度。我国长期护理保险制度自2016年开展试点工作以来，已经经历了近7年的时间，尽管试点范围在不断扩大，但是覆盖面仍然偏小，且各地政策差异较大，迫切需要建立全国统一、城乡一体的长期护理保险制度，分担养老服务利用负担，满足广大人民群众的美好生活需要。当前是建立长期护理保险制度的合适时机，应及时总结前期试点经验，出台统一的兼具福利性、普惠性和强制性的长期护理保险制度，为国民提供标准化的基本护理保障。考虑到这一制度实施需要较大的资金投入，可以从较低水平起步，依据“宽费基、严受益”的原则把制度先建立起来，然后再根据人口老龄化发展进度及制度运行情况不断完善。
积极推进人事制度改革，降低退休年龄改革的负面影响
社会公众对延迟退休年龄改革的一个普遍担心是：延迟退休会使部分人在原有岗位上占据更长时间，从而堵塞后来者或者说是年轻一代的晋升通道。特别是，由于体制内单位工作相对稳定，福利相对更有保障，预计体制内愿意延迟退休的比重会显著高于体制外单位，延迟退休阻碍晋升通道的矛盾也会更加突出。为了避免出现这些矛盾和冲突，有必要进行一系列人事制度改革。
人事制度改革要与退休年龄改革相适应，从“堵”和“疏”两个角度来推进。在“堵”的角度，重点是解决任职长期化、能上不能下的问题。这涉及如何根据体制内不同岗位特点和需要，设置合适的任职资格、任职条件、任职期限等，以及如何建立相应机制确保相关规定得到正确实施。在“疏”的角度，重点是解决晋升渠道单一和职数限制等问题。这涉及如何建立公务员和事业单位人员的多途径职业晋升体系和各种竞争机制。
消除社会公众对延迟退休可能造成部分人员长期占据岗位的顾虑，关键是要使在其位者德才配位，能够服众。一是要把好选人关，要严格执行官员选拔程序，把真正有能力的官员选拔到领导岗位和关键岗位上来。二是要把好用人关，要根据不同岗位特点，选用适合岗位的官员。三是要把好考核关。要把工作能力和实际业绩作为官员考核的重要内容，使在其位者德才配位，能够服众。四是要把好教育关。面对科技进步日新月异、知识更新空前加快、市场竞争日趋激烈的时代环境，必须加强对领导干部的培训，全面提升领导干部的领导水平、工作水平、知识素养和创新能力，确保领导干部在整个任职生涯中保持持续的学习能力和适应能力。另外，还需要在干部选用、考核时把任期因素放在重要地位，根据每个领导岗位的特点，合理确定岗位的任职资格、任职条件和任职期限，在干部队伍和普通职工中形成任期意识。与此同时，淡化年龄意识，基于平等原则，可规定只要距离退休仍然有一个任期，就可以参与领导干部的竞争和选拔，德才更优者胜出。因为有任期限制又放松了年龄限制，一来体制内部分人长期占据岗位的现象会得到遏制，二来公众的关注点也将从年龄转移到任期，退休年龄改革的影响将会降至最小。
对于事业单位，除了强调任人唯贤和领导干部任期制之外，关键是要实行评聘分开。一些专业技术人员较为集中的事业单位面临的主要问题是论资排辈、职数限制和能上不能下的问题，通过评聘分开，可以将一些确有实绩但资历不够的人员选聘到更高的岗位上，从而提升其积极性。这样，即便一些工作实绩不相符的人员因为延迟退休而占据了高系列的职数，也会通过评聘分开的方式退出重要工作岗位，从而减小延迟退休对晋升公平公正性的影响。国有企业则是要进一步打破“铁饭碗”，弱化年龄要求，强化竞争机制，采用市场化的方式选人用人，实现优胜劣汰，尽可能降低退休年龄改革的社会负面影响。
加强养老托幼服务体系建设，应对延迟退休引起的需求增长
渐进式延迟退休年龄改革对养老托幼服务的影响主要体现在：当前，低龄老年人是幼儿和老年人的重要照料者，延迟退休年龄将原本可以提供幼儿和老年照料服务的家庭成员仍然留在工作岗位，一方面可能引发家庭资源配置的被动调整，另一方面也必然导致社会托幼养老服务需求的急剧增加，加剧供求矛盾。
