摘 要:地方政府债务已经成为影响中国经济发展的重要因素。在中央国有企业净资产占GDP的比重20多年来几乎没有变化的情况下（29%左右），地方国有企业净资产已经从2000年占GDP的28.5%增加到2021年的67%。不少债务增长快的省，其地方国有企业净资产也增长快。地方一些国有企业如餐饮、食品加工等，并非国家战略所需，若转让部分这类国有企业资产，或者出让部分上市企业的股份，可以有效降低地方债务、化解银行风险、增强企业投资信心，使地方政府更好地提供公共产品，促进经济平稳健康发展。
关键词:地方债务 国有资产 转让 公共产品
【中图分类号】F8 【文献标识码】A
防范化解地方债务风险紧迫性与日俱增
国家统计局10月18日公布的数据显示，2023年前三季度，全国房地产开发投资同比下降9.1%，商品房销售面积同比下降7.5%。一些开发商出现债务违约。据商务部数据，2023年1-8月，全国吸收外资下降5.1%。人民币贬值，但出口并不理想。海关总署数据显示，今年前三季度中国进出口总值，以人民币计价，下降0.2%，以美元计算下降更多。一些地方政府债务严重，影响财政正常运行，增加了金融风险，也影响了投资者积极性。
地方政府债务主要包括一般债务和隐性债务。一般债务是指正式发行的政府债券，而隐性债务则是指地方政府通过各种融资平台所形成的债务。2008年全球金融危机爆发后，中央政府出台4万亿经济刺激计划，地方政府债务从此大大增加。到2022年底，中央政府国债余额约占GDP的21%，地方政府负有偿还责任的债务约占GDP的29%。各地政府债务很不平衡，有些地方债务不高，但有些地方政府的显性债务已经超过GDP的50%。加上国家铁路公司约占GDP5%的债务，当前我国显性政府债务已经很高了。按照2013年负有偿还责任债务与隐形债务（负有担保责任和救助责任的债务）6:4的比重，地方政府隐形债务大概会占到GDP的19%。地方城投公司债务也很高，其中多少属于地方政府隐性债务还是一个未知数。若把城投公司的债务算在内，当前地方政府的债务规模非常巨大。
地方政府债务很难依靠税收和收费来偿还。当前，一般公共预算收入除用于保工资、保运转、保基本民生等支出外，用于还债的资金很少。其他预算账户都是专款专用，很难有盈余用来偿还地方政府债务。例如，今年上半年，地方政府性基金预算本级收入同比下降17.2%，其中，国有土地使用权出让收入同比下降20.9%。基金收入占到GDP的8%左右，对地方政府十分重要。贷款建成的市内基础设施大都具有公共品性质，很难得到足够的收费收入来还债。有些城市必需品（如水电气）虽然由政府垄断性提供，但政府需要用这些必需品调节收入分配，将价格压得很低，很难产生利润用来还债。
中央政府2014年开始就要求将城投公司与地方政府分离，地方政府不包揽城投公司的债务负担。今年6月，广西发布政府投资管理办法的征求意见公告，明确要求国有及国有控股企业对外投融资应当遵循审慎原则，不得脱离实际过度举债，不得投资收益不能完全覆盖融资成本的项目，举债融资时应主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，地方政府不承担偿债责任。然而，一些地方积累的城投债的确得到过地方政府的背书或默许。
由于债务较高，地方政府会缩手缩脚，无法积极提供必要的公共品和公共服务。而且，地方债务威胁金融体系和整个宏观经济，影响中外投资者的信心。地方政府债务如果得不到有效控制，一旦出现债务违约，将对金融机构和债券市场造成冲击，甚至引发系统性金融风险。防范化解地方政府债务风险是今年政府工作重点，其紧迫性与日俱增。
然而，中国地方政府有能力解决债务问题。地方政府虽然债务多，但国有企业净资产也很多。实际上，地方国有企业净资产已经从2000年占GDP的28.5%，增加到2021年的67%。中央国有企业的净资产占GDP的比重变化不大，约为29%。全国国有企业净资产从2000年占GDP的57.8%上升到2021年的96.5%，增加近40个百分点，基本上是由于地方国有企业净资产增加带来的。个别省份国有企业净资产已经超过GDP的100%。而且，一般地方政府债务增加快的省份，国有企业净资产也增加快。如果地方政府将国有企业资产转让一部分，政府债务问题就可以得到缓解，地方政府就可以轻装上阵，继续积极提供公共品和公共服务；银行压力就会减轻，中国金融风险就会大大减少；企业投资信心就会增强，中国经济发展就会进入新的阶段。
