摘 要:当今世界正在遭遇现实的发展困境，新冠疫情的长期影响、地缘政治冲突的严重制约、新兴技术高速发展带来的不确定性，都对全球发展提出了新挑战。与之对应，联合国提出的2030可持续发展议程出现失速和脱轨，全球发展议题正走向弱化，当前只有变革性的行动才有可能让可持续发展议程重回正确轨道。在这样的背景下，我国提出的全球发展倡议，为加快落实可持续发展议程、推动实现全球共同发展提供了中国方案，在此过程中，多边化、规范化和机制化将成为全球发展倡议行稳致远的可行路径。
关键词:全球发展治理 可持续发展议程 全球发展倡议
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
新冠疫情的阴霾逐渐消散，乌克兰危机和巴以争端又起。气候变化挑战依旧，新兴技术风险凸显。全球发展既存在不充分、不平衡、不平等这样的传统问题，又面临发展合作乏力、发展治理赤字，以及不确定和不稳定性加剧等新挑战。可持续发展议程出现停滞甚至倒退，是全球发展陷入困境的典型表现。
全球发展倡议是中国为推动疫情后世界经济复苏、加快落实联合国2030年可持续发展议程，推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展而提出的中国方案。倡议提出的“六个坚持”对于全球发展走出困境，为动荡的世界提供更多的确定性和稳定性具有重要的意义。倡议提出两年多来，“取得积极进展和多项早期收获”[1]。倡议在取得诸多实践成就的基础上，“开创了国际发展合作的新模式，开启了迈向可持续发展目标的新里程”[2]。未来，倡议还将通过多边化、规范化和机制化而进一步走深走实。
全球发展面临新问题和新挑战
进入新世纪以来，人类面临前所未有的挑战。恐怖袭击、金融危机、气候变化、新冠疫情，各种传统和非传统威胁层出不穷且相互交织和叠加，世界进入百年未有之大变局。国际发展合作乏力，全球发展治理赤字严重，全球发展面临大量新问题和新挑战。其中，新冠疫情大流行、乌克兰危机和新兴技术涌现，对全球发展的影响重大而深远。
新冠疫情改变了全球发展的既有轨道
新冠疫情大流行不仅是一场全球性的公共卫生危机，更是引发了诸多经济和社会危机，并在很多方面改变了世界，以至于疫情前后被描述为不同的世界。
新冠疫情导致全球发展的严重失衡。疫情使世界经济受到重创，特别是制造业、餐饮服务业、旅游业、交通运输业等受到严重冲击，市场需求锐减。疫情期间，多数国家的经济出现负增长。根据联合国《2021/2022年人类发展报告》，在“新的不确定的复合体”驱动下，人类发展指数首次在全球范围内连续两年下降，人类发展发生逆转，回落到2016年的水平。疫情后，全球经济复苏依然缓慢且不平衡，发展动力向少数发达国家集中，带来贫富差距拉大，不平等加剧。在新冠疫情的冲击下，世界经济的脆弱性和全球发展的不平衡性暴露无遗。全球发展失衡不仅表现在不同国家之间、不同地区之间以及一个国家内部的结构性不平衡，更体现在全球发展公共产品的供需失衡、全球发展空间不平衡、全球发展机制的代表性公正性有效性不足、全球发展治理赤字严重、全球发展成果缺乏普惠性和共享性等方面。
新冠疫情加速全球发展的全面转型。疫情过后，全球经济的底层逻辑和发展环境发生重大变化，全球化向区域化转向，突出更有韧性、包容、共享和可持续的发展。为了应对疫情和实现经济复苏，全球发展形成绿色低碳转型和数字化转型的潮流。伴随着绿色经济和数字经济的加快发展，以新能源、新材料、数字基建、物联网、人工智能等为代表的新型技术产业成为全球发展的新亮点。如何实现全球发展的全面转型，是疫情后国际社会面临的重大课题。习近平主席在全球发展高层对话会上强调：“要推动全球发展，共创普惠平衡、协调包容、合作共赢、共同繁荣的发展格局。”实现全球发展转型的关键在于加强团结，凝聚促进发展的国际共识；扩大开放，共同营造有利于发展的国际环境；坚持创新，共同培育全球发展新动能；推动合作，共同构建全球发展伙伴关系。
