【摘要】作为长期深耕县域金融市场的主力军，农村信用社当前发展面临经营压力较大、金融产品与服务创新能力还有待提升、省联社扁平化管理进展较为缓慢、法人治理的有效性还不够明显等短板难题。导致农村信用社发展面临短板难题的根源包括创新性融资业务的风险防范机制存在短板，农村信用社并购重组机制还不够完善，农村金融法律制度还不够健全以及农村金融生态环境还有待优化。推动农村信用社“下半场”改革，需要统筹好改革创新和防风化险两大任务，推动建立农村信用社高质量发展的内生机制、强化农村信用社“下半场”改革的政策保障、加快农村金融立法以及推动融资配套要素市场化改革等配套措施。
【关键词】农村信用社 体制改革 高质量发展
【中图分类号】F832.35 【文献标识码】A
作为长期深耕县域金融市场的地方法人金融机构，农村信用社系统（以下简称农信社，包括一级法人农信社、农村合作银行、农村商业银行和省级农村信用社联合社）不仅占据着县域金融市场的大部分份额，也承载着服务城乡居民和发展普惠金融的重要使命，备受党和国家重视。从早期集中统一领导到由中国农业银行和中国人民银行代管，党中央给予了农信社特殊的政策支持与关照。2003年8月以来，党中央针对农信社积极启动了“上半场”改革，组建成立省级农村信用社联合社（以下简称“省联社”）负责管理农信社，因地制宜对农信社进行商业化改革，形成了一级法人农信社、农村合作银行（以下简称“农合行”）和农村商业银行（以下简称“农商行”）三种产权组织形式，同时通过“花钱买机制”帮助农信社防风化险，使其扭亏为盈、轻装上阵，资产质量明显改善。在党中央和地方政府的支持下，一级法人农信社和农合行数量逐年下降，农商行组建速度和资产增速明显加快，并在银行业中崭露头角。另外，农信社还将吸收的金融资源用于满足当地近六成的中小企业和居民的金融需求，在破解农村融资难、融资贵、融资慢难题中发挥着重要作用。
国家金融监督管理总局公布的数据显示，截至2022年年末，全国农村金融机构总资产规模和总负债规模分别达50.01万亿元和46.39万亿元，分别是改革前（2002年底）的23.04倍和20.99倍，占银行业金融机构的13.4%和13.6%。另外，农信社法人机构数量共计2195家，其中农商行1600家、一级法人农信社572家、农合行23家，在银行业金融机构中占比近半。然而，由于改革还有待深化，农信社在自身经营发展和普惠城乡居民中面临着一些难点痛点，影响了支农支小效果，亟需推进新的改革。鉴于此，为推动农信社“下半场”改革与发展，使其全力以赴守好服务县域经济主阵地，当好支持乡村振兴主力军，担好发展普惠金融主责任，有必要对农信社当前面临的难题以及产生难题的根源进行剖析，进而更好对症下药。
党的十八大以来，随着全国多个省份的农信社商业化改革全面收官，行政管理色彩浓厚的省联社与县域农信社（包括一级法人农信社、农合行、农商行）市场化发展目标之间的矛盾逐渐凸显，省联社改革的呼声越发强烈①。2016年以来，中央一号文件连续提出要“加快农村信用社改革”，党的二十大报告也强调，要“深化金融体制改革”“健全农村金融服务体系”。2022年8月，随着浙江“农商联合银行”的先行落地，吉林、海南、四川等省份也将农信社改革提上日程，并结合当地实际情况制定改革方案。那么，农信社“下半场”改革怎么改？其重点方向是什么？需要制定什么样的保障机制来推动农信社高质量发展？鉴于此，在全面推进乡村振兴战略、加快建设农业强国的重要时期，深入推进农信社改革创新和防风化险就成为重大课题，需要我们齐心协力深入研究。
农村信用社发展面临的短板难题
