摘 要:新能源扶贫是实施科技扶贫、生态扶贫、精准脱贫的重要举措。在全面建成小康社会、推动贫困地区能源结构转型和生活状况改善方面，新能源扶贫发挥了不可或缺的作用。同时，新能源扶贫也面临补贴滞后、运维管理困难、贫困户自身动力不足和地方政府监管缺位等一系列问题。为巩固拓展脱贫攻坚成果，实现新能源扶贫与乡村振兴有效衔接，需要制定全面而灵活的政策体系、加大对新能源扶贫项目的支持力度、推进新能源技术创新和产业升级、拓展社会参与渠道等，共同推动新能源产业高质量发展。
关键词:新能源扶贫 脱贫攻坚 能源贫困 乡村振兴
【中图分类号】F323.8 【文献标识码】A
“能源贫困”是发展中国家贫困的标志，主要是指由于广大农村地区缺乏电力和高度依赖传统的生物质燃料，大多数工业活动无法开展，从而导致地区贫困加剧，人们生活状况长期难以改善。能源贫困是全球能源体系面临的重大挑战之一，世界各国政府为缓解能源贫困付出了诸多努力。作为全球最大的发展中国家，长期以来，能源扶贫一直是我国扶贫政策的重要组成部分，党的十八大以来，新能源成为我国能源战略发展布局重点，新能源扶贫作为精准扶贫战略的重要内容，在助力脱贫攻坚中发挥了举足轻重的作用。2015年，光伏扶贫被确定为国家实施精准扶贫十大工程之一，新能源扶贫项目成为精准扶贫的有效手段和产业扶贫的重要方式。党中央和各相关部门密集谋划、积极部署，利用新能源技术和产业手段，在贫困地区兴建新能源电站，推广新能源产品应用，培育新能源产业等方式，促进就业增收和经济发展，提升当地居民的生活品质[1]。2021年，经过艰苦卓绝的奋斗，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，全国832个贫困县全部摘帽，中西部贫困地区经济发展和居民生活水平显著提高。展望未来，巩固拓展脱贫攻坚成果，实施美丽乡村建设和乡村振兴战略，加快推进农村能源转型发展，推进农业农村现代化，有必要总结新能源扶贫的实践探索和中国经验，为乡村振兴战略实施提供动力保障。
新能源扶贫在脱贫攻坚中的重要性
在所有的扶贫措施中，新能源扶贫项目具有支持贫困地区经济发展、提高能源普遍服务水平、减少农村环境污染等重要作用，成为实现贫困地区低碳减排、能源结构转型和减贫等多重目标的重要途径。
新能源扶贫是“对症下药”与“就地取材”的有效统一
能源与脱贫攻坚的关系非常紧密，这主要是由能源的属性和我国能源资源禀赋决定的。能源是现代社会发展的重要基础和动力，也是贫困地区发展经济、改善民生不可或缺的基本条件[2]。我国中西部地区能源贫困问题较为普遍，贫困家庭长期以传统生物质能（薪柴、秸秆等）作为主要生活能源，无法享受稳定的电力及其他清洁能源服务。这不仅加剧了贫困地区居民的健康风险，更导致森林遭到砍伐、生物多样性面临严重威胁，加剧了生态环境退化。从能源空间分布来看，我国中西部地区具有丰富的能源资源，尤其是新能源和可再生资源，但总体上述能源资源利用率较低。将农村丰富生物质能和覆盖率高的风能和太阳能有效利用起来，为解决能源贫困问题提供了很大机遇。党的十八大以来，我国政府高度重视能源贫困治理，重点实施光伏、水电、天然气开发利用等能源扶贫工程，从供应端缓解贫困地区能源贫困问题。在2015年根本解决贫困地区能源可及性后，开始转向优化用能结构，提高用能效率，进一步建立能源开发利用扶贫的长效机制。
新能源扶贫是“输血式扶贫”向“造血式扶贫”的转变