地缘政治冲突和大国战略竞争严重制约了全球发展
乌克兰危机和巴以冲突标志着地缘政治冲突的上升和大国战略竞争的加剧。欧亚大陆发生的这两场冲突不仅带来能源和粮食等危机，进一步造成国际社会的分裂，而且严重制约了全球发展的进程。
一是造成地缘经济的大震荡。地区局势陷入僵局，俄罗斯在军事、外交和经济上都付出了沉重代价。受西方不断升级的制裁影响，俄罗斯经济虽然没有被“压垮”，但已被严重削弱，困难重重。欧盟经济则受到能源价格飙升、通胀水平高企、企业破产急增等多重冲击。哈马斯的恐怖袭击和以色列的军事行动，造成严重的人道主义灾难，并且冲突出现从加沙和巴勒斯坦向地区外溢的趋势和效应。地区冲突引发的“蝴蝶效应”，加剧欧美多国的国内政治动荡，国际航运和全球供应链受到干扰和冲击，对经济复苏造成不利影响，全球经济再添不确定性。
二是造成能源和粮食供应短缺和危机。气候变化和新冠疫情造成能源和粮食的长期性和结构性短缺。而此起彼伏的地缘政治冲突进一步加剧了能源和粮食危机。乌克兰危机一度导致非洲、中东和亚洲多国粮食和能源供应短缺、价格飞涨、通胀飙升。非洲开发银行指出，地区冲突导致非洲大陆出现约3000万吨谷物短缺。[3]2022年3月，联合国成立全球危机应对小组（GCRG），以应对乌克兰危机及其对粮食、能源和金融的影响。该小组的报告中谈及，受乌克兰危机等因素影响，世界正面临21世纪以来最严重的生活成本危机。能源和粮食是支撑全球发展的基础性因素和条件。推动全球能源粮食治理体系去地缘政治化、促进能源-粮食-气候的协同治理，是促进全球能源粮食安全的中国方案。[4]
三是大国战略竞争的长期化和常态化导致国际发展合作乏力，难以形成有效的全球发展治理。作为世界上最大的两个经济体和联合国安理会常任理事国，中美之间的战略竞争的影响是全球性和根本性的。[5]两国在经济、贸易、科技等领域的竞争，特别是美国将经贸问题政治化和安全化，对华实施“脱钩断链”，使全球供应链和产业链受到伤害，世界市场被分裂。美国推动“印太经济框架”、美荷日半导体出口管制协议、七国集团“应对经济胁迫协调平台”等，试图将对华战略竞争阵营化和机制化。这对国际发展合作和全球发展治理构成了严重障碍。
新兴技术给全球发展带来严重的不确定性
以数字技术和人工智能为代表的新兴技术及其应用为世界经济的转型发展提供了新的动能和无限可能性，但也为全球发展带来多种风险、挑战和不确定性。例如，越来越多的人意识到，人工智能系统一旦失去控制或被不当利用，有可能对人类构成重大威胁和危害。数字鸿沟、治理难题和伦理风险是新兴技术给全球发展带来的三大挑战。
第一，数字鸿沟。随着全球数字化进程的不断推进，同一国家内部和不同国家之间由于对信息和网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别而造成的数字鸿沟以及贫富进一步两极分化的趋势更加突出。联合国的报告指出：“今天，有53亿人实现了数字连接，但不同地区、性别、收入、语言和年龄群体之间的鸿沟依然存在。”[6]更为严重的是，数字鸿沟还在扩大，不平等正在加剧。并且，一些国家利用数字技术优势以获取政治和军事优势，从而造成恶性竞争、冲突升级和事故发生的风险不断增加。
第二，治理难题。由于新兴技术对国家的安全和发展利益及其未来至关重要或具有潜在重要影响，各国政府倾向于从国家安全、意识形态、地缘政治和保护主义的角度认识和应对新兴技术的威胁。新技术民族主义的兴起或回归加剧了逆全球化和国家之间的不信任，不利于国际合作。新兴技术本身的未知性和不确定性也带来治理上的困难。尽管各国在数字经济、网络空间、生物安全、人工智能等领域开展了大量治理，并提出敏捷治理、预期治理、韧性治理、嵌入式治理等理念和要求，但与日新月异的新兴技术发展进程相比，仍存在明显的短板和赤字。