经营压力较大。受世纪疫情冲击和全球经济下行影响，银行业金融机构的增长红利已逐步消退。作为县域金融市场的主力军，农信社经营效益不仅下滑，且面临的数字化转型和同业竞争的压力更大。一是业务离柜率（即客户离开柜台处理的业务量占银行总业务量的比例）走高加大了农信社物理网点的经营成本。随着数字化浪潮的到来，社会大众对线上服务的体验感与适应度日趋增强，中小银行的业务离柜率逐渐走高，电子渠道分流率持续攀升，部分网点产生的实际利润逐渐下降，无形中加大了农信社的经营成本。中国银行业协会发布的《2022年中国银行业服务报告》显示，据不完全统计，2022年银行业金融机构离柜交易笔数达4506.44亿笔，离柜交易总额达2375.89万亿元，行业平均电子渠道分流率为96.99%。二是县域金融市场竞争压力增大。近年来，国有大行和股份制银行纷纷利用低资金成本优势迅速将金融业务下沉到县域市场，并与县域农信社争夺客户资源。面临白热化竞争，县域农信社不得不以更高的经营成本开发次优客户来维持生计。根据近期调查情况看，各个银行的存款利率存在较大差异。以一年期的整存整取利率为例，目前，国有大行存款利率为1.65%，股份制银行存款利率为1.85%，而城市商业银行和县域农信社存款利率基本在2%左右。三是数字化转型较为滞后。数字化转型涉及新技术和新模型的构建，既需要大量资金投入，也需要专业技术人员支撑。但与大型银行相比，县域农信社不仅在资金和技术方面存在劣势，而且现有的专业技术人员也缺乏风险识别和统筹数字化转型的能力，这导致县域农信社不能有效支撑数字化转型。另外，尽管省联社在数字化人才和技术方面有较多积累，可以帮助县域农信社推进数字化转型，但由于不同地区县域农信社经营能力有差距，导致其对数字化转型的定位和目标也存在差异。
金融产品与服务创新能力有待提升。目前，农信社金融产品与服务创新能力不足主要表现在三个方面：一是县域农信社提供的金融产品和服务与农村金融市场中的需求主体契合度不够高，大多数县域农信社只是复制了大中型商业银行的金融产品和服务，并未凸显出农村领域相关的产品和服务特色。二是农信社为农村居民和中小企业提供的仍是储、贷、汇等基础性的金融产品与业务，难以满足在城乡一体化发展趋势下的多元化金融需求②。三是受省联社管理体制制约，县域农信社利用金融科技实现自主创新金融服务的能力较弱，加之精通数据技术开发、收集、分析和应用的专业人才也较为匮乏，导致其只能依赖省联社和外部科技公司，这影响了县域农信社实现自主创新金融产品与服务的主观能动性。
省联社扁平化管理进展较为缓慢。尽管省联社能大大降低新旧制度替换的摩擦成本，提升农信社的财务绩效，但随着农信社法人治理的逐步规范和经营状况的有效改善，具有多重属性的省联社在“自下而上”的入股筹建与“自上而下”的行政管理之间的矛盾愈发凸显。这具体表现在两个方面：一是作为地方法人金融机构，县域农信社的高管任免本应由自己独立完成，但在当前体制下，省联社不仅拥有对县域农信社高管的任免权，还会将多数县域农信社作为获取经济收益的主要来源，这样的做法不仅使这种管理形成了一种“替代”关系，也加剧了县域资金外流。2023年7月，河南省审计厅发布的《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，有39家县级农信行社偏离服务本地县域经济定位，发放异地贷款498.14亿元。二是作为省级政府下放的金融机构，省联社并不完全是真正意义上的银行业金融机构，其既要管理和服务县域农信社，又要履行省级政府行政管理责任和合作制金融企业的管理责任，多重职能属性决定了省联社可能很难全身心为县域农信社做好服务工作③；加之在多重代理约束下，省联社所研发的金融产品和金融科技运用能力已滞后于县域农信社发展的实际需求，制约了县域农信社创新金融产品和服务的动力。