地方政府债务增加的现状
地方政府债务大都来自地方融资平台，地方政府没有税收立法权，没有发行债务的权力，只能利用融资平台为基础设施建设融资。融资平台是由地方政府出资或者注入土地等资源设立的企业，目的是为城市基础设施建设向银行贷款或向社会融资，也叫城投公司。地方政府融资平台最早出现在1990年代，为城市的基础设施建设提供了大量资金。2008年世界金融危机爆发，同年11月中国政府提出4万亿经济刺激计划：在约2年半内，中央政府投资1.18万亿元，地方政府匹配同样数额的投资，其余为撬动起来的社会投资。从此，地方债务大大增加。地方政府尝到了借债带来的“甜头”——既能刺激GDP增长，又能增加财权。融资平台贷款不断增加，地方政府债务问题日益严重。
图1显示各地区2014年和2022年的政府显性（负有偿还责任的）债务。可以看出，从2014年到2022年，除北京、上海、贵州、云南外，其余地区的债务都增加了。有的地区增加幅度相当惊人。其中天津增长37个百分点，吉林35个百分点，青海33个百分点，甘肃32个百分点，黑龙江27个百分点，新疆22个百分点。
目前显性债务占GDP最高的是青海，为84.32%，贵州为61.86%，吉林为54.84%，甘肃为54.34%，天津为53.01%，海南为51.14%，新疆为50.73%。2022年显性债务占GDP比重最低的是江苏，为16.84%，接下来是上海19.12%，广东19.42%，福建22.41%，山西24.51%，河南24.66%，北京25.39%，浙江25.95%。隐性债务（负有担保责任或救助责任的债务）还没有算上，根据2013年审计署的审计结果，隐性债约为显性债务的2/3。当然，这些年来，有的地区已经将很大一部分隐性债务显性化了。
本世纪初期成功解决债务问题的经验
中国不是首次遇到政府债务问题。21世纪初，中国首次面临政府债务问题。那时的债务主要是国有企业欠银行的贷款，或者叫银行不良资产。
1992年，党的十四大明确提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。此后，国有企业走向市场，自负盈亏。改革总体上提高了企业的效率，但也使一些企业还不起账。早在1995年，我国就提出以市场和产业政策为导向，抓好大的、放活小的。“抓大放小”由此而来。此后，逐步将一些小的国有企业转让出去，很多变成民营企业。然而还有不少大中型国有企业欠下银行大量债务，到21世纪初，银行不良贷款最多时达到GDP的40%以上。中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行和国家开发银行等背负大量不良贷款，加入世贸组织后，这些银行及金融机构很难与外国银行展开竞争。
当时，中国政府债务问题主要是银行的不良资产，成为国内外投资者关注的焦点。为解决银行不良资产问题，中国政府于1999年10月中旬，成立四大资产管理公司，东方、长城、信达和华融四家，承接了几大国有商业银行的不良资产，专门处理不良资产。财政部为四家公司各提供了100亿元资本金，央行发放了5700亿元的再贷款。
这一系列策略非常成功，解决了银行不良资产问题，为以后十余年经济高速增长创造了有利条件。2001年底，中国加入世贸组织，市场化进一步推进，外贸外资大大增加，经济开始腾飞，企业盈利状况大大改善。到2009年，四大资产管理公司的政策性任务就已经完成，而且都通过处理不良资产而获得盈利。
近年来应对地方政府债务问题的措施
地方政府债务问题早就引起中央政府的关注。早在2011年，国家审计署就对地方政府债务进行审计，开始对地方政府借款踩闸。2013年审计署再次审计地方政府债务。当时地方政府债务包括：负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、负有救助责任的债务。中央政府十多年来一直着力化解地方政府债务。
一是通过发行地方政府债券的方式进行置换。2014年8月31日，全国人大常委会通过修正后的预算法，赋予地方政府发行有限数量债券的权利。在此之前，根据1995年通过的预算法，地方政府不能有预算赤字，不能发行债券。新预算法实行后，地方政府虽有权发行债券，但其数量依然受到中央政府的限制。