第三，伦理风险。新兴技术的迅猛发展会带来人权、责任、环境、法律、道德等方面的伦理问题和风险。合成生物技术、基因编辑技术、人脸识别技术、人工智能技术等不可避免地带来人的身体技术化和精神技术化的问题。因此，对于新兴技术的研发和应用，不仅要考虑其经济效益，更要衡量其基本的伦理价值，如“能否增进人民的健康、能否保护环境以及维护社会安全等”[7]。以人为本、科技向善，是科技伦理的基本要求。
联合国2030年可持续发展议程失速和脱轨
2015年联合国发展峰会提出的2030年可持续发展议程，与同年达成的气候变化《巴黎协定》，共同成为全球发展治理的两大核心议程。
然而，突如其来的新冠疫情使可持续发展议程出现倒退，美国则一度退出《巴黎协定》。大国战略竞争和地缘政治冲突进一步造成全球发展议题的弱化、淡化和边缘化。可持续发展议程亟需重回正轨，全球发展亟需新的动能。
可持续发展议程中期进展评估
2023年9月18—19日，联合国可持续发展高级别政治论坛（或称可持续发展目标峰会）举行。峰会审查了《联合国2030年可持续发展议程》及其17个可持续发展目标和169个具体目标的落实情况，对2030年目标年之前为实现可持续发展目标所采取的变革性加速行动提供高级别政治指导，并通过了《政治宣言》。
根据《可持续发展目标报告2023：特别版》，在可评估的大约140个具体目标中，只有15%的具体目标位于实现目标的轨道上，48%的具体目标中度或严重偏离目标的轨道，37%的具体目标停滞，或倒退到2015年基线以下。可见，按照现有的进展速度，多数可持续发展目标将无法如期完成。
造成可持续发展议程失速和脱轨的因素多样而复杂。新冠疫情是最直接的原因。在可持续发展议程前半期的近一半时间里，各国政府和国际社会不得不把资源、政策和合作集中在应对这一突发公共卫生事件上，从而无法同时顾及其他目标。气候变化影响全球发展的规模和速度也超出人们的预料，气候目标已偏离轨道。世界气象组织的一份报告指出，气候变化损害了几乎所有可持续发展目标的实现。[8]大国战略竞争和地缘政治冲突则使可持续发展的国际安全环境进一步恶化，也扭转了全球发展的良好势头。
通过变革性行动兑现政治承诺
2015年9月，在联合国大会可持续发展峰会上，世界各国领导人提出了包含17个可持续发展目标和169个具体目标的新全球议程，为2030年的人类和地球勾画美好愿景，并作出政治承诺，不让任何一个国家掉队。2023年9月，在议程时间过半、多数目标却已偏离轨道的严峻形势下，各国领导人和高级代表再次做出共同承诺，要“致力于在所有国家、所有利益攸关方采取持续、根本、变革性的紧急行动，克服世界面临的危机和障碍”。峰会通过的《政治宣言》就每一项目标提出了大胆、加速和变革性的行动计划和措施。
2015年9月，在可持续发展目标提出后，联合国秘书长古特雷斯曾对联合国发展系统进行变革和重新定位，以适应可持续发展议程的要求。2019年9月，联合国秘书长又呼吁在全球、地方和个人三个层面开展“行动十年”，以实现可持续发展目标。出乎预料的是，在“行动十年”开始的第一年，就遇到了席卷全球、长达三年的新冠疫情。在议程过半之时，为了推动可持续发展议程重回正轨，更为了适应不断变化的世界，联合国系统又率先开始名为“联合国2.0”的变革或“重启”，其核心是由数据、创新、数字化、战略前瞻和行动科学相结合的“变革五重奏”。“联合国2.0”的宗旨是通过转变联合国各实体和工作人员的技能和文化，打造一个能够应对21世纪复杂挑战的现代联合国系统，加强对会员国的支持，让世界走上实现可持续发展目标的轨道。
全球发展倡议的行动路径
2021年9月，习近平主席在第76届联合国大会一般性辩论上提出全球发展倡议，其核心内容是“六个坚持”，即：坚持发展优先，坚持以人民为中心，坚持普惠包容，坚持创新驱动，坚持人与自然和谐共生，坚持行动导向。“六个坚持”分别从基本要义、根本原则、核心取向、动力来源、内在要求和实践路径等方面为全球发展指明了方向。作为一种新型的国际公共产品，全球发展倡议体现了共同性、合作性、包容性、开放性和创新性。
