摘 要:数字技术的有效应用是市域治理现代化的重要依托。随着数字技术应用的不断升级，暗藏着数据与技术之间的关系异化与价值冲突——数据治理的技术迷思，主要表现为数据利用的黑箱化操作、数据服务的差异化对待、数据供给的单向化流转、数据开发的项目化运作、数据赋能的形式化展现。在某种程度上，数字技术异化为市域治理现代化的象征性符号，技术的进步并未带来数据治理问题的有效解决，反而导致数据治理悬浮于智慧城市运转之上。造成上述问题的主要根源是数据治理的认知偏差与技术孤立、惯性依赖与符号简化、能力不足与信任低下、监管缺位与评价缺失。为此，有必要从“实”“享”“用”“信”四方面建构以人为中心的数据治理体系。
关键词:智慧城市 数据治理 技术迷思 数据共享利用 市域治理现代化
【中图分类号】G203 【文献标识码】A
当前，物联网、云计算等新一代信息技术广泛应用于城市网格、交通、部件的可视化、态势感知、联动指挥等领域，在“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”等方面发挥了不可替代的重要作用。然而，技术在给人类带来福音的同时，也塑造了一个“难以把握的世界”。数字技术在增进市域治理现代化的同时，也面临技术迷思而导致的数据歧视、隐私侵害等数据治理的“失灵之殇”。
智慧城市数据治理技术迷思的表征
数据治理是市域治理现代化的重要组成部分，是智慧城市建设的基础支撑，其技术迷思指试图以技术的程序化和理性逻辑主导城市数据治理过程，凭借自然科学原理、技术、方法来推动数据治理的实施。数字技术的过度强调不仅忽视了数据流转利用作为市域治理现代化神经中枢的基础功能，诱使人们形成技术惯性依赖，还会引发“重技术轻数据、重形式轻实效”的行动偏差，带来隐私风险、权力滥用风险等一系列问题。典型表现如下：
数据利用的黑箱化操作。现代城市被算法、数据所覆盖，打车软件对用户价格的算法匹配、门禁系统对人脸识别的身份验证、警用系统对犯罪风险的评估预测……。随着越来越多的个人基本信息、运行轨迹被采集利用，大数据杀熟、身份偏见等屡屡发生。背后的算法公开、数据合规、隐私安全等问题折射出城市数据治理过多关注结果而缺乏对过程依法依规的管理。同时，黑箱化操作既反映了部门间数据割据、社会群体数据参与受限的现实，也表明数字城市建设受缚于跨部门数据协同和数据、业务联动有限的治理困境。
数据服务的差异化对待。网上办、秒办等数字化公共服务客观上为懂技术、会技术的精英群体或组织赋予了更多数据获取利用权利。然而，数字服务的“一刀切”或优先则以“技术合理”取代了公共服务的“人文关怀”，忽视了众多无法进入数字世界的少数边缘群体的数字偏好和数据诉求，导致数据采集和分析过程不可避免地受制于数据样本完整性、准确性以及潜在偏见等质量问题的局限。一旦将这些数据嵌入到数字技术的算法和模型中，又进一步拉大不同群体数字公共服务供给的落差，形成新的数据偏见。
数据供给的单向化流转。自上而下的管理体制与数据部门化管理导致基层埋头于条线数据上报，甚至重复性填报，间接促成“上有政策、下有对策”的数据行为博弈，数据编造、材料不实等数据敷衍在所难免，源头上引发大量低质量无用数据。同时，公安、市场、交通等高价值数据资源集中在条线主管部门和市级平台，出于安全、部门利益等考量，选择性的数据回流、数据开放造成数据供需匹配低，人为形成政企、政社数据流通梗阻，并导致上级“聚数”与基层“用数”的关系割裂、上级“还数”与基层“核数”的关联断裂。
数据开发的项目化运作。囿于技术主导的“工程思维”，一方面，数据资源建设的基础性地位未能得到足够重视，智能交通、智能家居等城市数字服务项目多将精力集中在技术应用、模块优化，甚至不顾实际地开发推广APP应用，对于事关项目可持续的数据供给、更新等问题缺乏全局性考量；另一方面，简单地将“数据问题”看作为“技术问题”，将系统性数据治理架构简化为数据归集数量、数据调用记录、APP点击率等直观性量化指标，怠于利用数字技术整合数据资源、优化数据流程、提升数据质量，既抑制了多主体数据创新活力，也可能引发隐私侵害、数据侵权等“数字利维坦”风险。
数据赋能的形式化展现。炫目的数字服务平台与可视化展示、繁多的APP工具等看似融合了大数据、云计算、人工智能等先进技术，成功营造了“数字化繁荣”景象。但醉心于形式化展现的做法往往未能真正考虑市民需求、市域治理实际与相关数据资源组织、供给的有效衔接。对于城市生命体而言，一旦开发者内在心理上表现出对数字技术的过度依赖，外在行为上专注于单个数字化项目的典型应用，价值判断上集中在个案数据“感、传、知、用”的效果展示，则难以顾及城市数据生命周期管理，无暇回应社会数据需求，并将平台/系统沦为城市数字化“摆设”，继而进一步固化已有的数据壁垒，削弱数据洞察力挖掘与应用场景创造，造成数据赋能的异化。
智慧城市数据治理技术迷思的症结分析
数据是智慧城市建设的镜像化展示，数字地图、数字驾驶舱等数字技术应用场景要求数据治理必须坚持畅通数据流转、活化数据利用的业务原则，以确保数据利民、数据公正的价值导向。然而，技术作为智慧城市建设的权威性符号与数据管理固有的传统权威交织所产生的张力，极易导致市域治理现代化的“两张皮”现象。在强化技术应用象征性意义的同时又排斥数字技术与数据治理的深度融合，数据管理的部门化、归集的随意化、流转的碎片化、开放的形式化以及安全的口号化等现实问题并未因技术进步而消减，反而造成了技术对数据问题的简化与边缘化，使得数据治理悬浮于智慧城市运转之上，沦为高昂而虚幻的数据神话。究其原因，主要有：
