摘 要:新一代人工智能技术迅猛发展并广泛应用，对国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。本文探讨了新一代人工智能技术如何赋能国家治理体系与治理能力现代化，具体分析了国家治理智能化转型的典型场景与发展前景，并讨论了国家治理智能化转型可能面临的挑战。新一代人工智能技术要想在国家治理体系与治理能力现代化中发挥更大作用，需要进一步加强制度建设，推动技术与制度的协同发展。
关键词:国家治理 新一代人工智能 数字化转型 数字政府
【中图分类号】D035 【文献标识码】A
国家治理体系与治理能力现代化涉及国家治理的各个方面，而且牵一发而动全身[1]。从国家治理现代化的发展历程来看，治理技术的进步往往是最引人瞩目的，其所产生的影响也是最值得关注的。因此，治理技术的进步会大力推进国家治理体系与治理能力现代化，而国家治理现代化也有赖于治理技术的进步。
国家治理技术会反映在许多方面，并体现为国家治理能力，如国家汲取财力、获取信息、提供公共服务、协调和执行等方面的能力[2]。比如，全面普查、统计年报、统计机构等方面的发展，都反映出政府收集、存储和处理海量经济社会信息的能力，是国家治理能力的重要组成部分[3]。再如，最近发布的伯格鲁恩治理指数（Berggruen Governance Index）就从财政能力、协调能力和执行能力来衡量各个国家的政府能力或政府质量[4]。由此可见，国家治理能力的提升在很大程度上有赖于国家治理技术的进步，而国家治理技术的发展也会极大地提升国家治理能力。
进入以互联网技术为代表的信息时代，特别是以大数据、人工智能、区块链等技术为代表的数字时代，国家治理技术日益表现为数字治理技术，而国家治理能力也越来越体现为数字治理能力。换句话说，国家治理不仅要在线下推进，而且要在线上展开，对网络空间或赛博空间进行治理，实现线上线下相结合的国家治理。比如，网络舆情如果不加引导和干预，就可能会引发舆论转向乃至群体性事件，极为考验国家数字治理能力。
尽管人工智能技术对国家治理的潜在价值受到关注，但是受制于人工智能技术本身的局限，国家治理的智能化转型并没有真正提上日程[5]。2023年，以美国非营利机构OpenAI开发的ChatGPT为代表的新一代人工智能技术呈现爆发式发展，其影响国家治理的潜能也更加受到人们的广泛关注。
新一代人工智能技术以生成式人工智能（AIGC）为主，区别于此前的认知式人工智能和感知式人工智能。特别是大语言模型（LLM）的迅猛发展，使其能够更好满足用户需求，体现出类人乃至超人的概念认知和内容生成能力。新一代人工智能技术是通用型人工智能，随着算法与算力的迭代，逐步具备无所不知和无所不能的能力，能够满足编程、绘图、赋诗、设计、对话等方面的任务需求。因此，探究新一代人工智能技术对国家治理现代化的影响就显得至关重要。
值得注意的是，新一代人工智能技术是一把“双刃剑”，在国家治理现代化中既可以扮演加速器、催化剂和助推器的角色，也可能带来难以预料的严峻挑战和巨大风险。
一方面，新一代人工智能技术为国家治理现代化提供了强大动力，加速推进国家治理的智能化转型。对于国家治理现代化而言，新一代人工智能技术可以提供诸多想象空间。从国家治理体系的构件来看，其核心构成要素包括导向器、探测器、控制器和缓冲器，而新一代人工智能技术可以在各个方面推进国家治理现代化。这会使国家治理的方向更加明确，信息获取与判断能力更强，政策干预能力进一步增强，并更好地统筹发展和安全。
另一方面，新一代人工智能技术对国家治理提出了挑战，使国家治理面临前所未有的潜在威胁。AIGC生成的文字、图像和视频可以以假乱真，如果在政治、外交、军事、金融等领域滥用，可能带来国家安全、政府管理、社会运行、经济发展等方面的巨大风险。比如，一些不法分子已经将AIGC用于电信诈骗和网络诈骗，人们防不胜防，上当受骗风险加剧。与此同时，新一代人工智能技术在各类犯罪乃至恐怖主义袭击中的应用也成为值得警惕的风险源。
