[摘要] 第四次工业革命是数字时代治理模式迭代的科技驱动力。加快建设数字政府成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。经过多年的探索和实践，我国数字政府已经超越单一领域发展阶段，迈入全面数字化转型的协同发展阶段。随着数字化转型的深入，数字治理生态逐渐形成，成为驱动数字政府、数字社会和数字经济各个子系统依存发展、协同演化的基础性机制。数字技术对政府、个人和社会发挥赋能、赋权、赋智等重要效应。坚持党的集中统一领导、健全科学规范的制度体系、构建协同高效的职能体系、打造公平普惠的服务体系、完善全链安全的保障体系、构建包容协同的生态体系，是推进数字政府建设的重要路径。
[关键词]数字政府；数字化；治理；转型
[中图分类号] D616； F492 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）10-0028-04
伴随着第四次工业革命走向纵深，以大数据、人工智能等新兴科技为代表的科技革新在全球范围内掀起了生产方式、生活方式和治理模式的变革。第四次工业革命是数字时代治理模式迭代的科技驱动力。正如马克思所指出的：“手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家的社会。”科学技术作为第一生产力，深刻地影响着人类社会的发展形态。不同于历次工业革命，第四次工业革命给人类社会带来了“加速主义”革命的深远影响。新兴科技不仅嵌入经济与社会系统形成数字经济与数字社会等新生现象，更是对国家治理发挥着“破坏性创设”效应，驱动着全球范围内政府职能和治理模式的变革。
数字政府：数字中国战略的有机构成
在科技革新与治理现代化交错发展的时代进程中，数字技术与治理实践的深度融合与互嵌重构为我国带来了一场超大规模的“社会实验”。数字时代的新生治理对象日趋复杂并快速演变，伴随着数字技术的广泛应用，电子商务、社交网络、虚拟生活等数字化生活方式层出不穷，显著地增加了国家治理的复杂性。党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设置“加快数字化发展 建设数字中国”章节，提出“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，这为我们深刻思考中国特色数字政府建设的理论范式与实践路径提出了明确要求。党的二十大报告系统阐述了中国式现代化的特征及本质要求，擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的大棋局，这对数字政府建设提出了更为迫切的要求。
数字政府建设直接关系到国家治理体系和治理能力现代化，为推进中国式现代化提供了全新治理模式。从20世纪90年代起，我国就陆续启动了政府信息化工程、政府上网工程、互联网+政务服务、互联网+监管、互联网+督查等数字政府建设创新实践。现阶段，推进数字政府建设不能仅停留在运用数字技术或数据资源提升治理能力的层面，而是要运用数字技术全面推进政府内跨层级、跨领域、跨地域、跨系统的整体协同以及政府与外部市场和社会主体的包容协同，以此来破解数字政府建设的实践困境。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》。该意见明确了“十四五”时期和到2035年数字政府建设的战略安排，即到2025年，建设顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全的数字政府体系，基本形成数字政府五大体系——数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架；到2035年，在数字政府体系框架更加成熟完备基础上，实现数字政府的五大属性——整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。
数字政府建设的中国实践有两层内涵：一是数字政府是数字中国战略的有机构成。我国数字政府建设已经从早期信息化工程发展到系统性、综合性数字政府建设阶段，数字政府已经超越单一领域发展阶段，迈入数字政府、数字经济、数字社会等全面数字化转型的协同发展阶段。二是建设数字政府的终极价值关怀是以人民为中心，始终坚守数字技术服务于人民的核心宗旨。
数字治理生态：驱动数字化转型的基础性机制