“授人以鱼，三餐之需；授人以渔，终生之用。”“输血式扶贫”通过向贫困地区提供物质帮助，以缓解其经济困难；而“造血式扶贫”则更加重视产业发展和自我发展能力的培养，从而实现可持续发展。新能源扶贫旨在利用当地可再生能源资源来提高贫困地区能源供应和经济收入，是由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”的转变。过去，政府的扶贫措施主要是为贫困地区提供物资和资金支持，如直接补贴、低保救助等。这种“输血式扶贫”方法虽然能够暂时缓解贫困地区的燃料和能源供应问题，但长期来看并不能真正解决根本问题，也无法让贫困地区自力更生。而新能源扶贫政策则更注重发展产业和创造就业，鼓励贫困地区发挥自身优势，利用当地可再生资源集成各类产业，提高经济发展水平和自我发展能力，使贫困地区获得持续的收益，摆脱长期依赖政府援助的局面。
新能源扶贫统筹兼顾“金山银山”和“绿水青山”
党的十八大以来，我国政府高度重视生态文明建设，新能源扶贫项目立足基本国情和发展阶段，将生态文明理念嵌入反贫困事业，统筹兼顾“金山银山”和“绿水青山”，即坚持发展经济、保护环境两手抓，实现经济增长和可持续发展的双赢。一方面，新能源扶贫为贫困地区的经济增长发挥着“乘数效应”乃至“指数效应”的迭代赋能。贫困地区可再生能源的开发和使用，将拓展农业生产内容，改变生产模式，延长产业链条，创造新的就业岗位，促进农业人口就业。另一方面，新能源扶贫对贫困地区生态具有全面的重塑功能。新能源扶贫把清洁低碳作为贫困地区能源发展的主导方向，加快提高清洁能源和非化石能源消费比重，推动能源生产消费绿色转型，优化能源生产布局和消费结构，大幅降低二氧化碳排放强度和污染物排放水平，以点带面地推动美丽乡村建设。
中国新能源扶贫的效果与成就
新能源扶贫实施以来，我国能源扶贫工作在实践中不断创新和完善，探索出了多种扶贫收益模式，成为真正意义上的“造血式”精准扶贫。贫困地区能源安全保障能力持续增强，生产生活用能条件明显改善，能源生产和消费结构不断优化，能源利用效率显著提高。
新能源扶贫项目带动脱贫成效显著
在脱贫攻坚的伟大实践中，新能源扶贫开辟精准扶贫新业态，坚持发挥行业优势与立足贫困地区实际，创新帮扶举措，拓宽帮扶领域，带动脱贫成效显著。2012年以来，贫困地区重大能源项目累计投资超过2.7万亿元，有力带动了当地经济发展。其中，光伏扶贫工程收益稳定、见效较快。全国累计建成2636万千瓦光伏扶贫电站，惠及近6万个贫困村、415万贫困户，每年可产生发电收益约180亿元，相应安置公益岗位125万个。同期，国家能源局和中央能源企业积极履行社会责任，多措并举，助力脱贫攻坚。定点帮扶89个贫困县全部脱贫摘帽，累计投入无偿帮扶资金60.4亿元；帮助建设扶贫产业项目、扶贫车间约11500个，增加贫困村、贫困户收入15.2亿元；购买贫困地区农产品19.5亿元，累计帮扶贫困群众实现就业超过11.6万人。
新能源扶贫提高了贫困地区生活用能保障水平
提高贫困地区生活用能保障水平，让所有人都能用上电，是全面建成小康社会的基本条件。中国高度重视农村电网改造升级，着力补齐农村电网发展短板[3]。
一是2015年底全面解决4000万无电人口用电问题。二是2019年底小城镇中心村农网改造升级完成，用电质量全面提升，惠及农村居民1.6亿人，平原农村地区160万口农村机井通电，涉及农田1.5亿亩。三是2020上半年完成了“三区三州”和抵边村寨农网改造升级攻坚，显著改善了深度贫困地区210多个国家级贫困县、1900多万群众的基本生产生活用电条件。四是在天然气管网未覆盖的地区推进液化天然气、压缩天然气、液化石油气供应网点建设，因地制宜开发利用可再生能源，改善农村供能条件。