新一代人工智能技术本身是中性的，而其用于何种目的和产生什么样的影响，则取决于谁来用和怎么用。我们需要对新一代人工智能技术保持正视的态度，不能因为它可能带来的风险就将其“妖魔化”，但是也不能因其具备的强大能力和应用潜力而将其“神化”。在国家治理现代化中，更好发挥新一代人工智能技术的作用，取决于我们如何更好使用这些技术。与此同时，也要加强制度建设和能力建设，对可能误用、滥用和错用新一代人工智能技术的行为进行防范。
新一代人工智能技术如何赋能国家治理现代化
国家治理的本质是一个输入—输出模型，即政府需要汲取财力和收集信息，并输出社会需要的国家安全、社会秩序、公共产品和服务。因此，我们可以将国家治理视为一个“黑箱”，而其中的转换过程则涉及国家治理是如何运转与发挥作用。至关重要的是，国家治理涉及许多方面，而新一代人工智能技术对国家治理现代化的影响也是全方位的。从政府决策、公共政策执行与评估、市场监管、公共服务提供、政民互动、政企互动等方面，我们探讨新一代人工智能技术在国家治理现代化中可以发挥的作用。当然，新一代人工智能技术对国家治理现代化的意义不仅限于此，而我们仅是举例说明国家治理智能化转型的潜力所在。
优化政府决策，推动决策智慧化
过去一些政府部门无法及时、全面和低成本地收集民意，影响了决策的民主性和科学性。一些政府决策往往“慢半拍”，无法在最需要果断决策时做出决定，导致决策延误。还有一些决策是“拍脑袋”做出的，经常是经验主义盛行而科学与民主不足。这使一些公共政策“带病”出台，不仅无助于解决问题，而且可能成为问题的源头本身。
人工智能的预测、判断与决策能力很强，可以更好地服务国家治理，使国家治理的前瞻性更强。过去人们认为组织决策是有限理性，因为组织无法穷尽所有信息，并进行全知全能的判断和预测。这使决策更多是让人满意的，但是却未必是最优的。但是，新一代人工智能技术却可能打破这一前提预设，通过海量数据的高效汇聚与智能分析，使组织决策更加逼近完全理性。
斯坦福大学与谷歌的研究人员开发了一个模拟仿真游戏，使25个机器人可以像真人一样自主交互，为未来探索更多应用提供了可能。这使人们可以更加逼真地模拟现实场景，并根据模拟仿真的预测结果来进行公共政策规划和管理。对于大型活动组织而言，这样的模拟仿真毫无疑问会减轻演练成本并精准预测结果，避免考虑不周和准备不足可能带来的风险。假以时日，如果国家治理的许多场景都可以进行类似的模拟仿真，那么政府决策的科学性将大大提升。
新一代人工智能技术可以更高效地汇聚和分析海量数据，并为政府决策提供必要的信息支撑。比如，AIGC有助于政府部门收集与决策相关的海量科学证据，并将其进行精炼和汇聚，从而辅助政府部门进行科学决策。与此同时，AIGC可以快速帮助决策者进行类似于民意调查的公众意见收集，使政府决策更能反映民意，避免脱离民意的公共政策出台。
推动人机协同，提升政务运行效率
对于党政机关领导干部和公务员来说，新一代人工智能技术可以成为他们工作的好帮手，极大地减轻他们的工作负担并提高工作效率。不少公务员花费大量时间起草文件，而很多公文是格式化很强的文本，是新一代人工智能技术较适合应用的场景。AIGC有助于减轻政府文件、讲话稿、回函等稿件起草的负担。新一代人工智能技术也可以成为领导干部和公务员的知识库，使他们可以随时查询信息和获取知识。
虽然办公自动化系统推行30多年，但是并没有真正发挥应有的作用。究其原因，不少办公自动化系统是将线下业务流转与审批模式照搬到线上，等于换汤不换药，难以满足政务运行的实际需求。不少政府部门的公文流转与事项办理依然是纸质版和手工作坊式，极大地制约了人们的办事效率。如果能够引入新一代人工智能技术，将有助于实质性推动办公自动化和办公智能化，解决人们为了填报各类表格而诱发的“表哥”“表姐”现象，减轻基层负担。
得益于新一代人工智能技术的内容生成能力，政务运行效率将大大提升。特别是对于司法、执法等标准操作程序较强的公共部门工作，新一代人工智能技术能够辅助乃至取代工作人员的大量文案工作。比如，在司法审判领域，AIGC可以辅助法官起草裁判文书，极大地减轻法官的工作压力，并使裁判文书更加规范，减少“同案不同判”等危害司法公正的案件发生。这使智慧法院建设加速推进，法官可以聚焦更加复杂的案件，而把大量简易案件交由人工智能完成。与此同时，AIGC也可以帮助政府部门、企业和个人起草、审定和完善各类合同等法律文书，提醒可能存在的法律纠纷风险，全面提升国家治理的法治化水平。