法人治理的有效性不够明显。尽管农信社在“上半场”改革实践中搭建了“三会一层”（即股东大会、董事会、监事会、经营管理层）的治理架构，但受多方面因素制约，其治理有效性依然与改革设定的目标有一定差距。具体表现在两个方面：一方面，“三会一层”职责边界不清，内部人控制现象依然严重。虽然改制后的农合行和农商行按照“三权分立、相互制衡、共谋发展”的原则明确了所涉及的治理主体的职责和权力，并下设了对应的专业委员会来推进防风化险、薪酬管理、支农支小和稽核审计等工作，但受管理体制的影响，有的农合行和农商行存在董事长“一言堂”的现象，经营层和监事会基本形同虚设④。另一方面，部分县域农信社在增资扩股中吸引了一批符合监管要求的战略投资者，并“重新洗牌”了股权结构。根据原中国银保监会2021年公布的信息，当前以农商行为主的农村中小银行已基本搭建好“三会一层”的组织架构，法人股占比由改革前的不足5%提高至50%以上。但是，通过调查西部地区的情况可以发现，有的农商行引入的股东忠诚度和专业素质还不够高，甚至一些股东在存续期间因涉诉和营业执照的非正常而无法连续履行股东义务，这会影响县域农信社守好支农支小初心以及注入先进管理理念的积极性。
农村信用社发展面临短板难题的根源
创新性融资业务的风险防范机制存在短板。近年来，农地抵押贷款和生物资产抵押贷款等创新性融资业务尽管能缓解涉农企业和农村居民贷款三难问题，但尚未达到预期效果。从持续跟踪陕西高陵区以及宁夏平罗县、同心县的农地抵押贷款情况来看，农地抵押贷款仅能提高当地居民7.9%的收入水平，效果并不是很理想，这背后既与农村金融市场固有的信息不对称、抵质押物缺乏以及信贷契约不灵活等客观原因有关，也与县域农信社出现的“嫌贫爱富”等主观原因有关，但其内在根源仍是信贷业务风险防范机制存在短板。一是农地价值和生物资产价值评估和交易市场还不够健全。目前，对农地价值或生物资产价值的评估，要么是金融机构自行评估，要么是参考当地农地流转市场的租金价格或经验评估，缺乏公信力，在一定程度上影响了县域农信社融资业务的创新发展。另一方面，虽然各地（例如陕西高陵区）设立了县级层面的农村产权交易中心，但这些交易中心并未对农地经营权及其他各类农村资产进行登记，导致其并不能作为被认可的抵押物。二是农村消费者权益保护机制存在短板。虽然目前各个地区设立了专门的金融消费权益保护机构，但在和解、调解、仲裁、诉讼等金融消费方面的矛盾化解渠道还不够通畅，有待进一步畅通。根据中国家庭金融调查（CHFS）2015的大样本调查数据，尽管农村金融消费者遭遇过电话诈骗和短信诈骗的概率已达到82.72%和69.86%，但其对如何依法维护自身合法权益仍非常迷茫。
农信社并购重组机制不够完善。“抱团取暖”是当前农信社改革和发展的主流趋势，据不完全数据统计，截至2022年年末，农信社通过“抱团取暖”方式已成立了不少于43家地市级农商行。就长期跟踪调查的陕西省农信社改革和发展的情况来看，自2015年陕西秦农农村商业银行股份有限公司（以下简称“秦农银行”）成立以来，秦农银行先后吸收合并了阎良、临潼、高陵、长安四家一级法人农信社和鄠邑农商行、蓝田农商行、周至农商行三家农商行。截至2022年年末，秦农银行合并后的资产总额为4062.13亿元，其中，各项贷款为2166.35亿元；负债总额为3888.50亿元，其中，各项存款为2919.94亿元；所有者权益为173.63亿元；不良贷款余额为44.84亿元，不良贷款率为2.07%，拨备覆盖率为169.21%，资本充足率为11.75%。但是，因当前并购重组机制尚不完善，农信社在防风化险方面的效果并不是很理想。具体而言，一是并购重组方可能会面临经营业绩下滑的风险。由于被收购的一级法人农信社风险较大，即便经营业绩非常优异的农商行可以通过并购重组解决存在问题的县域农信社的经营危机，但仍有可能在未来某一时点暴露更大的经营风险，并影响收购方的经营业绩。