2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号，下简称“国务院43号文件”）规定，对存量债务，以2013年政府性债务审计结果为基础，对地方政府性债务存量进行甄别，并对存量债务以发行地方政府债券的方式进行置换，以降低利息负担，优化期限结构。2017年地方政府发行了8300亿元的地方政府债券，2018年地方政府发行了13130亿元的地方专项项目债券和债务置换债券。当地银行购买这些债券减轻了政府的债务，而商业银行也可以将债券作为抵押品抵押到中央银行，从而提高其贷款能力。这项改革不仅降低了地方政府的利息支出，而且使银行有机会将债务转嫁给央行，从而缓解其资产负债表的压力。
国务院43号文件规定，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。融资平台是企业，政府不能通过它举债。2015年12月21日，财政部公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，取消融资平台公司的政府融资职能，以妥善处理存量债务、切实加强地方政府债务限额管理。可见，财政部对政府发行债务向来是非常谨慎的。
二是启动了“债转股”改革。所谓债转股，是指把原来银行与企业间的债权、债务关系，转变为金融资产管理公司与企业间的股权、产权关系。债权转为股权后，原来的还本付息就转变为按股分红。国家发改委、人民银行、财政部、银保监会2019年7月26日印发《2019年降低企业杠杆率工作要点》，要求加大力度推动市场化法治化债转股增量扩面提质。“债转股”的实施会减轻地方政府融资平台企业的还债压力。
三是追究相关个人的借贷责任。中央政府对地方政府施加了越来越大的压力，要求他们控制债务发行。2014年的国务院43号文件明确，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。2015年8月29日全国人大常委会批准了《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》。国务院对地方政府债务发行进行了限制，财政部为地方政府债务管理提供了详细的指导方针，规定了债务发行限额，并对非法贷款或非法贷款担保的责任人进行调查和追究法律责任。2017年初，财政部要求内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府以及商务部和银监会调查和追究部分县市的法律责任及相关问题。这是中央政府第一次惩罚地方政府的非法借款。可见，中央政府管控地方政府债务的态度是积极且坚定的。
四是债务重组、延迟还债日期、降低利率等。这些方法多用于处理地方城投债问题。2022年8月，兰州市城市发展投资有限公司因无法偿还债务而进行了债务重组。2022年12月，贵州遵义最大的城投公司遵义道桥宣布，将155.94亿元银行贷款统一展期至20年、利率调整为3.00%-4.50%，且前10年仅付息不还本、后10年分期还本。地方政府债务的延期支付也经常发生。
五是发放再融资债券。今年7月24日，中共中央政治局召开会议，提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。最近，内蒙古、天津、辽宁、云南、重庆、广西先后宣布特殊再融资债发行计划，合计规模为3196.5亿元，按照财政部要求，债券资金纳入一般公共预算管理，募集资金全部偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款。
目前也有其它解决地方政府债务问题的建议。例如，由中央政府发行国债，偿还地方政府所欠的债务。以上这些措施只能变换债务的形式、债务的政府层级、债务的偿还时间，不能减少政府的债务，不能从根本上解决债务问题。我们必须寻求降低地方政府债务的更有效途径。
地方国有企业净资产大幅增长