全球发展倡议旨在通过包容发展、创新发展和共生发展，致力于解决发展不充分、发展不平衡、发展不平等、发展赤字、发展鸿沟等发展困境，加快落实联合国2030年可持续发展议程，推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展，构建全球发展命运共同体。全球发展倡议是对全球发展理论的丰富、发展和创新。
全球发展倡议要在国际社会推广和落实，需要获得广泛的理解、支持和参与，从中国倡议转变为国际议程，从单边主张转化为多边行动，从中国方案转型为世界方案。
全球发展倡议的多边化
全球发展倡议是在联合国大会这个最大的多边场合提出的，而且一开始就把多边化作为实践的重点方向。全球发展倡议已获得许多国际组织的支持，多边化已取得初步进展。
全球发展倡议面向全球、各地区和所有国家。在全球层面，倡议旨在实现更加强劲、绿色、健康的全球发展，共同推动全球发展迈向平衡、协调和包容的新阶段。在地区层面，全球发展倡议意在推动各地区加快落实联合国2030年可持续发展议程。在国家层面，全球发展倡议重在支持发展中国家，解决国家间和各国内部发展不平衡、不充分问题。因此，全球发展倡议提出后已得到100多个国家以及联合国和其他国际与区域组织的支持。中国已同20多个国家签署了全球发展倡议双边合作文件。“全球发展倡议之友小组”于2022年1月在纽约联合国总部正式启动，已有70多个国家加入。
全球发展倡议的多边化可通过多种路径实现。一是强化与联合国发展机构、联合国专门机构和区域性国际组织的工作对接，深化倡议重点合作领域与联合国2030年可持续发展议程相关目标、专门机构工作规划和地区国际组织发展战略的对接，使倡议真正成为全球发展的助推器、稳定器和加速器。
二是与相关国家从政府到企业、从中央到地方、从国际组织到非政府组织的共建，争取利益相关方的广泛参与和共同投入，携手推进。
三是选择若干有代表性的国家和地区，培育“领头羊”，推出旗舰项目，通过示范性的实践，积累经验，形成具体的解决方案并进行推广，发挥引领作用，从而带动周边国家和地区更快更好地落实倡议。
四是与共建“一带一路”倡议协同推动。高质量共建“一带一路”和高水平推进全球发展倡议，需要发挥两大倡议之间的互补作用和协同效应。共建“一带一路”倡议十年取得的进展和成果为全球发展倡议的落实提供了坚实的基础，全球发展倡议则为共建“一带一路”倡议的未来建设注入了更强大的动力。
全球发展倡议的规范化
国际规范是引导和约束国际行为体行为的规则和标准。全球发展倡议能否落地落实，能否具有可持续性和取得成效，取决于能否转化为国际规范。
近年来，中国注重发挥在国际规则制定、国际议程设置、国际规范重塑中的作用。一方面，对既有国际规则进行修改和完善。如世界贸易组织（WTO）谈判、联合国改革、气候谈判、世界银行份额分配等方面，强调发展中国家在国际规则中的发言权和利益。另一方面，针对全球治理规则的供给不足，积极主动提供全球治理的公共产品。如亚洲基础设施投资银行的倡议和创建，在制度安排上更具包容性和创新性，为发展中国家进行国际规范创新提供了新的经验。又如“一带一路”倡议作为公认的国际公共产品，“通过在各领域的规则创新逐步实现国际规则的合理化”，从而“以渐进式改革构建全球治理体系”[9]。
全球发展倡议包含发展理念、发展原则、发展路径、发展动力、发展目标和发展重点等丰富内容。倡议是否行之有效，取决于这些理念和方案能否成为世界经济活动和国际发展合作的规范。全球发展倡议提出的普惠、创新、共生等发展理念具有重要的规范意义。推动全球发展倡议落地落实，一方面，需要对国际贸易、投资、金融、援助等国际经济关系中的现有规则和规范进行修改、补充、丰富和完善，更好地体现全球发展倡议包含的发展理念。另一方面，需要在数字经济、新兴技术、区域发展等领域，把这些发展理念作为制定新规则和新规范的基本依据。
