摘 要:市域社会治理在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用，是可将社会风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理层级。自2019年市域社会治理现代化试点工作启动以来，市域社会治理在体制机制建设中取得积极进展，推进了党政主导体制建构，也推动了治理风险隐患的化解。以治理理念及理论为切入点进行考察，市域社会治理还需要强化社会力量，以民众利益诉求为核心，推动基层群众自治与共治，关注治理过程与质量的提升。
关键词:治理 市域 社会治理 平安建设
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，治理现代化就成为党中央关注的重大命题。其中，社会治理现代化越来越受到重视，党和政府先后出台一系列加强和创新社会治理的政策举措，致力于增强社会发展活力，提高社会治理现代化水平。2019年10月，党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化做出专门部署，强调加快推进市域社会治理现代化。同年12月，市域社会治理现代化试点工作启动，以探索市域社会治理机制建设为重点，推进市域社会治理创新。本文拟从市域社会治理现代化试点案例出发，概述市域社会治理现代化的进展情况，并基于治理理念分析其发展中存在的问题，并提出相应的问题解决建议。
市域社会治理及其推进的必要性
党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化进行专门研究，会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。该决定还对处理新形势下人民内部矛盾机制、社会治安防控体系、公共安全体制机制、基层社会治理格局以及国家安全体系等的建设进行专门部署，强调加快推进市域社会治理现代化。
2019年12月，全国市域社会治理现代化工作会议召开。会议对市域社会治理的基本问题进行研究，阐释了市域社会治理的概念、特征以及推动市域社会治理的重要性。“市域”带有明显的空间边界意涵。根据我国现行行政管理区划，市域是介于省和县之间的行政管理单位，以地级市区单元呈现出来。市域往往由山脉、河流、道路等与周边地市分界，形成一个更具相似或相近性的自然人文地理空间。在市域范围内，基于自然条件近似、地域接近，人们在共同的社会生产生活中，往往形成相似习俗及传统文化，市域内人们的文化及社会认同更强。在我国传统社会，不少城市设立的地方会馆大多也是以市域为单位的，这从一个侧面说明了市域社会单元的重要性。
市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体落实，市域社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化在市域城乡落地的基础上，通过党政主导推动所呈现出来的社会治理现代化的发展形态及其过程。从市域社会治理实践来看，市域面对的社会治理问题尽管复杂，但往往更具关联性和相似性。市域在城乡管理、社会建设、生态环保等方面具有地方立法权，拥有相对完备的行政管理及司法权，具备更大且灵活的创新政策空间。同时，市域具有解决社会治理问题的资源和能力，市域可以统筹县域、基层社会治理，往往拥有较为雄厚的物质基础及财政资源，具有整合区域资源推进社会治理的职权，具备破解诸多社会治理难题的能力。
市域社会治理在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。与国家、省域相比较，市域更直接面对基层一线，需要直面社会治理中的挑战难题，并基于民众诉求需要，找到更具现实操作性的工作方案，以及真正解决问题的具体办法。与县域相比较，市域社会治理主体与对象更加多元，治理面对的挑战难题更加典型，可用治理资源更充足，可以强化市域政策设计来推动社会治理政策举措的出台和落地，探索解决治理难题的策略和办法。因此，市域社会治理是可将社会风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效的治理层级。