优化政民互动和政企互动，提高公共服务精准性
在国家治理中，国家与社会的关系至关重要。政府与公民的互动会影响公民对政府的评价与信任，也会影响政府给公民提供的信息与服务。过去一些政府部门存在门难进、脸难看、话难听、事难办的问题，极大地影响了群众对政府的认知与评价。一些政府部门尝试引入智能客服，但是这些机器人的智能水平不高，对公民的需求响应不够有效，反而带来更加糟糕的体验。
新一代人工智能技术可以使国家治理更加精准高效，使政策信息推送与公共服务提供更加具有定制化、精准性、靶向性等特征。比如，人们可以从政府信息过载的压力中解脱出来，只收到与自己最相关的信息，而这些信息也是采取通俗易懂的形式进行传播，避免人们找不到、看不到和看不懂信息。与此同时，政民互动从人人互动转向人机交互，人们可以得到智能客服的精准和贴心服务，整体的服务体验也更优。这有助于降低公民与政府打交道的行政负担，包括学习成本、服从成本与心理成本，从而提升公民对政府的满意与信任。
在政企互动方面，新一代人工智能技术也有巨大应用潜力，并为优化营商环境和构建亲清新型政商关系提供支撑。企业与各个政府部门的工作人员打交道，不可避免会面临口径不一、推诿扯皮乃至恶意寻租等问题。这使政商关系“不亲不清”，营商环境优化也无从谈起。哪些企业需要和适合哪些政策，可以借助新一代人工智能技术来加以精准识别、智能匹配和自动兑现，降低企业经营的交易成本。与此同时，新一代人工智能技术也可以取代或赋能不少政务热线或咨询电话，更好提供咨询服务和满足企业诉求。
如何推动国家治理智能化转型
从技术发展历史来看，一项新技术的发明、被接受和应用，往往会经历一个漫长而曲折的过程。尽管人工智能技术被寄予厚望，新一代人工智能技术在以惊人的速度发展和推广，但是它在经济、社会和政治领域的应用尚需时日，更不用说对国家治理的影响。因此，在国家治理现代化中应关注新一代人工智能技术的应用潜能，但是也不应操之过急，更不应在没有看清楚未来走向的情况下对其严加管控。
从国家治理来看，新一代人工智能技术的应用将会大大推进国家治理体系与治理能力现代化。但是，要想发挥新一代人工智能技术在国家治理现代化中的作用，就需要聚焦如何夯实智能国家治理的基础设施，优化国家治理的智能平台，并持续提升国家治理的智能化水平。目前，人们公认的是新一代人工智能技术需要大数据、人工智能算法与算力的融合式发展，旨在让国家治理能够有数据、有算法和有算力，并满足国家治理现代化的现实需求。
在大数据分析方面，至关重要的是国家治理现代化需要海量多源异构的数据，帮助国家治理“看见”和“听到”，从而能够对国家治理现状进行问诊把脉，并识别需要破解的问题。为此，要按照数据“二十条”和其他相关制度，推动数据要素的开发、确权、流通、交易和利用，进一步释放数据要素的国家治理价值。与此同时，加快推动公共数据授权运营，使各类公共数据可以在更大范围得到共享、开放和利用。目前，以城市大脑、“一网统管”等为代表的智慧城市建设和市域社会治理现代化，在不断汇聚各个条线的公共数据，并为政府决策、公共服务和应急管理提供支撑。但是，如何在更大范围实现数据共享，为国家治理现代化提供数据支撑，还需要进一步突破。
在算法方面，需要开发、优化和共享更多适合国家治理的算法，为政府决策、公共服务、市场监管等领域的智能化提供支撑。目前，新一代人工智能技术呈现“百模大战”的态势，大量企业涌入这个市场，期望能够打造通用型人工智能技术。但是，如何发挥新型举国体制的制度优势，使新一代人工智能技术能够实现跨越式和赶超型发展，关乎国家治理能否顺利实现智能化转型。与此同时，通用型人工智能技术在应用于国家治理时需要考虑其专用性转换，即在大语言模型的基础上开发服务特定国家治理领域或场景的专用性人工智能。在从通用型人工智能向专用性人工智能的推进方面，会衍生出许多新的发展契机，也有利于国家治理现代化向纵深发展。