新能源扶贫优化贫困地区能源供应和消费体系
新能源扶贫加快构建以电为中心、清洁高效、环境友好、网源协调的能源供应消费体系，贫困地区的能源生产和消费结构不断优化。
在能源供应方面，建立可再生能源多元供应体系。针对贫困地区区域分布、资源禀赋等特点，就近开发和利用，采用集中式和分布式相结合的模式。支持靠近大电网的区域通大电网、加强农网改造升级等方式直接获得电力供应。支持偏远地区采用独立微电网等先进技术满足当地用能需求[4]。
在能源消费方面，大力推动贫困地区绿色出行、清洁能源供暖等工程。农用车、摩托车逐步被电动车取代，电冰箱、洗衣机利用率和空调保有量明显提高，北方地区冬季取暖更多地用上了电力、天然气和生物质能。
新能源扶贫明显改善贫困地区能源与生态环境友好性
贫困地区生态环境整治也是全面建成小康社会的基本要求之一。在国家级贫困县分布中，位于西北和西南地区的占84%，位于重点生态功能区的占64%。新能源扶贫政策坚持脱贫攻坚和环境保护的基本思路，在改善贫困地区能源与生态友好性方面亦取得了显著成效。
一是创新新能源开发利用模式，在荒漠化、石漠化土地以及采煤沉陷区等矿区开展新能源项目，形成环境治理、生态修复、乡村经济、新能源产业多位一体、治用并行、平衡发展的发展体系。二是助力贫困地区人居环境整治提升，在保障能源安全稳定供应基础上有序开展新能源替代散煤行动，促进贫困地区清洁取暖、农业清洁生产。贫困地区长期存在的“脏乱差”局面得到扭转，群众环境卫生观念发生可喜变化，人居环境满意度明显提升。
新能源扶贫加强贫困地区现代化能源服务体系建设
贫困地区能源现代化服务体系是我国现代化能源体系的重要组成部分，为能源发展提供技术支持和制度保障，在促进能源公共服务水平提升方面发挥着重要作用，是贫困地区经济社会发展的一个基本要素。我国贫困地区现代化能源服务体系相对滞后，不利于能源改革红利惠及贫困地区人民。新能源扶贫过程中，我国不断探索贫困地区能源服务体系市场化运营与政府支持相结合的新模式，现代化能源服务体系保障水平显著提高。
一是在贫困地区能源管理方面，改变了传统能源产业分散式思维，形成一套可持续发展的技术服务体系，统一规划建设、运营维护，降低成本，提升效能，来适应建立城乡一体化能源供应体系及清洁能源发展需要。二是将贫困地区能源服务体系与国家经济社会发展规划相协调，为贫困地区能源服务体系发展提供基本政策和制度保障。三是充分发挥市场在能源配置中的决定性作用，积极探索商业化运行机制和模式。根据贫困地区及能源利用特点引入各类投资主体，培育贫困地区能源专业化经营和服务企业，使得贫困地区服务工作更具有成效。
新能源扶贫中需要关注的问题
新能源扶贫在精准扶贫实施过程中取得了不俗的成绩，在消除能源贫困中发挥了巨大作用。但是，总结新能源扶贫相关信息，依然存在以下问题，值得进一步关注[5]。
新能源补贴相对滞后影响了扶贫效果
新能源扶贫项目投资巨大，且项目投资回收期较长，每一个环节都离不开政府补贴。一是相对滞后的新能源补贴政策导致项目投入不足、运营困难。新能源电站建设和运营需要大量资金支持，而补贴政策的滞后使项目投入不足，无法达到预期目标；补贴额度的不足也会给电站运营带来一定的压力，限制其正常发展。二是新能源补贴政策的相对滞后影响贫困户的收益。在新能源扶贫项目中，政府向符合条件的贫困户提供补贴来鼓励他们积极参与项目，提高其收益水平，当补贴政策相对滞后时，贫困户的收益也将受到一定的影响，从而减弱了项目的扶贫效果。三是新能源补贴政策的相对滞后也会影响新能源产业的健康发展。当补贴政策滞后时，可能会导致投资者对新能源项目的信心下降，降低其对这一领域的投资意愿，补贴滞后还可能使得部分新能源企业现金流紧张，难以维持正常运营，导致行业发展受阻。