二是并购重组产生的协同效应较弱。从目前已发生的农信社并购重组案例来看，不同县域农信社之间的并购重组主要考虑的是被并购重组方的存量风险，忽视了不同县域农信社之间文化理念的差异，因此在后续融合管理上会存在摩擦和矛盾，从而影响并购重组效果。三是并购重组的市场化程度较低。由于少数地方政府存在干预县域农信社并购重组标的资产价格的现象，导致部分县域农信社的账面标的质量与真实资产质量存在偏差，这会降低收购方参与并购重组的积极性。因此，只有建立科学有效的并购重组机制，才能保证农信社安全经营，实现防风化险。
农村金融法律制度不够健全。一是虽然党中央针对银行业金融机构出台了《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》，但这些法律并未系统地将农信社所涉及的所有制度加以明确细化规定，也未界定清楚农信社的法律定位（例如，如何开展业务、如何满足农村市场有效需求等）。二是虽然原中国银保监会颁布了一些“暂行规定”（如《农村商业银行管理规定》等），明确了农商行和农合行的主体地位，但这些“暂行规定”多为原则性制度，缺乏权威性。另外，出台的其他法规也多为省联社制定的规章制度，无法满足其对县域农信社的法律保障和规范要求。三是有关农村抵押担保的法律法规还不够完善。2021年出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》虽然对农信社支持乡村振兴也做了一些规定，但未对信贷客户信息共享作出说明，也未对涉及农村创新性融资业务的抵押价值评估、处置和市场流转等作出说明，更未对一些优惠政策的扶持对象、受益期限和覆盖范围作出界定，不能有效满足当前县域农信社发展的现实需求。
农村金融生态环境还有待优化。一方面，农村征信体系建设覆盖面小。农信社对农村征信体系建设做出了巨大努力。根据调查情况来看，例如，陕西农信社积极推进信用示范工程建设，2021年创建了3977个信用村、镇和4个信用建设示范县，形成了1个社会信用体系建设示范区。但是，因信用信息采集范围窄、数据不真实和信息更新不及时等问题，农村信用体系所能发挥的作用被大打折扣。另一方面，农村社会诚信意识还有待提升。虽然县域农信社近年来定期在农村地区开展金融知识普及工作，但还不能满足农村信用体系建设需要，少数涉农企业和农村居民欠债不还的现象仍然存在。
农村信用社“下半场”改革需要统筹好改革创新和防风化险两大任务
坚持“一省一策”推动农信社改革创新。关于省联社改革，当前有统一法人、联合银行、金融控股公司和金融服务公司等模式。事实上，省联社改革具有明显“摸着石头过河”的特征，特别是全国农信社的经营能力以及所在地区的经济发展水平、地方财政实力和金融生态环境存在较大差异，导致当前管理体制产生的权责不对称和行政干预等问题影响农信社“下半场”改革模式的选择。农信社改革方向是寻求适配不同地区的要素禀赋，稳定县域法人地位，并借助现代金融科技手段推动改革创新，这样才能充分发挥支农支小优势，让“各自为战”的“小法人”变为“协同发展”的“大法人”，并实现信息、技术、数据等资源要素市场的应用共享和平等交换。值得一提的是，陕西作为首批深化改革的重点省份，其在西部经济欠发达地区乃至全国具有一定代表性。根据调查结果显示，截至2021年年末，陕西省农信系统涉农贷款较去年同期增加283.11亿元，增速为11.90%；全年累计发放普惠型涉农贷款1387.28亿元，累计向脱贫地区和脱贫人口分别投放贷款1577亿元和106亿元。经过长年系统性研究陕西省农信社改革与发展成果，笔者提出的“秦农模式”（即银行控股集团+农商银行发展联盟+金融创新服务平台）正加快落地实施，该模式为推动其他省份农信社深化改革提供了理论指导和实践创新。如图1所示。
