摘 要:目前，地方城投公司的各类债务是我国地方政府隐性债务主体，也是地方政府债务风险的重要来源。地方城投债务存在以下风险：城投公司转型发展缓慢，债务风险继续蔓延；城投债债务结构不合理，地域债务差别较大；资产质量不高，资金使用效益较低，偿债风险较大；城投公司债务信息不透明，影响社会预期。针对这些问题，应根据党的二十大精神，结合“十四五”时期我国经济社会发展特征，通过分类管理标准、债务增长控制目标制度、优化债务结构、提高地方债务透明度等方面着手化解。
关键词:城投债务 隐性债务 风险治理
【中图分类号】F812.5 【文献标识码】A
我国地方政府城投债务的状况
地方城投公司，也称之为地方政府投融资平台，产生于上世纪80年代中后期。其产生的直接原因在于当时《预算法》不允许地方政府发债融资，而我国地方政府实际上承担着大量经济建设的任务，1994年实施分税制财政体制改革后，财政预算资金在许多地方仅能维持党政机关事业单位正常运转，即处于“吃财政饭”状态。面对巨额的建设资金的缺口，地方政府通过财政拨款、划拨资产等方式，组建了符合《公司法》的要求，可以在市场上公开发行债券募集资金的企业，即城投公司，其主要职能是为地方政府募集建设资金，重点用于城市基础设施建设等公益项目。其名称多种多样，如城市投资公司、城市基础设施建设公司等等。
城投公司产生后，在地方经济社会发展中发挥了重要作用。首先，加大了城市基础设施等公益项目的投资，有力地促进了我国城市现代化建设，推动城镇化的进程。1978年我国城市化进程不到20%，2022年这一指标已达到65%以上，平均每年以1%以上的速度在增长。在这一过程中，地方城投公司发挥了重要作用。其次，城投公司配合地方政府执行国家宏观经济调控任务，发挥了重要政策工具功能。目前存在的城投公司，相当一部分是2008年美国次贷危机以后成立的。地方政府成立城投公司，筹集资金，配套中央政府投资，扩大项目支出，刺激经济增长，使我国最早走出了美国次贷危机引发的世界金融危机影响，实现了预期的目的。
如上所述，城投公司在地方经济社会发展中发挥了重要的作用，但也产生了一些问题，其中之一，就是城投公司的债务问题。2014年我国修改了《预算法》，允许地方政府发行债券筹集资金。在国务院43号文等文件中，提出对地方城投公司债务进行治理，按照“开前门、堵后门”的原则，从2015年起，城投公司停止承担地方政府融资职能，以后所举借的债务为企业债。并要求城投公司转型发展，包括撤销只为地方政府融资、没有实际业务的空壳类公司，转化为PPP项目公司，以及转化为面向市场商业化经营的一般国有企业等。并对地方城投公司的债务进行了甄别，凡属于开展公益性项目建设形成的债务，通过发行置换债券转为地方政府债务；而属于经营性债务，留给城投公司作为企业债务。当时分3年完成了十多万亿元债务的置换。由于城投公司发展的上述特殊历史背景，且城投公司业务主要集中在城市基础设施建设、工业园区开发等公益性项目，目前我国将城投公司的债务纳入地方政府隐性债务管理。但从2015年以后，财政部及国家审计署等主管部门不再发布城投公司债务等隐性债务数据，目前只有城投公司公开发行债券即城投债的数据。
从城投公司的债务类型来看，包括银行贷款、在公开市场发行的债券，即城投债，以及各类非标债务等。目前公开的数据只有城投债。据wind统计，各城投债券品种中，私募公司债、中期票据和短期融资券是城投债主要发行券种，合计占到60%以上。2021年，城投债券共发行6981只，发行规模4.76万亿元、净融资规模2.01万亿元，较上年分别增长26.48%、34.79%和3.27%。2022年城投债券发行规模为4.20万亿元，同比下滑11.68%；全年发行支数为6162支，较2021年下降11.73%。2023年城投债发行方面，上半年城投债发行量环比上升38.64%达2.76万亿元，净融资规模环比由2022年下半年的2025.68亿元增长至今年上半年的7891.97亿元。到2023年6月，城投债的余额为12.5万亿元。由此推断，全国城投公司有息债务总额在60万亿元左右，远远大于2022年底地方政府债券35万亿元的余额。因此，相对于债券债务等显性债务，城投公司的债务等隐性债务的风险，就构成了我国地方政府债务风险的主要来源，对我国财政金融运行秩序和安全形成威胁，且成为国内外舆论关注的焦点。
从城投债务违约的情况看，目前城投公司在公开市场发行的城投债没有违约记录，所谓的“城投信仰”依然继续，但非标债务已开始违约。根据企业预警通、DM及公开资料统计，2018—2022年，共有175起城投非标违约事件，涉及91家城投平台。2023年1—4月合计发生73起非标违约事件，超过2022年全年数据。这种情况表明，城投公司债务状况逐步在恶化，目前城投公司在公开市场发行的城投债没有违约，也是各地政府和城投公司努力维护公司资信，稳定市场预期和信心的结果，但其难度逐年增加。从市场经济的一般规律看，“城投信仰”的打破，只是时间问题，需要地方政府与城投公司有充分的准备。