并网问题难解决制约新能源消纳
新能源的快速发展使得其在实际运行中与传统能源系统有所差异。新能源的发电量也受天气、地理等多种因素影响，这些都给新能源并网带来了很大的挑战。一是由于新能源发电具有间歇性和波动性，其大规模接入电网可能会影响电力系统的稳定性和安全性；二是由于可再生能源的波动性，需要配备相应的储能技术进行调峰，但是目前储能技术还不够成熟，且成本较高；三是新能源发电常常集中在离电网较远的地区，需要建设新的输电线路和变电站等配网设施，但是当前我国配网设备和技术还相对滞后，建设推进较为缓慢；四是新能源发电与传统能源发电之间存在竞争关系，但仍缺乏有效的市场机制来确保公平竞争。
新能源扶贫项目运维管理难度大
新能源扶贫项目前期融资难，后期维护更难，需要不断地进行监控、维护和管理，以保证其安全稳定运营。然而，由于新能源产业本身技术要求高、维护成本大等特点，使得新能源扶贫项目的运维管理面临困难。
一是新能源扶贫项目的设备技术水平要求相对较高，运维人员需要具备专业的技术知识和操作经验，特别是在维护过程中，应对各种故障情况，对运维人员的要求更高，需要政府加强对管理人员的培训和技术支持，协助他们掌握更好的维护管理能力，提高运维管理的效率。二是新能源扶贫项目所使用的设备多数为高端产品，价格昂贵，维护成本也很高。三是新能源扶贫项目多数处于偏远地区，交通不便，这对设备的维修和人员的调度都提出了更高的要求。四是由于天气等自然因素的影响，设备可能会发生一些无法预测的故障。为了解决这些困难，政府需要加强对新能源扶贫项目的监管与维护，保证其稳定运营。五是在运维管理过程中，数据采集和处理非常重要。新能源电站需要不断监控电量、温度、风速等参数，以及各种故障信息，而大量的数据处理工作需要专业的管理系统和技术支持，通过引入先进的数据采集和处理技术，协助运维人员更好地进行数据分析和处理，提高项目的运行效率。
贫困户内生动力不足制约新能源扶贫效率
贫困户自身发展内生动力不足是新能源扶贫项目效率低下的一个重要原因。新能源扶贫旨在通过发展新能源产业，提高贫困地区的经济收入和生活水平。然而，由于长期生活在贫困线以下，部分贫困户可能已经形成了依赖心理，缺乏自我发展的动力和信心，难以主动参与到新能源扶贫项目中来。这将导致新能源扶贫项目整体效果不佳，甚至出现负面影响。比如，动力不足会导致贫困户不能充分利用新能源扶贫项目所提供的机会，动力不足还会导致贫困户缺乏创新和创业精神，导致其在新能源扶贫项目中处于被动地位，难以主动参与到新能源扶贫项目中来。
缺乏相关利益方参与使一些新能源扶贫项目效果难及预期
新能源扶贫项目主要由政府包办，缺乏相关利益方的参与，可能会导致项目的规划设计不够科学合理，效果难以达到预期。一些新能源扶贫项目缺少利益激励，容易出现“一纸空文”“强制推行”的情况，导致项目的实施存在困难或者效果不佳。
此外，由于地方政府对新能源扶贫项目缺乏有效的监管和管理，使新能源扶贫项目存在“消极扶贫”现象。具体包括选址不当、技术不成熟、透明度不高等，导致项目效益低下或者无法取得预期的扶贫效果；地方政府监管缺失还可能导致一些新能源扶贫项目存在腐败问题，不仅损害了扶贫资源的使用效益，也可能引起公众的不满和反感，进而影响到新能源扶贫事业的发展。
促进新能源扶贫与乡村振兴有效衔接的政策建议