在算力方面，需要关注如何推动国家算力汇聚、调度与共享，使国家治理需要的算力能够得到高效保障。新一代人工智能技术对算力的要求极高，特别是复杂多变的国家治理场景，往往需要调用大规模算力支持。考虑到算力所依赖的服务器和数据中心是耗电大户，它们往往部署在西部地区，借助水电、风电等的电价优势，也使“东数西算”发展迅猛。与此同时，不同地区和企业也部署了各自的算力中心，并可能出现算力浪费现象。为此，应考虑如何加快建设和优化全国算力治理体系，使国家治理需要的算力支撑能够得到高效配置与优先保障。
和任何技术进步带来的“创造性破坏”一样，人工智能技术的创造能力很强，破坏能力也不容小觑。在创造大量机会的同时，新一代人工智能技术也在危及乃至破坏不少行业。特别是新一代人工智能技术的广泛应用，使“机器换人”的风险越来越明显，也对国家治理提出了新要求。政府部门在干部人事管理中应预见和认识到未来的政府工作形态，减少传统工作岗位的人员招聘，加强远程办公和混合办公等新型工作形式，增加符合新一代人工智能技术应用的人员招聘，使未来的公职人员队伍与工作模式能够更加适应国家治理智能化的要求。
在新一代人工智能技术的加持下，“人机交互”也日益成为不少行业的工作常态。随着人与人工智能的协同，国家治理也会呈现新的发展动向，并可能影响组织权力配置、信息处理、服务模式等方面。比如，公职人员与人工智能之间会形成更强的协同工作关系，而人也会从主体性走向从属性。特别是对于基层干部来说，未来很多决策都是人工智能做出的，而他们的角色也将更多转换为辅助人工智能解决较为复杂的场景。要加强政府运行模式转换和工作人员培训，使他们具备“人工智能+”模式下的工作意识与能力，更好适应国家治理智能化转型。
新一代人工智能技术的优势和潜力都是巨大的，但是能否在国家治理现代化中扮演预期角色并发挥作用，则取决于国家治理体系本身。毫无疑问，国家治理的智能化转型会打破政府管理与公共服务模式，并可能触及一些政府部门和人员的既得利益。如果维护旧技术的制度不改革，就很难指望新技术可以得到应用，哪怕其先进性无与伦比。就像新质生产力呼唤新型生产关系一样，新一代人工智能技术在国家治理现代化中发挥更大作用，也需要新型制度保障。这意味着要推动符合新一代人工智能技术发展与应用的制度建设，使技术与制度协同发展，共同完善国家治理体系并提升国家治理能力。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员】
参考文献
[1]杨开峰：《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》，北京: 中国人民大学出版社，2020年，第5页。
[2]Berwick E，Christia F. State Capacity Redux: Integrating Classical and Experimental Contributions to an Enduring Debate[J]. Annual Review of Political Science，2018，21 (1): 71-91.
[3]Brambor T，Goenaga A，Lindvall J，et al. The Lay of the Land: Information Capacity and the Modern State[J]. Comparative Political Studies，2019，53 (2): 175-213.
[4]Anheier HK，Lang M，Knudsen EL. Introducing the Berggruen Governance Index I: Conceptual and methodological framework[J]. Global Policy，2023，14 (S4): 5-15.
[5]马亮：《国家治理智能化转型及其进路》，《国家治理》，2023年第13期，第18—23页。
责编：程静静／美编：石 玉