第四次工业革命给国家治理带来深刻影响，数字技术嵌入政府、社会、市场中形成数字政府、数字社会与数字经济三大治理场域。因此，构建系统性、协同性、包容性的数字治理生态成为构建数字化治理体系的关键。2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，首次提出构建数字治理生态支撑数字中国战略，全面提升数字中国建设的整体性、系统性、协同性，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴注入强大动力。可以说，伴随着数字化转型的深入，数字治理生态逐渐形成，成为驱动数字政府、数字社会和数字经济各个子系统依存发展、协同演化的基础性机制。
数字治理生态蕴含着数字治理主体和数字治理资源两大要素系统，这两大要素系统存在互相依存的内生关系。包容多元数字治理主体是汇聚和共享多元数字治理资源的前提条件，共享多元数字治理资源是激励多元治理主体有效协同的动力机制。数字治理生态是全社会数字化转型的公共品，尽管具有显著的公共价值和正向外部性，但市场主体和社会主体缺乏充分的激励和统合能力来自发构建。可以说，数字治理生态建设存在市场失灵和志愿失灵的情况。因而，作为公共品的提供者，政府是数字治理生态构建的核心力量，发挥着建设数字基础设施、构建行动者网络、激活新兴治理资源的主导和引领作用。在政府主导和引领数字治理生态构建的过程中，数字政府一方面要促成实体政府与数字空间政府的融合，另一方面则要吸纳市场主体、社会组织和社会大众等多元主体参与，并通过体制机制创新，激发市场和社会活力。
数字治理是融实体（政府、社会、经济）与虚体（网络、平台、应用）于一体的系统治理，是运用数据和算法了解经济社会运行状态，并形成精准解决方案的虚实融合性治理。数字经济和数字社会运行产生的海量数据资源，在体现其行为痕迹的数字表征下具有重要的治理价值。政府一方面可以通过数据挖掘和关联分析把握公共需求，实现从网络服务、“指尖”服务到“音控”服务的精准化供给，另一方面可以基于大数据分析结果辅助决策，推进精准化决策和靶向性治理。同时，还可以通过数据分析对政府行为及其治理绩效进行评估和诊断，重构政府内部业务流程和组织结构，推进政府治理目标和运行模式的转型。
数字政府建设的路径：赋能、赋权、赋智
数字技术对政府发挥赋能效应。政府数字化转型拓展了政府治理的领域。在数字技术普及应用的浪潮下，数字空间逐渐成为现实世界的镜像，数字社会与现实社会日益融为一体，国家治理不再局限于物理世界，而是拓展到数字空间，这就要求治理主体全面掌握数字空间与物理空间的经济社会运行规律，实现机器系统与社会系统的协同共治。政府数字化转型还丰富了政府的治理工具。运用数字技术，可以从更宽领域、更长时段、更精细地对公共事务和政策实施过程进行分析，更加准确、及时、深入地把握多元诉求，预测研判社会发展趋势及潜在风险，提升政府决策、监管和服务能力。数字治理还有助于重塑政府决策流程，提高政府应对和处理社会危机和自然灾害的反应速度和敏感程度，提升决策的科学性和精准性，提升决策质量和施策效能，促使政府形成集数据驱动、智能嵌入、社会协同为关键机制的新型治理能力。
数字技术对个人和社会施加赋权效应。伴随着数字化生产和生活，个人和社会通过获得信息、参与表达和采取行动等方式，在提升自身参与能力的同时，也提升社会协同能力。数字技术的普及应用，促使普通公众采集和处理信息的能力极大提升，由此切实提升了普通公众的话语权和影响力。数字技术赋权社会组织，促进了组织内部协同能力提升，促使虚拟化、平台化、去中心化社群形成，显著提升了社会组织参与社会治理的能力。数字技术还驱动着协同共治格局的构建，经由机器系统实现社会系统与政府系统的有机融合，不仅促使公众参与意愿和能力提升，而且培育了社会协同能力，进而推动公众、社会组织与政府协同共治格局的形成。
数字技术赋智共识形成与公共决策。数据是数字治理智慧来源的基石。一方面，数字治理重视个体智慧，以开放、平等、包容的方式吸纳个体智慧、集思广益。数字治理强调以人民为中心，因此感知人的情感、认知人的偏好、理解人的逻辑、回应人的诉求成为数字政府的关键能力。另一方面，数字技术激发多元治理主体主动形成优势互补的集体协作模式，经由机器智能激发社会智能形成集体智慧。通过构建包括政府、科技企业、社会组织、个体等多元主体在内的生态伙伴关系，构建共建共治共享共用的共同体，依托智能设备监测经济社会运行情况，汇聚多元数据分析社会运行规律，利用高效算法预测研判趋势风险，经由规划决策系统实现科学决策，凝聚集体智慧，提升治理能力。
数字政府建设的对策建议