新能源扶贫与乡村振兴战略之间具有紧密的联系，两者可以互为支撑、相互促进。新能源扶贫是乡村振兴战略实施过程中的重要举措，也是实现乡村振兴目标的重要手段。主要体现在：一是新能源扶贫政策体现了农村能源高质量的发展方向，高度契合乡村振兴战略中农业农村现代化的本质要求。二是新能源扶贫可以为乡村振兴提供战略性物质和动力。通过新能源技术的应用，可以带动当地产业发展，增加就业机会，提高居民收入水平，对促进经济增长和改善民生具有积极意义。三是乡村振兴为新能源扶贫提供了广阔的市场空间。随着乡村振兴战略的不断推进，农村地区的消费水平不断提高，对于新能源产品和服务的需求也在逐步增加[6]。
制定全面、灵活的政策体系
在政策制定过程中，应处理好短期目标和长期目标、顶层设计和基层探索的关系。现阶段我国农村能源供需不充分、不均衡的矛盾依然存在，农村能源质量提升是一个长期的历史过程，根本在于遵循循序渐进和因地制宜的客观规律。不但要丰富完善顶层设计，坚持“全国一盘棋”，科学制定农村能源的长期目标和阶段计划，还应该倡导基层探索、精准施策，根据农村资源禀赋和发展阶段差异化调整，立足地方需求、符合地方特色。
通过制定更加优惠的支持政策，为新能源扶贫项目提供更多的政策保障。如加大税收优惠、提高财政补贴、降低项目审批周期等方式，为企业和个人提供更好的、更加便利的政策支持。同时，积极引导金融机构参与，提供更加便利的、灵活的融资服务，建立健全监管机制，保障新能源扶贫项目的安全和可持续发展。
推进新能源技术创新和产业升级
推进新能源技术创新和产业升级是实现新能源发展的必由之路。政府需要加大对新能源技术创新的投入和支持力度，同时引导企业加强科研力量，提高自主创新能力；鼓励企业进行产业升级，提高市场竞争力，完善新能源产业链，实现经济效益、社会效益和生态效益相结合，充分利用广袤的中西部地区的新能源资源，以及广大农村市场，促进新能源产业健康、快速、可持续发展。
拓宽社会参与渠道
乡村振兴的核心是提升农民生活水平，农村能源发展要以满足广大农民群众美好生活的能源需求为出发点和落脚点。建立政府、市场、村民多元参与的农村能源格局，由政府、企业、群众三方共同参与，能够调动社会各方面的资源，提升项目的社会效益，同时也能够增强社会责任感，推动社会公平和稳定。政府也可以加强与社会的沟通和交流，更好地了解社会的需求和心声，及时调整政策和措施，更好地满足社会需求。
综上，将新能源扶贫纳入到乡村振兴的战略体系当中，需要政策支持、技术创新、社会参与等多方面的合力。只有通过全面而灵活的政策体系，创新性的技术研发和产业升级，以及多元化的社会参与，才能实现新能源扶贫与乡村振兴的互惠共赢。
【本文作者为北京师范大学经济与资源管理研究院教授；北京师范大学经济与资源管理研究院研究助理窦伟对本文亦有重要贡献】
注释
[1]娄伟：《可再生能源与扶贫结合的属性矛盾分析》，《中国能源》，2018年第7期，第10—15 页。
[2]中华人民共和国国务院新闻办公室：《新时代的中国能源发展》，《人民日报》，2020年12月22日，第10版。
[3]章建华：《为全力打赢脱贫攻坚战提供坚强能源保障》，《宏观经济管理》，2020年第12期，第14—16页。
[4]韩艳素：《新能源在乡村振兴中的应用及发展探析》，《现代农业科技》，2021年第5期，第185—187页。
[5]邹乐乐等：《光伏扶贫项目的问题分析与路径优化——基于安徽阜阳及山西左权的田野调查》，《中国软科学》，2019年第10期，第50—60页。
[6]吴鸾莺等：《振兴农村能源 决战脱贫攻坚》，《国资报告》，2020年第6期，第104—107页。
责编：冯一帆／美编：石 玉