【摘要】我国住房市场正在或已经发生了一些重要的趋势性变化：住房短缺时代过去，但部分城市区域住房供求矛盾仍将存在；城镇化新增住房需求减弱，但半城市化人口住房水平仍有较大提升空间；改善性住房需求增长潜力较大，但有效释放仍存在障碍。为适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，推进长效治本举措，需要大力发展租房市场、探索先租后买，逐步转化半城市化人口为完全城市化人口；推进公共服务均等化，促进改善性住房需求释放；促进地方财政转型，逐步降低地方政府财政收入对土地出让金的依赖；完善住房保障体系，化解结构性供求矛盾等。
【关键词】房地产 城镇化 住房需求 长效机制 【中图分类号】D299.23 【文献标识码】A
2022年12月15日，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话中指出：“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，深入研判房地产市场供求关系和城镇化格局等重大趋势性、结构性变化，抓紧研究中长期治本之策。” 2023年7月24日，中共中央政治局会议指出：“要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。”当前，我国住房市场供求关系和城镇化格局正在或已经发生了一些趋势性的变化，住房政策也需要作出与之相适应的调整，以促进房地产市场和宏观经济的协调发展。
住房短缺时代过去，但部分一、二线城市和核心城市群的住房供求矛盾仍将存在
一方面，当前中国房地产市场的主要问题已不再是住房短缺，而是供给结构性过剩和阶段性需求不足，这要求适时对现有的住房政策制度体系进行系统性的调整优化。中国房地产市场在过去的几十年里经历了快速发展，从住房短缺阶段逐渐进入总量平衡、供给结构性过剩阶段。其显著特征是房价不再只涨不跌，房价持续上涨的预期也基本消失。根据第七次全国人口普查数据，全国家庭户住宅建筑总面积约为542亿平方米，其中，城市约为185亿平方米，镇约为124亿平方米，农村约为233亿平方米。家庭户拥有住房间数达到14.9亿间，人均住房1.2间。其中城镇家庭户人均住房建筑面积为38.62平方米，人均住房1.06间。这些数据表明，从总量上看我国已经进入“不缺房”的时代。随着住房存量的提高，人们对于住房的需求已不再像过去那样迫切。供给结构性过剩转而成为中国房地产市场的主要议题之一。
一些城市的新房供应量已经阶段性超过了市场需求，导致部分房屋空置或出现“卖不动”的情况。部分二、三线城市的房地产市场面临着阶段性供应过剩的问题，房价出现下跌。以中部某二线城市为例，该市住房保障和房地产管理局公布的数据显示，截至2022年12月底，全市商品住房去化周期达41.4个月（正常值为8个月左右）。此后该市商品住房去化周期虽有所下降，但仍处高位。
当然，人均住房建筑面积水平的提升并不代表住房需求已经得到充分满足。因为还有品质总体较低和住房水平分布不均等的情况存在。由于城市化进程的不断推进，以及人口流入等因素，一些城市仍然存在一定规模的新增住房需求。一些大城市的青年人、新市民需要租房或购房，但受收入制约住房条件难以改进。在一些人口流入不足的城市区域，尽管住房总量供应过剩，但住房品质和住房设施难以充分满足居民需求。
随着住房短缺时代的过去，与大开发时代相联系的土地财政也将面临转型。在土地财政下，地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金，以及收取与房产持有、交易相关的税费等。土地收入的增加可以提高地方政府财政的可支配收入，为公共服务和基础设施建设提供资金支持，从而促进城镇化和经济发展。但是，土地财政和住房供求之间存在着紧密的长期关系，政府出让土地的速度和规模受到多种因素的制约，例如，住房市场需求、土地资源的限制、环保要求和政策调控等。