建立多举并行的防风化险机制。近年来，受经济下行和大行下沉等因素叠加影响，过去与地产和城投企业有紧密业务联系的农信社，资本补充压力明显上升，抗风险能力逐渐减弱，隐性风险逐渐暴露，有酿成系统性金融风险的趋势。根据中国人民银行2018年—2022年公布的金融机构评级结果，8级—D级的高风险机构数量分别为587家、545家、442家、316家和346家，主要集中在农信社和村镇银行，其中2022年农信社高风险法人机构占比已达到58.38%。鉴于此，需要结合农信社发展实际，建立以市场化为主的风险处置和退出机制。具体而言，对不良贷款等考核指标超出预警但有救助价值的问题机构，建议利用经营救助和内部纾困方式帮助其恢复经营能力；对包袱重、业绩压力大但破产损失可控的问题机构，建议由业绩良好的农商行兼并重组；对失去救助价值的问题机构，建议采取机构撤销、行政接管或破产清算方式，有序引导其退出市场。另外，作为服务实体经济的基础，银行资本不仅具有撬动资产负债的杠杆效应，也是抵御风险的最后屏障。为做好农信社防风化险工作，一方面，合理平衡好资产扩张和资本补充的关系，积极通过地方专项债等外源渠道补充农信社核心资本，以此同步促进农信社“量”的扩张和“质”的提升。根据调查情况看，2023年以来，陕西省已成功发行地方政府专项债46亿元，并以转股协议存款和阶段性持股方式补充了21家农村金融机构的资本金。其中，秦农银行使用专项债券金额10亿元，20家县域农信社使用专项债券金额36亿元。资本金补充后，15家县域农信社资本充足率已达到10.5%的监管标准，拨备覆盖率也达到100%以上。另一方面，优先吸收认同农信社服务“三农”且追求长期价值的战略投资者和涉农企业入股，促进经营机制和创新能力的提升以及“三层一会”治理有效性的优化，共同实现股东利益与农信社资产价值的长期增长。
建立推动农村信用社“下半场”改革的配套政策
推动建立农信社高质量发展的内生机制。当前，农信社不仅要满足多元化的金融需求，也面临着激烈的业务竞争，这倒逼农信社打破发展“瓶颈”，实现“质”的飞跃。鉴于此，一是加快省联社功能转变，注重县域农信社存量重组、增量优化和治理效率提升的协同发展，推动物理网点转型升级，促进其从“市场优势”走向“质”的提升。二是加强“农村金融+金融科技”复合型人才队伍建设，并借助数字技术，加快开发设计适合“三农”发展特点的金融产品，解决农信社在获客、风控、增信、放贷和贷后管理等方面存在的“卡脖子”问题，强化县域农信社对实体经济和富民产业的金融赋能力度，形成能向乡镇空白点延伸的网络化服务体系，实现从“效率优先”走向“功能重塑”。三是建立与县域要素市场相匹配的联结机制，制定与农信社所在县域经济发展水平和产业特点相适应的战略规划，引导更多信贷资金精准滴灌到能全面推进乡村振兴战略和建设农业强国的重点领域和薄弱环节，推动技术、人才、资本与农业产业的充分融合，并从源头上防止县域农信社资金外流到其他商业价值更高的地区。
强化农信社“下半场”改革的政策保障。一是建议成立改革指导小组，有序推进各个省（市）农信社的深化改革工作，同时多管齐下运用定向降准、再贷款、政府补贴和税收减免等政策工具，用“看得见的手”来解决县域农信社在改革与发展中存在的信贷投放不精准、金融服务不畅通等堵点难点。二是在地方政府层面制定符合中国国情和本土特色的改革方案，并出台能推进改革创新和防风化险的保障措施，从源头上为县域农信社优化公司治理、完善经营机制、建立风险管理体系等释放更多政策空间。三是利用市场化改革方法帮助农信社支持实体经济和富民产业“降成本”“去杠杆”“稳增长”，并让更多经济主体适度参与县域农信社经营发展，促进地方政府和县域农信社之间的共生共荣。