地方政府举债主要为了基础设施发展，而并非为直接增加社会福利。据2013年国家审计署报告，截至2013年6月底，用于城市建设的政府债务占总额的37.49％，土地购置占16.69％，交通基础设施建设占13.78％，保障性住房占6.77％，教育、科学、文化和卫生占4.82％，农业、林业和水利建设占4.04％，生态建设和环境保护占3.18％，工业和能源占1.21％。
在地方政府债务增加的同时，地方国有企业的总资产和净资产也在迅速增加。先分析一下全国及中央和地方国有资产占GDP的比重。如表1所示，1997年国有企业总资产占GDP的比重为156.78%，2006年下降到126.37%；随后开始上升，2010年到115.35%，2015年到205.08%，2020年到264.91%，2021年到269.53%。中央国有企业总资产1997年占GDP的61%，2006年下降到65.3%，随后起伏上升，2010年80.15%，2015年为94.42%，2020年为92.77%，2021年降为89.23%。
地方国有企业总资产1997年占GDP的95.78%，2008年下降到63.75%，随后上升，2010年75.2%（低于同年中央国有企业总资产占GDP的比重），2015年为110.66%，2020年为172.14%，2021年为180.3%，几乎是2008年的3倍，是中央国有企业总资产占GDP的比重的2倍多！可见地方国有资产增速之快，规模之大。
当然，国有企业除了资产，也有负债。表1中1997年-2021年中央和地方国有企业净资产（即总资产减去总负债）显示，全国国有企业净资产占GDP比重，2000年为57.81%，2010年56.82%，2020年为95.7%，2021年为96.49%。可以看出，中央国有企业净资产占GDP的比重基本上没有变化，2000年为29.35%，2021年为29.48%。然而，地方国有企业的净资产占GDP的比重大大增加，从2000年占GDP的28.46%，上升到2021年的67%，翻了一倍多！如果把增加的部分转让一些，那地方政府的债务就会大大减少。
图2显示各省、自治区、直辖市的国有企业的净资产占GDP的比重。首先，各地区国有企业资产占GDP的比重差异很大。2019年，贵州国有企业净资产占GDP比重为160.25％，重庆为92.1％，天津为90.77％，甘肃83.68%，青海79.02%，西藏69.06%，云南65.31%，上海64.61%；而山东为29.03％，河北为25.12％，湖北为23.74%，河南为16.59％。
其次，大部分地区国有企业净资产占GDP比重都大大提高了。除北京、河南、广东三个省市国有企业净资产占GDP的比重从2000年到2019年有所下降以外，其余省市自治区国有企业净资产占GDP的比重都上升了。一些地区上升幅度惊人，例如贵州、重庆、青海、甘肃、天津等省市。
第三，政府债务高的地区一般拥有更多国有企业的资产。例如，2019年贵州政府负有偿还责任的债务占GDP的比重为57.68％，在所有地区中位列第二，同时其国有企业资产占GDP的比重是所有地区中最高的；青海政府债务占GDP比重为70.87％，位列全国第一，其国有企业资产占GDP的比重位居全国第五。这可以在一定程度上反映出，地方政府贷款基本上用于投资和资本积累。
地方政府可通过转让部分国有企业资产化解债务风险
地方政府债务已经很高。一些政府债务高的地区，地方政府也拥有巨额的国有企业资产。表1显示，过去20多年来中央国有企业净资产占GDP的比重没有多少变化，而地方国企净资产增长很快，占GDP的比重翻了一番多。国有企业资产不是越多越好，而是要有合适的比例。有着如此庞大的地方国有净资产，地方政府完全可以转让部分国有企业资产偿还银行的贷款，使政府债务减少。
其实，国有企业一直是我国宏观调控手段之一，人们很少提到这一点。发达国家只有财政政策和货币政策两个调控手段，中国还有国有企业这个调控手段。经济下滑时，国家往往要求国企增加投资；经济过热时，国家会要求国企放缓投资；这就是利用国有企业调节经济。转让部分国有企业资产，也可以算作利用国有企业对经济的调控，这与为了发展经济而减税的道理是一样的。
从理论上讲，如果国有资产的回报率和债务的利率一样，那么，转让国有资产偿还政府债务，是政府资产形式发生变换，对政府财政没有什么影响。但是如果国有资产的回报率小于政府债务的利率，例如，100元资产的回报率为3%，而100元债务的利率为5%，这样，转让资产偿还债务，就对政府财政更有利。