坚持党的集中统一领导。党的全面领导是我国数字政府建设的根本保证和最大优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央陆续实施了网络强国、数字中国等一系列重大战略部署，有力推动了我国数字政府建设。中央全面深化改革委员会第二十五次会议明确提出要加强数字政府建设，并在服务体系、职能体系、制度体系、安全体系等方面提出指导意见。各级政府要坚决贯彻党中央关于建设数字政府的决策部署，一方面积极推进数字政府的全面建设和发展升级，另一方面加强与上下级政府的协同联动，形成合力，推进政府数字化转型。
健全科学规范的制度体系。数字政府建设是创新政府治理理念和治理方式的重要举措，需要科学规范的制度体系。加强顶层设计，规范数据共享开放和开发利用机制，构建并完善数字政府的制度体系。积极构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的治理体系。制定和完善数字政府建设的规范章程，进一步明确数字政府的建设目标、运作模式和部门权责，形成跨部门跨层级、横纵贯通的业务协作联动机制。
构建协同高效的职能体系。协同高效的政府数字化履职能力体系是数字政府建设的核心目标。将云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴技术应用于重塑政府运行模式，弥补治理缝隙，打破各部门和各层级之间的治理藩篱、突破条块分割的治理格局。借助数字技术推动不同领域和职能之间的互联互通、协同联动，以数字化驱动整体性政府建设。一方面，发挥数字化转型在政府履行经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用，在上述领域通过数字技术推进建设集约型政务应用系统。另一方面，运用数字技术简化、优化政务服务流程，最大限度地激发市场主体和社会主体的活力，实现经济的持续发展和社会的持续进步。
打造公平普惠的服务体系。数字政府建设推动政府治理和政务服务更精准、更普惠、更高效。在顶层设计中要始终坚持以人民为中心的发展思想，各级政府应以民生福祉为根本价值追求，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。加快数字政府全域覆盖，提升数字政府包容性，满足市民多元需求。不断探索新的应用场景，在丰富数字政务服务事项的基础上，切实解决政务服务办事程序繁琐、技术操作不便、部门协作困难、人性化不足等问题，提升群众办事的便捷度和满意度。
完善全链安全的保障体系。树立数字政府安全发展理念，数据安全是数字政府建设的生命线。确立数据安全底线思维，加强数据分级分类保护，对关系国家安全、国民经济命脉的数据严格管理，对公共数据、商业机密和个人隐私等数据采取有针对性的保护措施。加强数据全流程监管，对数据采集、存储、传输、流通、使用、共享、删除、销毁等全生命周期实施全方位安全防护，加强监测、预警、控制和应急处置能力建设，保障数据采集汇聚、共享应用、开放开发等环节的安全。加强数据安全法律法规、数据安全标准体系等制度保障体系建设，加强数据安全的基础设施和人才保障体系建设，提升数据安全制度的约束效力。
构建包容协同的生态体系。治理体系的系统性、治理主体的包容性、治理资源的共享性，是建设数字政府的基础机制。建设政府、企业、社会协同共治的数字生态伙伴关系，促进各主体间平等协作至关重要。科技社群、科技企业为构建数字治理生态提供必要的数据、算法和算力支撑，专业机构、社会组织和人民群众的广泛参与是数字治理生态保持创新活力的根源，都是构建数字治理生态不可或缺的参与者。要充分利用数据、算法、算力以及智能化解决方案等，激活新兴治理资源以构建数字治理资源体系。数据在记录人们经济社会生活的同时，也成为发现经济社会运行规律的信息基础。算法和算力是对海量数据进行收集、整合和提炼的科技手段，能够辅助人们在各类场景中作出科学研判和精准决策。随着数据的“爆炸”，数据复杂性、计算复杂性和系统复杂性与日俱增，复杂治理场景催生了与之对应的智能化解决方案，成为关键治理资源。
[参考文献]
[1]马克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.
[2]习近平关于网络强国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2021.
（作者简介：孟天广，清华大学社会科学学院长聘教授，清华大学计算社会科学与国家治理实验室副主任）