加快农村金融立法。金融风险的互溢性决定了需要从国家层面制定更为权威的农村金融法律制度，才能有效应对农信社因多种因素叠加所滋生的各种重大金融风险。鉴于此，一是针对当前农信社出现的并购重组趋势，建议以即将出台的《金融稳定法》为指引，起草一批能与农信社改革与发展需求无缝衔接的《金融机构破产条例》《金融控股集团暂行管理办法》等法律法规。二是鉴于当前县域农信社在改革创新中所产生的一系列创新型涉农贷款业务（如“两权”抵押贷款），建议相关部门针对农村金融起草《农村金融保障法》或《农村金融促进法》，并从组织形态、管理方式、业务种类、业务范围、政策扶持和市场退出等方面，对包含农信社在内的所有涉农金融机构做出更为具体的规定，以此有效解决农村抵押物合法化、数据不安全和农村居民金融消费权益保护不畅通等问题。
推动融资配套要素市场化改革。当前在农地抵押、活体畜禽和农业生产设施设备等“三农”领域中，创新性融资模式配套政策缺乏是影响农信社高质量发展的重要原因，因此需要加快推动融资配套要素市场化改革。一是在县级层面建立有法可依、政府赋能和公众认可的农地经营权确权登记和流转平台，保证以农地抵押、生物资产抵押等为代表的创新性融资业务能在市场进行实时交易，以此从根本上消除县域农信社在开展业务过程中的担忧和顾虑。二是引入第三方资产价值评估机构主导参与创新性融资业务的价值评估工作，特别要通过重点结合农产品品种、土地流转价格、土壤肥力、生物资产生命周期等自然条件和地域环境来准确评估创新性融资业务的抵押价值，以此解决农村可盘活资产价值评估的公信力问题。三是深入推进信用镇、信用村、信用户建设，完善对涉农经济主体的信息采集、信用评价和定期更新工作，同时积极探索建立起从以“人”担保为导向的单一型农村信用体系，逐步向“抵押品替代融合人地担保”的复合型农村信用体系过渡的机制，以此从根本上解决抵押价值评估不科学、土地交易不规范和法律制度不健全等“三农”领域中的急难愁盼问题。四是加快建立农村金融数据共享机制，逐渐将县域农信社长期搜集到的存量客户信息，与地方政府的户籍、就业、社保、公积金、交通、住房等各种政务信息，以及互联网平台搜集到的信用评分、消费等信息进行融合，以此完善涉农经济主体的“信用画像”，为精准开展信用评级、信贷审批和贷后管理工作提供有力数据要素支撑。
（作者分别为西北农林科技大学经济管理学院教授、陕西省农村金融研究中心主任、西北农林科技大学农村金融研究所所长；国家金融与发展实验室银行研究中心研究员）
【注：本文系国家自然科学基金面上项目“农业生物资产价值动态评估、抵押融资模式与风险管理政策研究”（项目编号：72273105）、中央高校基本科研业务费专项资金资助创新团队项目“乡村振兴金融政策创新团队”（项目编号：2452022074）和中国社会科学院青年科研启动项目“乡村振兴视角下产权改革对农信社使命漂移的影响：机理研究与实证检验”（项目编号：2023YQNQD034）的阶段性成果】
【注释】
①张瑞怀、孙涌、李家鸽、任丹妮、郑六江：《省联社管理及其对农信社效率提升的影响：理论与实证研究》，《金融研究》，2020年第7期，第95-113页。
②张珩、罗剑朝、郝一帆：《农村信用社发展制度性困境与深化改革的对策——以陕西省为例》，《农业经济问题》，2019年第5期，第45-57页。
③谢宏、李鹏：《金融监管与公司治理视角下的农村信用社省联社改革研究》，《农业经济问题》，2019年第2期，第101-107页。
④刘达、温涛：《深化农村信用社改革的关键问题和治理对策》，《经济纵横》，2022年第10期，第103-109页。
责编/谢帅 美编/杨玲玲
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