重要的是，偿还政府债务具有其它益处。目前，政府债务已经成为负面影响经济发展的因素。高额的地方政府债务会增加银行的金融风险，捆绑着地方政府的手脚，降低中外投资者的信心。转让国有资产后，银行收到还款，不良贷款的问题得以缓解，银行风险和金融体系的风险就会降低；地方政府可以放开手脚，积极从事基础设施建设，提供公共产品；国内外投资者信心能够增加，投资积极性会被激发，中国经济会更上一个台阶。另外，政府出让部分国有企业资产，“国进民退”的顾虑会彻底解除，会让人们看到中国政府推进市场化和发展民营经济的决心，增加民营企业家的投资信心和勇气。
国有企业资产减少，会不会影响中国经济发展呢？表1数据显示，1997年地方国有资产占GDP的95.78%，2008年下降到63.75%；地方国有企业净资产占GDP的份额1997年为30.02%，2008年下降到23.24%。按固定的商品零售价格，从1997年到2008年，中国GDP年均增长率为12.2%，政府一般公共预算收入年均增长率为17.4%。可见，在地方国有资产规模缩小的年代，GDP和税收增长率并不低。
出让国有企业资产，并不意味着出让基础设施等方面的资产。地方一些国有企业并非国家战略所需，例如餐饮、副食品加工（像稻香村）、服装加工、酒店、酒厂，等等。这些企业是可以转让的。对于一些上市地方国有企业，地方政府可以转让一部分股权。
有人担心，转让国有企业资产，会造成国有企业资产流失，这种担忧是没有必要的。转让国有资产，不是白送出去、不是毁掉、也不是被贪污掉，而是会得到收入。政府可以用这些收入偿还政府债务，而这些债务正负面影响我国经济发展。
近年来，资产由民营企业向国有企业转让的事情时常发生。例如，一些小的民营企业由于资金链上发生问题，就将资产转让给国有企业，或成为国有企业的一部分。这也是地方国有企业资产不断增加的原因之一。因此，现在将一部分国有资产转让出去，也是合理的。转让一部分国有资产，地方政府债务减少了、促进经济发展，将来国有企业资产还会增加。
有人担心，转让国有企业资产，会使一部分人廉价得到国有资产、侵害国家权益。这就要求我们在国有资产转让中做到公平、公正。政府为了还债才转让国有资产，一定不能廉价出让。要展开公平的竞争、严防腐败行为。
有部分观点认为，现在用一部分国有资产将债务问题解决了，以后债务再增加了怎么办？这需要严格控制地方债务发行，以后要制定地方政府债务上限，不能让债务泛滥。另外，要改革税制和支出体系，让地方财政可持续。美国在1930年以前的多数年份里，州和地方政府债务占总债务比重大于联邦政府，后来地方政府债务逐渐减少。目前，虽然联邦政府债台高筑，美国大多数地方政府债务很低。
如何转让国有企业资产？根据以往经验，国有企业产权转让方式可采取多种形式，例如协议转让（交易双方通过洽谈、协商以签订交易协议），拍卖（将特定物品或者财产权利转让给最高应价者），招投标（以公开竞争的形式，考虑价格和非价格因素，选出最优投标者成交）。转让国有企业资产时，必须坚持原则，力争转让过程公开透明，转让价格公平合理，转让收益最大化。
转让国有资产必须慎重。早在2003年，国务院国资委、财政部就颁布《企业国有产权转让管理暂行办法》，规范企业国有资产的转让。此后，有关部委又发布一系列文件，包括国务院国资委、财政部2016年发布的《企业国有资产交易监督管理办法》，国务院国资委2022年的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，对企业国有资产转让有关注意事项不断作出补充。地方政府应严格遵循这些文件，坚决防止国有资产流失。
最后要补充，不是所有地方政府都面临债务问题。前面讲过，很多省份地方政府债务占GDP的比重并不高，这些省份就不需要转让国有资产，应该放手发展经济，为百姓提供更多更好的公共产品和公共服务。
总之，既然有大量的国有企业净资产，地方政府完全有能力解决其债务问题。我们期待地方政府债务负担的减轻，期待金融风险的降低，期待投资者信心的提振，期待中国经济持续健康发展。
【本文作者为北京大学汇丰商学院教授，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任】
责编：董惠敏／美编：王嘉骐