尽管前些年中国土地出让收入不断增加，并且增长率持续处于高位，但由于受市场供求形势变化等因素影响，未来土地出让收入的增长率可能会持续下滑。2011年，国有土地使用权出让收入为3.3万亿元，相当于地方财政收入的63%。2021年国有土地使用权出让收入增长至8.7万亿元，约是2011年的2.64倍。但2022年，由于住房市场下滑，国有土地使用权出让收入降为6.685万亿元，比上年下降23.2%。
另一方面，随着城市竞争力的消长变化，越来越多的人口流向中心城市和核心城市群。随着中国城市化的不断深入，这一趋势在未来还将持续加强。未来中国的住房需求将更加集中于一、二线城市和核心城市群。与2010年第六次全国人口普查相比，2020年第七次全国人口普查中城镇人口（常住人口）增加了超2.36亿人，这些人口主要集中在一些中心城市和核心城市群。截至2022年年底，全国城镇常住人口已超9.20亿人，其中一、二线城市和部分中心城市的人口规模增长速度更快。北京、上海、广州和深圳等一线城市一直是中国人口向中心城市集聚的代表。由于人口集中和住房需求旺盛，这些城市的住房市场供求矛盾尤为突出，价格普遍较高。随着中国城市群发展的不断推进，一些核心城市群的吸引力也在逐渐提升。例如，长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群等，不仅有着更高的经济社会发展水平，而且还拥有丰富的就业机会、良好的教育资源和医疗资源等，吸引了大量的人口前往。
此外，当前快速发展的人工智能技术将成为引领未来产业发展和城市人口流动的新引擎，可能进一步强化人口向部分城市或区域聚集。人工智能技术的快速发展正在改变中国的产业结构，并将在未来引领新基建、新制造、新零售、新金融、新医疗等新兴产业的快速发展。这些新兴产业的市场辐射半径大，而且需要高素质的人才，因此，它们将成为人才流动的主要影响因素。以深圳为例，人工智能技术已经成为深圳经济的新引擎，吸引了大量高素质人才涌入，产生人才集聚效应。人工智能技术的发展还会产生产业聚集效应，进而带动人口流动。例如，北京已成为中国人工智能产业的核心区域之一，聚集了大量人工智能企业和人才。这些企业和人才的集聚，又吸引了更多的配套服务企业和人才涌入该城市，形成了产业聚集效应。随着互联网和人工智能技术的不断发展，一些新兴产业得到快速发展，这些产业也主要集中在一些大城市和中心城市。人工智能技术的发展还将替代许多传统制造业的劳动力，这导致一些传统工业城市面临人口容纳能力下降、人口流出的问题。
总之，随着中国城市化进程的不断深化和产业结构的深刻变迁，未来人口向中心城市和核心城市群的聚集动力将持续。尽管住房短缺时代已经过去，由于中国住房需求向一、二线城市和核心城市群集中，部分城市区域的住房供求矛盾仍将存在。
城镇化新增住房需求减弱，半城市化人口住房提升空间较大
未来新增住房需求主要来源于城镇化新增住房需求和改善性住房需求。其中城镇化新增住房需求是由于城镇人口增加而产生的需求，主要受到总人口和城镇化率的影响。随着城镇化进程的推进，城市的人口规模和密度将不断增加，这将导致首次购房需求增加。长期以来，我国房地产业的高速增长，主要是受城市人口快速增长所驱动。
从总人口规模来看，2022年末全国人口为141175万人，比上年末减少85万人。尽管中国总人口规模在减少，但持续的城镇化进程仍将带来新增城镇人口，进而引致住房需求。城镇化使城镇人口数量不断增加，带动新增住房需求增加。城镇化理论模型诺瑟姆曲线显示，城镇化过程可划分为三个阶段：当城镇化率低于30%的时候，处于城镇化初始阶段，增长速度相对缓慢；当城镇化率在30%-70%之间时，处于快速城镇化阶段；当城镇化率超过70%以后，城镇化增速放缓进入平稳发展阶段。事实上，美国、日本、韩国等国的城镇化进程均在城镇化率接近80%左右才逐渐放缓。2022年年末，中国常住人口城镇化率为65.22%，应仍处于城镇化进程的快速增长阶段，与美国、日本、韩国等国相比，仍然有15个百分点左右的增长空间。即便按最保守的情况预测，中国总人口规模减少也仅会在一定程度上降低城镇人口规模增长的速度，但并未改变城镇人口规模持续增长的趋势。到2030年，中国城镇人口仍将持续增加，这将带来一定规模的新增住房需求。