全国市域社会治理现代化工作会议还印发了《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，正式启动市域社会治理现代化试点工作。试点工作重在探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式，强化制度思维、制度创新和制度执行，以工作机制建设为着力点解决政治安全、社会稳定、公共安全、公共服务等领域的突出问题，不断提高市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平，推动平安中国建设迈上新台阶。
市域社会治理现代化的推动及其成效
市域社会治理现代化试点不限名额、不定比例、不定数量，所有地市都可参与。试点按照“低门槛进、高门槛出”的原则推动，工作不求速成，将市级评估申报、省级把关作为“进门门槛”，将验收作为“出门门槛”，用以推动中央、省级、地市级齐抓共管，形成三级政法委共抓试点的工作格局。通过近年来的市域社会治理试点工作，市域社会治理现代化取得了积极成效。
加强党的领导、政府主导，提升了市域社会治理的领导统筹能力。在市域社会治理试点工作中，各地建立健全党委领导、政府负责的治理机制，将党的领导、政府主导贯穿到市域治理的各个方面和全过程中去，发挥党委总揽全局、政府统筹协调作用，以党政主导强化对市域社会治理的领导统筹能力。例如，广东省珠海市建立由市委书记任组长的平安建设和市域社会治理“双合一”领导小组，加强市域社会治理现代化的统筹推动；同时，珠海市还组建试点工作专班，制定全市推进市域社会治理现代化工作实施方案，细化具体任务措施，推动多元主体间的参与协同，将治理现代化试点工作落实落细。又如，四川省乐山市成立由市委书记、市长任双组长的平安乐山建设领导小组，建立“1+N”工作专班，以“清单制+责任制＋时限制”方式推进试点工作；市委还将市域社会治理纳入县市区党委书记党建考核及年终述职工作中，并每年开展专项督查，积极推动社会治理重点项目落地。党政领导统筹使得市域社会治理成为多地的“一把手工程”，党委总揽全局、政府协调部署，统筹人财物资源着力补短板强弱项，加强社会治理组织服务保障，为全面推进市域社会治理奠定了基础。
引导群团、社会组织、公众参与治理，提升了市域社会协同治理能力。在市域社会治理中，党和政府可通过公共事务的权威性管理来维护社会秩序。党和政府需要与群团、社会组织、公众等合作，通过动员其参与社会治理，推进公共利益的最大化，提升社会的韧性与活力。例如，湖北省黄石市充分发挥市县平安建设领导小组的统筹协调作用，研究完善党委、政府、群团、市场主体、社会组织等各方参与社会治理的职责和边界，完善党建引领市域社会治理组织运行体制，优化政府部门、群团组织履职清单及检查考核，努力将社会治理制度优势转化为治理效能。通过建立群团助推机制，健全社会组织培育扶持机制，畅通群众参与渠道等推动多元社会主体参与社会治理，增强市域社会的多元协同治理能力。
完善社会风险防范化解机制，提高了隐患管控化解及应急处置能力。市域社会治理的关键在于提升社会风险管理能力，增强隐患防控化解能力。为此，各地积极构建风险前中后、研交办等管理机制，有效应对发展中的风险挑战，力争将风险隐患控制在基层，为经济发展营造稳定和谐的社会氛围。例如，四川省广安市坚持统筹发展和安全，扛稳重大风险防范化解主责，聚焦政治安全、社会治安、重大矛盾、公共安全、网络安全“五大风险”，发挥市域前沿指挥部和基层前沿战斗堡垒作用，努力将大风险大隐患化解在市域，把小矛盾小问题解决在基层，守住市域社会治理底线。又如，湖北省黄石市着力完善多元防范化解各类风险的综合治理机制，强化政治安全风险研判预警及协同防控化解，深化“三调联动”、群防群治等矛盾纠纷化解机制，提升市域社会风险治理能力。通过强化风险隐患治理，各地树牢国家安全观，有效防范化解社会矛盾纠纷、公共安全及网络安全风险，营造稳定的社会环境。
