【财经论语】
近日印发的《深化集体林权制度改革方案》（简称《方案》），是我国林业发展史上一个重要的政策性文件。这是本世纪以来第三次以中共中央和国务院名义颁发的有关集体林权制度改革的文件，表明党中央高度重视山区林区发展，以及为创造有利的政策环境做出了新的努力。
2002年发端于福建省的第二轮集体林权制度改革，揭开了我国“第三次土地改革”的大幕。集体林权制度改革的核心，是建立以家庭经营为基础的集体林业经营制度。这是我国农村家庭联产承包责任制改革在广大林区的延伸。改革赋予林农独立自主承包经营集体所有林地的权力，林农享有流转、继承和抵押的权益。这样的改革，有利于调动广大林农投资林业、保护与经营森林的积极性，有利于形成适度规模经营，有助于社会经营主体参与林业建设，有利于提升林业生产力和推动山区林区发展。
集体林权制度改革，对集体林区发展带来了深远影响。截至2010年，我国集体林权制度改革基本完成，60%以上的集体林实现家庭经营。我国森林覆盖率由20世纪70年代的12%增加到今天的24%，与集体林权制度改革是分不开的。但也应看到，集体林权制度改革的成功不是一蹴而就的。近年来，在人民收入水平不断提高的过程中，环境治理和生态保护的社会需求增大，国家对生态保护的支持力度增加，这对我国改变增长模式、推进可持续发展是有利的。但也出现了保护过度、对发展生产限制过严、林农和社会经营主体经营自主权受到不合理对待的现象。
随着我国进入绿色低碳转型期，集体林可以发挥更加重要的作用。集体林可以为国家提供大量的绿色产品，包括木材、药品、食品以及其他森林产品和服务。提高我国森林生产力有利于提升森林碳汇能力，为碳中和目标发挥关键作用。增加的林产品可以替代许多高能耗、高排放的原材料，加速温室气体减排进程。我国自有森林生产力的提高也可以改善全球木材产业链的可持续性，以及林区农民的生计，为全球应对气候变化作出贡献。
这些重要问题和潜力，意味着集体林权制度改革需要进一步深化。《方案》的出台是顺应时代要求的一项重要举措。“山要怎么分”“树要怎么砍”“钱从哪里来”“单家独户怎么办”——习近平总书记提出的“林改四问”具有重要的现实意义，是指导当下集体林权制度改革深化的基础和核心问题。《方案》在解答这几个重要问题方面，做出了可喜的努力。
已经推进的集体林权制度改革，基本回答了“山要怎么分”的问题。集体林权制度改革的核心目标，是建立以农村家庭经营为基础的林业经营制度。通过改革，农民获得集体所有林地的经营权和林木的所有权，享有排他性收益权和处置权，可继承、转让和用于抵押。农民得以根据市场信号和自身需求，自主决定林业生产的产品、生产组织方式、投入产出水平和采伐的周期长短。
“山要怎么分”的另一个重要方面，是林权改革决策过程的民主化特色。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010）的要求，本轮林权改革普遍采用了村民会议或村民代表大会决策的程序。这对避免政策“一刀切”带来的弊病有重要作用，为探索因地制宜的林业发展模式打下良好基础。
“树要怎么砍”是关系林农切身利益的重要问题。集体经营和计划管理的旧体制，没有解决好森林可持续经营问题。家庭分散经营的新格局，对管理部门提出了更高要求。曾经，由于对木材采伐管理严格，管好森林和发展林区经济之间存在矛盾，影响了社会经营主体投资于林的积极性。《方案》提出，以五年为单位使用采伐限额、试点以经营方案取代僵硬的采伐限额管理制度，在“树要怎么砍”的问题上有所突破，将有利于林业经营者获得经济利益，对重新搞活林区经济打开了一扇门。
对于“钱从哪里来”，除了提倡改进不合理的采伐管理制度，《方案》还在发挥市场配置资源的主体作用方面提出了许多创新性思路。比如允许根据实际情况调整公益林和商品林的比例，这对以往盲目扩大生态公益林比例、忽视林木所有者生产经营权利的做法是很大改进；提出引入“林票”“碳票”，促进林地流转和基于森林碳汇的生态补偿制度的建设，都是有新意的提法。
在“单家独户怎么办”方面，林改后的初始局面，是产生了上亿家小型家庭林场。在良好的经营环境下，将产生一个活跃的林地流转市场和形形色色的林业经营新主体，这是市场经济发展的必然结果，有利于提高森林生产力、提升森林碳汇能力和林产品供给能力。但是应该看到，目前还存在许多不利于林业规模经营发展的政策因素和社会环境因素。解除不合理的政策约束、推进多种形式规模经营主体的发育和发展，是《方案》着墨较多的地方，相信会对林区经济效率的提高和生产力的发展带来积极影响，也为山区林区振兴创造更好的制度环境。
（作者：林毅夫，系北京大学国家发展研究院名誉院长、新结构经济学研究院院长、南南学院院长）