城镇化率增长符合逻辑斯蒂模型。我们基于1982年—2020年中国城镇化率数据，采用逻辑斯蒂模型对中国未来的城镇化率进行预测。预测结果如表1所示，未来中国的城镇化率将继续升高，中国城镇化率将于2025年达到68.13%、2030年达到73.36%。根据联合国人口司基于低、中、高三种生育率水平预测的中国总人口规模，以及2020年全国人口普查结果换算得到的城镇常住人口人均住房建筑面积32.73平方米进行计算，如表1所示，保守情况下预计中国新增城镇化住房需求：2025年约为4.49亿平方米、2030年约为3.15亿平方米；中性情况下预计中国新增城镇化住房需求：2025年约为4.96亿平方米、2030年约为4.17亿平方米；乐观情况下预计中国新增城镇化住房需求：2025年约为5.43亿平方米、2030年约为4.95亿平方米。可见，未来新增城镇化住房需求虽呈逐年下降趋势，但仍有一定规模。
伴随土地资源与人口红利的自然变化，我国房地产业正由增量发展转向存量驱动。新房销量趋于下降，二手房交易比例不断上升。据中国社会科学院财经战略研究院住房大数据项目组及贝壳研究院测算，二手房交易面积与新房交易面积的比例将由2021年的23%上升至2035年的56%。
另外，虽然城市人口增速和增长规模下降将导致新增住房需求下降，但在一些城市的新市民中，有很大比例并没有在就业城市拥有房产。从统计口径看，常住人口城镇化率涵盖了一些在就业城市无房的半城市化群体，以大中城市的外来务工人员、高校毕业生等新市民、青年人为主。这一群体在中国的城市化进程中扮演着重要角色。其中，农民工是半城市化人口的重要组成部分，他们的收入通常主要来源于进城务工，但由于收入较低，往往难以在城市购房或租房居住。这类半城市化人口虽然从生产方式上完成了从农业向非农的转换，但在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房水平、生活条件等诸多方面与城市居民具有显著差距。据中金公司研报估算，截至2020年年末，中国此类半城市化人口约为1.6亿人—1.8亿人。
此外，还有一类半城市化群体虽然居住在城镇地区，在统计层面属于城镇人口范畴，但所从事的生产活动多以农业及相关产业为主，且整体生活条件与城市居民有显著差距。中金公司研报估算，2020年末，中国此类半城市化人口约为2.45亿人。若同时排除这两类半城市化群体，中国完全城市化率约为37%，完全城市化人口约为5.2亿人。
可见，如果半城市化人口的收入能够持续增长且住房政策不断优化，这部分人群的住房需求也可以得到逐步释放，从而有望弥补城市人口增速下降带来的新增住房需求收缩。
改善性住房需求增长潜力较大，但有效释放存在障碍
中国经济的发展和居民收入的提高，教育、医疗等公共服务水平的提升，中国“三孩”政策的放开和老龄化程度的加深，家庭规模的变化和老年人对住房的需求增加，都将推动改善性住房需求的增长。
收入增长是住房改善最重要的推动力。从收入增长角度看，中国未来的改善性住房需求将呈现三大特点。一是需求量不断增加。在经济发展的过程中，人们的收入水平不断提高，对住房的要求也随之提高。未来的中国将会有更多的中等收入群体和高收入群体，这些群体对住房的改善性需求将越来越大。二是需求结构升级。随着中等收入群体和高收入群体的增多，他们对住房的需求将不断升级，从最初的基本居住需求上升到更高层次的舒适和品质需求。人们将越来越注重住房的功能性、舒适性、安全性等方面，住房需求的结构将不断升级。三是地域不平衡性。不同地区的收入水平和经济发展程度不同，从而导致不同地区的住房需求也有所差异。