为应对延迟退休带来的家庭托幼养老资源减少问题，必须增加有政府公信力保障的基本公共服务。一方面，应建立基本托幼服务制度和基本养老服务制度，为相关家庭提供基本保障。建议明确提出建立基本托幼服务制度和基本养老服务制度的目标，制订服务清单，明确基本托幼服务和养老服务的范围和标准，引入服务机构须按照“成本+合理利润”的原则开展相应服务，政府有关部门也要对服务进行监督并对特殊困难家庭的服务利用给予适当补贴。建立基本服务制度的目的就是要确保有相应需求者人人有能力、有条件享有基本托幼和养老服务。另一方面，要加快社区托幼和养老设施标准化建设。要将社区托幼和养老服务设施纳入新社区规划和老旧社区改造的计划之中，使社区具备开展相关服务的场地及条件。
除了基本公共服务之外，还要鼓励社会力量参与托幼和养老服务供给，推动服务供给体系的多层次发展。例如，采用有针对性的支持措施，如通过税费减免、运营补贴、简化手续、优化流程等方式鼓励托幼和服务机构发展；注重品牌培育和模式创新，通过整合闲置资产、建立协调机制等鼓励服务机构的品牌化、连锁化发展；充分调动社会组织和志愿服务团体的积极性，鼓励为非营利性质的托幼和养老服务机构、组织提供力所能及的帮助，重点建议鼓励各类大学和中学将学生的社会实践活动与志愿服务结合起来，建立志愿服务队伍，深入社区协助开展托幼和养老服务。
健全社会沟通机制，及时回应社会关切
退休年龄改革方案设计和实施过程中，社会沟通非常重要。作为一项与全体劳动者切身利益密切相关的重大社会制度和政策调整，其带来的改革效应是长远而深刻的，社会沟通难度大也是不可避免的，面对的困难在思想观念日益多元化、个体权利意识日益增强、自媒体日益发达的情况下更是成倍的。一是退休年龄改革涉及所有人的利益，涉及面广，很容易形成社会热点，具有发酵快、传播广的特征，可能在相应社会沟通措施采取之前就形成了较大影响；二是退休年龄改革对不同群体的影响不同，很容易基于不同利益形成不同观点，有可能会形成较为激烈甚至对立的社会情绪，造成沟通困难；三是改革方案可能会被断章取义，甚至恶意曲解，造成社会公众的误解。
但也正是由于退休年龄改革事关我国广大劳动者的切身利益，对我国社会经济的持续发展和人民群众的生活保障影响甚广，更要做好政策出台前后的社会沟通工作。在方案出台前，应尽可能克服困难，充分征求社会各界意见，争取最大共识，保障方案征求意见的全面性和广泛性，并根据征求意见最终形成具有基本共识、尽可能照顾各方利益的改革方案。在方案发布时，要把关键内容准确传递给社会公众，做到三个“说清楚”：把为什么延迟退休年龄说清楚；如何延迟退休年龄说清楚；把延迟退休对职工个人的影响说清楚，夯实民意基础、凝聚社会共识。在方案实施中，要建立信息反馈机制，将各方面对退休年龄改革的真实反映及时收集上来，并针对民众的疑虑给出权威性的解答和反馈。对于一些特殊情况，应及时研究解决方案，并尽快给予回复。
总之，退休年龄改革是“十四五”时期的一项重要任务，涉及面广、影响深远。要减小这项改革的阻力，确保改革平稳实施，除了做好制度设计之外，还必须做好政策配套，尽量取得最大共识。
【本文作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国社会科学院应对人口老龄化研究中心研究员】
参考文献
[1]林宝：《积极应对人口老龄化：内涵、目标和任务》，《中国人口科学》，2021年第3期。
[2]林宝：《人口负增长与劳动就业的关系》，《人口研究》，2020年第3期。
[3]黄乾、方守林：《延迟退休年龄对居民收入分配的影响——基于异质性代理人的分析》，《人口与经济》，2022年第4期。
责编：罗 婷／美编：王嘉骐