城投债务风险治理面临的主要问题
近年来，我国一直致力于城投债务风险的治理，已出台了一系列的政策和措施，并取得了一定成效。2023年《政府工作报告》也提出对地方政府债务风险严管，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，这表明了政府化解地方隐性债务的决心。但目前我国城投债务风险治理仍存在一些问题，局部地区的债务风险较高，需要加快城投公司的转型发展和债务风险治理。其债务风险主要体现在以下几方面：
城投公司转型发展缓慢，债务风险继续蔓延
城投公司2015年剥离为地方政府融资职能后开始转型发展。从实际进展看，首先，城投公司数量有所减少。据国家审计署2010年、2013年两次对地方政府债务的全面审计，地方政府投资平台的数量大体在7000多家。但据原银保监会统计，实际地方政府城投公司的数量在1万家以上。2015年开始大约有2000多家城投公司自行宣布退出平台范围，目前地方城投公司的数量大致在9000家左右，有发债记录的平台企业有3000多家，经常性发债的公司有1000多家。其次，城投公司在现代企业制度建设、市场融资能力等方面有些进展。再次，初步探索出了一些转型发展的模式，主要包括向投资控股集团转变、向金融控股集团转变、向相关产业转型等等。但总体来看，地方政府城投公司专项发展较为缓慢，主要体现在：除个别公司外大部分公司转型为面向市场商业化经营的国有企业有困难，城投公司的业务直接间接来自政府的安排，融资依靠政府背景，缺乏主营业务，离开地方财政支持，难以实现自主经营、自负盈亏；城投公司目前盈利水平较低，通常为保本微利，甚至亏损；城投公司现代企业制度建设水平不高，缺乏自主创新能力。总之，地方城投公司尚未走出依赖政府生存的基本格局。
与转型发展缓慢相对应，近年来，城投公司的债务规模不断扩大。2015-2021年地方城投债发行总量呈不断增长趋势，债务风险在继续蔓延。截至2022年底，我国城投公司有息债务余额预计超过了50万亿元人民币，占GDP的比重超过了50%，城投债的增长速度也在加快。这种大规模和快速增长也导致城投公司积累了巨额债务，以及由此带来的债务风险。由于城投公司债务规模持续增长，部分地区的城投公司债务实际已经超过了其自身的偿还能力，相当部分企业通过借新债还旧债的方式，维持其生产经营，债务风险不断加大。一旦城投公司出现债务违约，将会对整个金融市场造成冲击，进而影响国家财政金融秩序的稳定和可持续发展。
城投债债务结构不合理，地域债务差别较大
首先，从债务来源结构来看，城投公司主要依赖银行贷款来融资。据相关数据显示，银行贷款在城投公司的债务中占据了相当大的比例，而发行债券的比例相对较小。这种过于依赖银行贷款的融资结构，增加了城投公司的债务风险，因为银行贷款的还款期限通常较短，利率较高，一旦出现违约情况，将对城投公司的财务状况产生严重影响。且近年来城投债发行以中短期债券为主，增加了近期还本付息的压力。
其次，从地区分布角度来看，城投债的存量在不同地区之间的分布，也存在不均衡的现象。东部地区的城投公司由于其经济发展较为迅速，城投债的存量较大，而中西部地区的经济发展相对滞后，其城投债的存量相对较少。这种地区间的存量差异不仅反映了不同地区城投公司的债务压力和风险状况，也凸显了我国经济发展的不平衡问题。山东、江苏、广东等地城投债绝对规模占全国较大比例，如江苏目前城投债余额、地方政府债券余额都占全国第一位。
资产质量不高，资金使用效益较低，偿债风险较大
首先，城投公司当时成立时，除部分财政注资外，主要是通过资产划拨方式，拼凑一个符合《公司法》要求的发债企业，承担为政府融资职能，其优质资产不多，甚至还包含部分公益性资产，缺乏流动性，且收益能力较弱。一旦出现债务违约的情况，很难通过资产处置来偿还债务。
其次，城投公司主要从事城市基础设施建设和公益性项目的投资，这些项目的自身盈利性往往较差，具有较强的外部性、外溢性，且部分服务价格属于政府定价或管制价格，调整程序复杂，难以及时调整。因而项目的资金回报率较低，甚至可能无法收回投资，进而导致偿债风险增加。
再次，城投公司直接隶属于地方政府，2015年前公司董事长等负责人为现任公务员，大部分项目来源于政府安排，就很难避免政府干预、决策失误、政绩工程等问题，甚至有些项目还存在各类腐败行为，这就直接影响项目建设运营效益，一旦项目失败，所举债的债务就失去了还本付息的基础。这类问题的普遍存在，就大大增加了城投债务的风险。
城投公司债务信息不透明，影响社会预期