改善性住房需求可以根据城镇人均住房建筑面积增长率和城镇常住人口规模测算。随着居民收入的增长和家庭规模小型化，城市人均住房面积仍存在一定的增长空间。根据第七次全国人口普查数据，中国城市家庭户人均住房建筑面积为36.52平方米，镇家庭户人均住房建筑面积为42.29平方米，经调整计算，中国城镇家庭户人均住房建筑面积为38.62平方米。考虑到对城镇住房的需求不仅来源于家庭户人口，还来源于集体户人口，我们对这一指标口径进行调整，换算得到中国城镇常住人口人均住房建筑面积为32.73平方米。
为了与其他国家的数据可比，我们将数据口径进行了调整。由于国际上一般以使用面积作为衡量单位，我们假设中国城镇住房得房率（套内面积/建筑面积）为70%，那么，2020年中国城镇人均住房使用面积为22.9平方米。而国际上对人均住房使用面积的统计一般不区分城镇和乡村，因此，我们仍参照任泽平团队在《中国住房存量研究报告》的做法，将其他国家的人均住房面积乘以0.85，得到城镇人均住房使用面积。计算出当前美国、德国、法国、日本、韩国、俄罗斯的城镇人均住房使用面积分别约为66.9平方米、37.9平方米、34.0平方米、32.9平方米、27.9平方米、27.9平方米。与主要发达经济体相比，中国城镇人均住房使用面积（22.9平方米）相对较低，仍有较大增长空间。
根据国际经验，人均住房建筑面积会逐步提高，但增幅会放缓。经调整计算，2000年、2010年和2020年中国城镇常住人口人均住房建筑面积分别为19.93平方米、26.71平方米和32.73平方米。2000年—2010年以及2010年—2020年期间，全国城镇人均住房建筑面积复合增长率分别为2.97%和2.05%。基于前10年增速放缓的趋势和增速历史下降区间，可推断2020年-2030年全国城镇人均住房建筑面积年均复合增长率在1%—2%之间，并分别由高到低假设2%、1.5%和1%三种情况进行预测。预测结果基于总人口在中速生育率水平下变化。预测结果如表2所示，保守情况下中国新增改善性住房需求，2025年约为3.30亿平方米、2030年约为3.72亿平方米；中性情况下中国新增改善性住房需求，2025年约为5.06亿平方米、2030年约为5.83亿平方米；乐观情况下中国新增改善性住房需求，2025年约为6.87亿平方米、2030年约为8.13亿平方米。
尽管改善性住房需求有较大的增长潜力，但这并不直接意味着改善性住房需求能够充分释放并取代首次购房需求。一般来说，改善性住房需求的持续释放，至少需要满足四个条件：一是良好的收入预期，居民家庭有信心和意愿改善居住条件；二是发达的二手房市场，住房改善支付额巨大，一般需要将旧房出售以获取资金；三是与需求相匹配的产品，能够让潜在消费者心动并产生购房意愿；四是与之相匹配的购房政策。目前看，制约改善性住房需求释放的主要是后两个条件。
产品结构方面，改善性住房的供应能否满足市场需求是影响需求释放的最重要因素。随着人们收入水平的提高和生活水平的提升，对住房的需求也越来越多元化和个性化。一些改善性住房产品的设计和开发，如户型设计更加人性化、舒适，设施更加完善等，能够更好地满足改善性住房购买者的需求，从而有助于释放改善性住房需求。当前我国住房市场产品结构以刚需型为主，改善型产品供给不足，这将影响改善性住房需求的有效释放。根据我们对河南省郑州市的调研数据，2022年，郑州市刚需型套型（≤100㎡）、改善型套型（100㎡-120㎡）、再改型中主力销售套型（120㎡-144㎡）供应套数占比分别为40.36%、21.66%、21.88%，而销售套数占比分别为36.02%、21.11%、29.17%。表明改善型和品质型住宅项目供应相对偏少，改善性住房需求没有得到充分释放和满足。