数据治理的认知偏差与技术孤立。技术的局限性往往起源于个人获取知识和信息的不足。对数字技术的过度痴迷本质上是以单一的技术理性与治理刚性来替代复杂数据活动的价值追求，并将所有数据问题归因于技术。这种认知偏差源于数字技术嵌入对原有数据关系的扭曲，具体表现为：谁拥有技术与数据，谁就拥有市域治理的绝对话语权。换言之，数据权力结构中的技术主导会加剧数据开发利用的“技术封锁”，强化数据拥有与技术应用的孤立性，不仅带来数据业务与数字技术关系的本末倒置，还极易导致政府、企业、个人在城市数据治理中主体性地位的弱化，并沦为数字技术的附庸。
数据治理的惯性依赖与符号简化。诞生于科学理性和工具理性之下的数字技术拥有社会建构的能力，数字仪表板、数据可视化等常被视为市域治理现代化的象征符号，成为展现政绩的最直观数据工具。当数据活动异化为智慧城市的符号化展示时，数据的开发利用必然浮于特定项目运动式的数据采集、加工，缺乏深度和广度，无法顾及市域治理现代化所需的全局性数据资源建设。同时，技术符号的广泛强调则会诱使城市管理者过度强化技术工具的推广，以创造一个市域治理现代化的积极形象，客观上造成城市数据认知的弱化，并形成对数据主体、制度、标准、文化等非技术因素的忽略。
数据治理的能力不足与信任低下。市域治理现代化的复杂巨系统特征必然要求增强数据治理工作的专业化水平。但是，数字技术的快速发展与城市数据治理能力并不匹配，容易导致技术不受限制地入侵城市生活，公众时刻处于被监视者位置……，造成治理主体责权利失衡与数据开发利用的浅尝辄止。加之数据需求分析和顶层设计的不充分，数据互操作性和业务协同性有限，趋利化本能会诱发人们数据行为选择的“避重就轻”，既掩盖了管理者对数据共享利用规制、数据利益再平衡的抗拒，也破坏了可信数据生态，造成市民、企业等城市主体对于数据共享交换的选择性行为退缩。
数据治理的监管缺位与评价缺失。数据活动的全流程监管和全生命周期治理是防范数字技术崇拜沦为数据行为操纵的有效手段。但由于主体数据行为自律的有限、政府过程监管和第三方参与的不足，特别是数据治理评价指标精准量化的困难，容易促使人们将数字技术的广泛应用视为数据治理成效的真理性表达。例如，将点击率、上报率、归集数量等同于数据利用成效，从而使数据活动的价值追求面临单一化、功利化取向，甚至引发形式主义顽疾与数字技术的“联姻”，极大消解了数据治理的价值释放。
智慧城市数据治理技术迷思的防范对策
城市与数据是一个互动循环的生命有机体。习近平总书记指出：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”市域治理现代化让城市更聪明更智慧的前提是城市数据流传的畅通无阻，需要以高质量的数据治理为保障。为此，必须根治数据开发利用中的技术陷阱，有必要从“实”“享”“用”“信”四方面建构以人为中心的数据治理体系。
在“实”字上做文章。以增进公众获得感、幸福感、安全感为目标，坚持数据治理工具理性（科学化、精细化、智能化）与价值理性（人本性、公共性、协同性）的紧密统一，还原技术本真。同时，强化城市数字化项目与数据治理架构的统筹管理与一体化布局，从顶层设计、整合资源到建立标准，在确保安全的前提下，汇聚数据资源、激活数据流通，提高城市数据感知与利用能力。
在“享”字上下功夫。聚焦数据流转“痛点”“堵点”，运用区块链、人工智能等推进平台优化、系统迭代、工具更新，从技术上打通政府、企事业机构数据边界，建构纵向联通、横向协同的城市数据共享交换体系。在此基础上建立多主体参与的数据协同联动中心，理顺市、区、街道数据回流共享机制，切实提高数据整合度、开放度、共享度，打造“观六路”“通八方”的智慧城市数据网络。
在“用”字上谋创新。突出以用为本的数据治理导向。一方面，着力提升政府、社会数字技能与数据素养，激活智慧城市数据管理创新、场景应用创造的内生动力，搭建“能感知、会思考、有问题、可进化”的城市数据治理框架；另一方面，加大数据质量监管力度，探索政企、政社数据开放共享与联合开发模式，夯实基于全景数据挖掘与创新扩散的市域治理现代化基础，为城市智治注入活水源头。
在“信”字上筑生态。数字信任是智慧城市生命体高效运转的基础，政府数据、企业数据乃至个人数据的共享交换取决于人们对数据主体及其利用行为的感知安全与合规利他。有必要强化技术、制度、管理、文化等创新来营造数据全面感知、渠道泛在互联、服务智能融合的可信数据生态，建立数据分级可测可管可控方案。同时，加大数据监管力度，及时发现和纠正一味追求技术创新和可视化先进的倾向性、苗头性问题，构筑市域治理现代化的数据赋能高地。
【本文作者为南京大学数据管理创新研究中心教授；此文为国家社科基金重大项目“基于数智融合的信息分析方法创新与应用研究”（22&ZD326）的阶段性成果】
参考文献
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责编：王 克／美编：石 玉