目前只有城投公司公开发行债券的信息是公开的，城投公司整体有息债务不透明，包括贷款、非标债务等。目前国家审计署、财政部不再发布地方政府隐性债务数据。2018年的隐性债务治理中，广东、上海、北京等地隐性债务清零试点，建制县隐性债务治理试点等治理措施，都未向社会公布具体内容，影响社会对隐性债务治理的预期。城投债务涉及地方政府公共服务、财政安全，关系到广大居民的切身利益，有关主管部门需要接受社会监督，管控债务风险。
如前所述，城投公司从上世纪80年代中期出现后，经过了较长的历史发展，其债务的成因也较为复杂，有宏观的制度设计因素，有中观的区域经济社会发展不平衡的原因，也有城投公司微观自身管理的问题。但从根本上讲，是政府职能及其转变，以及与国有企业关系的问题，需要从不同层面采用标本兼治的综合手段逐步解决。
化解城投债务风险的对策建议
针对城投债务存在的上述问题，根据党的二十大精神，结合“十四五”时期我国经济社会发展特征，特别是中央提出严格控制地方政府隐性债务，建立地方政府债务一揽子化解方案等要求，化解城投债务风险，重点要做好以下几方面的工作：
建立地方政府城投公司分类管理标准，划清界限，分类治理债务风险。按照“保留一批、撤销一批、整合一批”的原则，清理规范城投公司，分类加强债务管控与治理。在当前地方政府城投公司转型发展的基础上，建立新型认证标准。对于认证的转型发展的城投公司，在转型发展的时限内，实行清单管理。转型发展的城投债务，在一定期限内，作为地方政府隐性债务管理，而一般国有企业债务不列为地方政府隐性债务，地方政府财政不承担其还本付息的责任。对名单内的地方政府城投公司，实行分类管理。大部分城投公司经资产重组、债务重整、服务价格调整、完善公司治理结构等一系列措施后，转型发展为面向市场经营的一般国有企业，限期退出名单。在转型发展过程中，如出现资不抵债的情况，也可以依照《公司法》予以破产。
建立年度地方城投公司债务增长控制目标制度，监督各级政府执行，多途径化解存量债务。针对城投债规模较大、增长速度快的问题，政府和监管部门可建立城投债务余额上限管理制度，设定合理的债务上限，并采取相应的监管措施，以限制城投债的过度增长。同时应加强对城投公司的财务状况监测，及时发现和解决潜在的债务风险。可以参照地方政府债券限额管理方式，在保障城投公司债务偿还的前提下，在规定转型发展期限内，每年核定其降低目标，逐步压缩其整体规模，将其控制在安全水平。在具体操作中，每年可由全国人大及其常委会核定地方城投债务增长控制总体目标，由国务院下达各个地方政府执行。各级人大对本级政府所属城投债务实行有效监督，完善相应的问责机制。从债券发行、信贷投放及非标债务控制等各个方面，将债务风险控制在一定限度内，从总体上实现地方城投举债融资规模呈下降趋势，达到一定合理水平后，保持相对稳定。从根本上解决地方城投债务风险对国家造成的财政风险和金融风险，特别是防范系统性和区域性风险，保持国民经济稳定、协调、可持续发展。
根据各地区债务实际情况，实行分类施策，优化债务结构，有效管控整体债务风险。首先，根据目前各地区债务风险差别较大的情况，参照债务风险通用指标和实际情况，对各地城投债风险进行综合研判，并按安全地区、预警地区、高危地区三种情形进行分类，并采取相应措施。其中，高危地区应以化解存量债务为主，确保不发生区域性财政金融风险。其次，优化债务结构，对于基础设施建设等长期投资项目，应尽量选择长期债券或贷款，以避免短期债务带来的还款压力。同时，通过合理规划和控制项目进度，确保项目收益能够及时回笼，降低偿债风险。积极开展与金融机构的合作，通过债务展期、调换等方式，寻求低成本、长期稳定的资金来源。此外，城投公司可以积极探索创新融资方式，如资产证券化等，以盘活存量资产，引入社会资本，优化债务结构，努力降低资产负债率。
实现地方城投债务信息的公开、透明，广泛接受社会监督，稳定市场预期。以地方城投公司清单为依据，根据隐性债务治理需要，建立地方城投公司债务信息的统计、定期发布制度，构成国家隐性债务管理制度的重要组成部分。包括城投债务的总额、结构、债务资金使用方向，资产负债率等债务风险指标信息。如银行贷款、公债债券、中期票据、短期融资券，以及各类非标债务中的信托债务、债务计划、委托贷款、承兑汇票等。与此同时，发布与债务风险相关的城投公司财务指标，如资产负债率、净资产利润率等。资产负债率可以反映城投公司的总体债务情况，净资产利润率可以体现其偿债能力。通过财政部等权威机构提供全面、准确的地方政府投融资平台债务数据，使市场投资者对政府投融资平台债务有一个全面客观的认识，稳定市场预期，也为化解城投公司债务创造一个较为宽松的社会环境。
【本文作者为中央财经大学中财—安融地方财政投融资研究所执行所长，财政税务学院教授；中央财经大学财政税务学院博士生莫钰杰对本文亦有重要贡献】
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责编：冯一帆／美编：王嘉骐