推动市域社会治理方式的现代化，增强了“五治”结合的治理成效。在市域社会治理试点工作中，各地以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑，增强市域社会治理的系统性、整体性和协同性。例如，广东省珠海市在全面推进“五治”基础上，将“自治强基”“智治支撑”作为其治理特色优势进行重点培育，将“长板”拉得更长，形成市域社会治理的创新样板。珠海市还相继制定“自治强基”“智治支撑”创新项目方案，选拔一批各具特色与亮点的项目试点，通过专业培育，打造一批彰显珠海特色的治理品牌。其中，在“自治强基”中探索出的社区议事协商解决了一大批群众关心、社会关注的民生热点问题。在“智治支撑”中提出的“平安+”市域社会治理指数成为智慧治理的代表，抓指数、促平安成为平安建设的新路径。
市域社会治理现代化面临的问题与解决建议
自2019年市域社会治理现代化试点启动以来，试点工作取得积极成效。基于问题导向、结果导向，当前，市域社会治理体制基本成形，市域社会治理机制逐步健全，治理方式逐步制度化，不少社会风险隐患得到有效防范化解，为社会稳定和谐创造了条件。但是，从治理理念、治理理论及其内在要求来看，市域社会治理在实践中依然存在一些问题，需要进一步强化治理思维，强化治理理念落地，推进市域社会治理现代化走深走实。
对社会自治组织重视不够。面对现代社会转型带来的各种需求及问题，大量社会事务被纳入政府议程，党和政府管理事项和范畴日趋扩展。在市域社会治理中，党的领导、政府负责使得党政成为社会治理的权威与主导者。社会治理体系建设本身不排除党政主导，但是党政主导下，如何推动社会机制发挥作用却是管理转型为治理过程中需重视的重要问题，人民群众及其自治组织作为社会主体需得到进一步重视。各地在推进市域社会治理中，强调民众参与，强调社会协同，但在一定程度上忽视了民众自治组织的成长，没能更好激发民众普遍参与治理的积极性。
基于此，在市域社会治理中，必须重视治理思维、治理理念的落地，在强调党政主导的同时，培育社会力量，推动人民群众基于自愿基础上的自治组织建构，支持鼓励民众积极组织起来满足自身的社会需求，解决自身存在的社会问题，并以组织化方式参与到市域及基层治理中去。对于源自民众，或者从民间生发的群众组织，给予必要的支持引导，推动群众组织逐步发育成长为社会组织，推动组织成员从自助、互助到助他，引导其从力所能及的小事、琐事入手，逐步发育成长，在社会治理中发挥积极作用。党政机关要鼓励群团组织、基层组织培育民众自治组织，激励民众组织起来满足自身复杂、繁琐而多变的社会需求，并有意识地培育社会力量，对自治组织成长给予必要支持，逐步壮大社会组织，并在其发展中建构伙伴关系，推动基层、市域社会管理真正向社会治理转型。
对民众具体利益诉求关照不佳。人民至上、以人民为中心，是新时代中国特色社会主义的基本立场观点。在市域社会治理中，同样需要坚持这一基本立场观点。在市域社会治理中，各地将平安建设作为重要工作，不断出台社会维稳措施，包括注重构建多元联动处置机制，有效防范化解社会矛盾风险；强化网络舆情应对及正面引导，有效防范化解网络安全风险；组织开展安全生产专项整治行动，对多发易发灾害隐患进行预防监测，预防化解公共安全风险等。这都在落实以人民为中心的理念，通过营造稳定的社会环境，推进更高水平平安建设维护人民利益。平安是最普惠的民生，是人民幸福安康的基本前提。但是，民众需求及利益诉求远远超越平安底线，如果社会治理对人民群众的多元化需求、千差万别的利益诉求重视不够，市域社会治理就难以将人民群众的美好生活期望落到实处。
基于此，在市域社会治理中，党政部门在致力于推动平安建设、做好基本民生保障、提高公共服务水平的同时，必须把握民众当下具体的利益诉求、社会心态以及社会情感，并采取针对性措施予以应对。一般来说，人民群众的利益诉求多围绕衣食住行、生老病死、安居乐业等社会生活展开，人们的心理及情感因利益诉求满足状况而有所不同。在市域社会治理中，人民群众的利益诉求涉及教育、就业、社会保障、文化娱乐、人际互动调节等诸多方面，必须紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，着力解决好人民群众的急难愁盼问题，普遍提升民生福祉。同时，要尊重人民群众的政治权利，满足民众政治参与需求，健全人民当家作主的制度体系，保证人民依法行使民主权利。对民众因需求满足状况不同而表现出不同的社会心态及情感，要以平常心对待，要健全专业化社会心理服务体系，引导矫治不良社会心态，培育积极向上的社会情感。