更重要的是，随着城市扩展，新建住房主要布局在新城区和城市边缘。这部分楼盘虽然硬件条件优越，但是基本公共服务往往欠缺。优质公共服务特别是优质基础教育资源主要集中在城市中心区或旧城区，由于子女入学等需要，人们无法选择“远大新”住房改善，而仍然偏爱于“老破小”。
此外，从住房所有权结构来看，由于存在对不动产的偏好文化，作为改善主体的部分中高收入者往往拥有多套住房，改善欲望并不强。有改善欲望的家庭，却往往并不具备改善能力。
政府的住房政策也是影响改善性住房需求释放的重要因素。例如，以往为调控房价出台的房地产调控政策如限购、限贷等，使得一些改善性购房者无法购房，从而影响了改善性住房需求的释放。但最近随着住房市场的下滑，一些地方政府也及时出台了支持购买改善性住房的政策，如优化住房限购政策、放宽二手房交易限制、降低首付和利率等，有助于改善性住房需求的释放。
适时调整优化房地产政策，实施与中长期供求关系变化相适应的政策举措
首先，大力发展租房市场、探索先租后买，逐步转化半城市化人口为完全城市化人口。促使大量的无房半城市化人口住房水平提升进而转变为完全城市化人口，既是中国城市新增住房需求的潜力所在，也是城镇化高质量发展的关键。半城市化人口的住房需求，特别是农民工和应届毕业生的住房需求，是城市住房需求的重要组成部分。当前政府大力支持的保障性租赁住房建设，有利于降低新市民和青年人的租房负担，但对于租购衔接还没有相应的制度安排。从市场调研情况看，租房需求是一种阶段性的住房需求，大多数人最终更愿意选择购房居住。因此，可以探索“先租后买”的模式，帮助半城市化家庭梯度改善住房条件。支持将有租赁需求的库存新建住房转换为保障性租赁住房。具体来说，针对已经建成或即将建成的现房、准现房项目，可因地制宜通过政府回购、国企并购或房地产企业申请的方式，转化为保障性租赁住房，并实现先租后买。
一是城市政府可根据保障性住房发展需要，收购部分库存房产用作保障性租赁住房。保障性租赁住房在运营满规定期限后，可转化为共有产权房出售部分产权，承租人可优先购买。这种做法的好处是，潜在购房者可以“先上车再补票”提前获得稳定居所，房企可以先去化库存房产获得资金回笼。如湖北省黄石市政府探索收购商品住房作为保障性租赁住房进行管理。承租人租满五年后，可以申请将保障性租赁住房转为共有产权房。进而通过一次或分次购买产权，实现保障性租赁住房先租后买。二是房地产企业可申请将符合条件的库存房产转为保障性租赁住房，享受保障性租赁住房相应的融资、税费政策支持。运营期届满规定年限后，可继续作为保障性租赁住房出租，也可向主管部门申请按原筹集渠道退出，继续作为商品房出售。三是鼓励有条件的国有企业、金融机构，根据市场需要改建或收购房产用于保障性租赁住房运营，政府可给予一定的财政补贴。在项目运营期届满规定年限后，可转换为商品房或共有产权房。四是发展公共租赁住房，以满足半城市化人口的住房需求。
对于租房者，政府可通过租金补贴、租金优惠、转换为共有产权房等方式提高政策吸引力。保障性租赁住房定价低于同类住房市场租金，同时让租房者有机会获得更多房源选择和租金优惠。对于转换为共有产权的，可允许购房人按照届时房价和当前房价中较低价格购买住房份额。原承租人可分次购买全部产权份额，也可在持有规定年限后直接向符合共有产权房申购条件的家庭转让持有份额。
其次，推进公共服务均等化，促进改善性住房需求释放。随着中国收入水平的不断提高，未来的改善性住房需求潜力巨大。政府和企业可以根据不同地区的需求和市场情况，积极推动住房供给侧结构性改革，优化住房供给结构。加强住房市场监管，提高住房品质和公共服务水平，完善住房设施，满足人们不断升级的住房需求。其中，公共服务均等化对于改善性住房需求的释放尤为重要。如果优质公共服务仍然集中于中心城区，中高收入群体也只好继续挤在中心城区居住，那么住房条件将很难有效改善。政府可通过资金投入，加大对非中心城区教育、医疗、交通等公共服务设施的建设和升级。同时政府可通过政策引导，鼓励社会力量参与非中心城区公共服务设施的建设和管理，以提高服务质量和效率；可通过税收优惠、信贷支持等方式，鼓励居民购买非中心城区的改善性住房。