对群众自治及共治重视不足。在推进市域社会治理现代化进程中，各试点首先强调加快完善党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、公众参与的市域社会治理体制，完善市域社会治理组织架构和组织方式。这包括坚持完善党总揽全局、协调各方的领导制度，切实发挥市级统筹功能；做强组织指挥体系，推动把市域社会治理作为“一把手工程”；健全年度考评和试点验收评估机制以及落实政府职责，突出防控化解矛盾纠纷、风险隐患；突出行业领域乱象常态化整治，突出加强社会治理服务保障等。这是市域社会治理试点推进对党委、政府所提出的基本要求。这些要求表明市域社会治理依然是由党委政府自上而下推动的，治理体系依靠自上而下的层级推动在一定程度上造成了对基层群众自治、协同治理的重视有所欠缺。这与治理思维、管理向治理转型所要求的政社合作、夯实基层自治、推动协同共治等要求还存在一定差距。
基于此，要克服计划体制遗留的全能政府思维，防止将人们社会生活的各个方面都纳入政府管理范畴的做法，避免向上负责而不是向下负责、看重上级政府评价而忽视民众需求等问题的出现。同时，要警惕单纯依靠政府权威处置公共事务、重视管控管理、强调政府自身目标的做法。市域社会治理现代化要推动党委领导、政府负责与社会协同、公众参与等多元治理机制间的协调与平衡，党政主导的行政管理机制与基于社会的民主协商、基层自治机制间需要保持适度弹性以及必要的协调协同。当前，更应该推动党政主体与其他经济社会主体建立协同治理机制，推动来自社会力量的自治、共治机制建构。市域社会治理现代化要在党的引领下，经过不同社会治理主体间碰撞、纠结、调整、协同等的建构过程追求更好的效果。企业、社会组织、群众性自治组织都需要参与其中，民众更需要组织化参与，真正的治理现代化必须越过自治、共治门槛才有可能建构起来。
对治理过程质量关注不强。市域社会治理强调地市层级在地方社会治理中的承上启下地位，强调其在政策制定、治理体系创新、资源整合调配等方面发挥作用。市域社会治理现代化的基本诉求是发挥地市党委政府领导及统筹谋划作用，针对市域治理状况，通过优化社会治理组织体系，提升社会治理能力，建构覆盖县乡村居各层级，包括党政、社会组织、公众等多元主体在内的协同治理体系，进而在市域内构建共建共治共享的社会治理共同体。市域社会治理现代化试点通过“五治”联动，消除各类社会矛盾风险隐患，维护社会稳定和谐。在市域社会治理试点验收评估中，试点目标成效、负面清单等是关注的重点，而对治理过程、治理质量的关注度往往不足。
基于此，在市域社会治理中，需要关注市域自身的产业发展及人口结构特征，将社会治理建构在人们日常社会生产生活以及对美好生活需求的满足之上。市域治理的成效有时与民众需求及其满足之间存在一定的空缺。从治理理念出发，党领导的多元共治力图寻求有效途径来推动政府管理与居民需求的有效对接，治理理念强调多元主体参与、协商共治。与强调成效相比较，治理过程更加重视政府规范与民众需求之间契合的达成，强调追求公共利益最大化过程中的责任、参与及社会公正等的实现。治理质量则关注治理过程中的制度建构，以及基于规则的规制状况，关注基于治理过程民众需求的更好满足，尤其关注居民心理及情感的满足，或者说人们获得感、幸福感和安全感的满足。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授】
参考文献
[1]李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》，2014年第2期，第57—62页。
[2]魏礼群：《新时代十年我国推进社会治理现代化的重大创新与成就》，《行政管理改革》，2023年第4期，第4—10页。
[3]胡玉桃、杨瑜娴：《市域社会治理现代化：理论内涵与实践路径》，《党政干部论坛》，2022年第6期，第36—38页。
责编：王 克／美编：石 玉