在教育资源均等化方面，中心城区的教育资源相对较为集中，导致中心城区教育资源的供求关系失衡，也推高了房价和租金。可通过在非中心城区建设高品质的学校，从而引导更多中高收入家庭在非中心城区购房居住，减轻中心城区教育资源压力。在医疗资源均等化方面，中心城区的医疗资源相对较为丰富，这也是影响居民特别是老年人购房的一大因素。可通过建设更多的医院提高非中心城区的医疗水平，吸引更多人前来居住。在公共交通便利性方面，可通过在非中心城区建设更多的地铁，增加公交线路和换乘节点，发展市郊铁路，提高公共交通的覆盖范围和服务质量，以便让更多人可以便捷地到达非中心城区，减少居民对私人汽车的依赖。在商业可达性方面，可通过规划引导在非中心城区建设更多的商业中心和其它商业服务设施，提高非中心城区的商业服务水平和居住吸引力。
再次，促进地方财政转型，逐步降低地方政府财政收入对土地出让金的依赖。在中长期，地方政府特别是人口净流出地政府，需要积极推动财政转型，进一步完善政府融资模式，提高国有资产收益，开拓新的投融资渠道，切实提高地方政府的财政可持续发展能力。一是加强财政管理，控制公共支出，尤其是压缩不必要的行政支出和人员开支，减轻地方政府财政压力；二是完善地方债券市场，规范发债行为，提高市场透明度和风险防范能力；三是吸引社会资本参与基础设施建设，减轻地方政府投资压力；四是发展资本市场，吸引民间资本参与地方发展，降低对银行贷款的依赖；五是发展城市基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），通过资本市场募集资金，支持城市基础设施建设；六是推进土地制度改革，建立健全土地市场机制，完善土地用途规划，提高土地使用效益；七是推进财政体制改革，完善地方财政体系，强化财力保障和财政监管。
最后，完善住房保障体系，化解结构性供求矛盾。尽管住房总量短缺时代已经过去，但由于城市间人口的流动，中心城市和核心城市群房价仍将居高不下，结构性供求矛盾会持续存在。有必要进一步完善住房保障制度体系，提升城镇化质量。一是继续加大政府对住房保障的投入力度，特别是对中低收入家庭、困难群体等重点人群的保障力度，通过发展共有产权住房等改善“夹心层”的住房条件；二是完善政策性住房金融体系，建立全国统一的住房公积金管理机构，提高住房公积金贷款额度和覆盖面，提升提取公积金用于租房的便利性，为居民家庭提供广泛的低息政策性金融支持；三是进一步发展保障性租赁住房，扩大供应量、提升租赁品质，推进租购同权；四是鼓励房地产企业和其它社会资本开发运营保障性租赁住房和公共租赁房，政府可通过财政补贴、规划政策、土地政策和融资政策等手段给予支持；五是加强政策协调和整合，各级政府和相关部门加强协调，整合住房保障政策，避免存在政策重叠和漏洞，确保住房保障政策的执行效果；六是建立完善住房保障服务体系，包括住房保障信息咨询、申请受理、评估等服务，提高住房保障的服务质量和效率。
（作者为中国社会科学院财经战略研究院住房大数据项目组组长，中国社会科学院竞争力模拟实验室副主任、研究员）
【注：本文系国家自然科学基金面上项目“基于互联网大数据和重复交易法的中国城市住房价格指数编制研究”（项目批准号：71774169）及中国社会科学院国情调研重大项目“重点城市住房租赁市场发展现状与关键问题研究”（项目编号：GQZD2022011）阶段性成果】
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责编/谢帅 美编/杨玲玲
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