全球发展倡议的机制化
全球发展倡议的行稳致远，还有赖于建立多元、有效的合作机制和工作机制。
全球发展倡议聚焦八大重点合作领域，是倡议机制化的重点方向。中方宣布的全球发展倡议项目库等七大举措和全球发展高层对话会32项成果清单，也需要相应的合作机制和工作机制进行管理和推动落实。成立“全球发展倡议之友小组”既是全球发展倡议机制化建设的创新之举，也是推动全球发展倡议落地落实的重要途径。近年来，中国已相继设立中国国际发展知识中心、南南合作与发展学院、可持续发展大数据国际研究中心、联合国全球地理信息知识与创新中心等聚焦发展的国际性机构，它们都可以成为全球发展倡议机制化的重要组成部分。
全球发展倡议提出两年多来，各种形式的机制化建设取得积极进展。主要表现在：第一，政府层面，在国家国际发展合作署专门成立全球发展促进中心，全面负责全球发展倡议的落实。第二，国际层面，在联合国成立“全球发展倡议之友小组”，作为在国际上推动全球发展倡议的对接和对话平台。第三，初步形成由论坛、基金、平台、基地、项目、网络等组成的多元化和立体式的落实机制，包括但不限于全球共享发展行动论坛、全球发展倡议项目库、全球发展和南南合作基金、全球发展倡议专项基金、全球发展数字宣介平台、全球发展促进中心创新培训基地、全球发展青年领袖之家、全球发展促进中心网络和全球发展知识网络等。此外，还包括全球发展高层对话会成果清单（共32项）中的相关机制和平台，包括但不限于已经建成的国际民间减贫合作网络，以及建设中的全球减贫与发展伙伴联盟、国际疫苗创新与研发合作联盟、世界职业技术教育发展联盟、世界数字教育联盟等。
为了更好地推动全球发展倡议，促进全球发展倡议的可持续性和有效性，还需要通过升级和创新等进一步加强机制建设。如进一步健全八大重点领域合作的机制和平台建设，建立与共建“一带一路”倡议的协调机制，与既有发展合作平台和国际组织的战略对接，与联合国2030年可持续发展议程的对接机制建设，与全球安全倡议和全球文明倡议的协同机制建设，创造条件成立全球发展倡议国际组织等。
【本文作者为复旦大学联合国与国际组织研究中心主任、国际问题研究院教授；本文是四川大学中国南亚研究中心研究项目“中印在国际组织的合作与竞争”（项目编号：CCSAS2021005）和教育部人文社科重点研究基地重大项目“中华民族伟大复兴战略全局与世界百年大变局的关联性和统筹性研究”（项目编号：22JJD710015）的阶段性成果，并得到国家国际发展合作署全球发展促进中心的大力支持】
注释
[1]中国国际发展知识中心：《全球发展倡议落实进展报告2023》，https://www.cikd.org/detail?docId=1671665635072057346，2023年6月21日更新。
[2]新华社研究院：《全球发展倡议实践成就与世界贡献》，http://www.news.cn/2023-09/20/c_1129873600.htm，2023年9月20日更新。
[3]Bitsat Yohannes-Kassahun, One Year Later: The impact of the Russian conflict with Ukraine on Africa, Africa Renewal, 13 February 2023, https://www.un.org/africarenewal/magazine/february-2023/one-year-later-impact-russian-conflict-ukraine-africa.
[4]于宏源等：《复杂挑战叠加下的中国能源和粮食安全韧性建设》，上海国际问题研究院，https://www.siis.org.cn/dbfile.svl?n=/updates/cms/cms/202211/060934528w43.pdf，2022年11月更新。
[5]张贵洪、余姣：《国际组织与中美战略竞争——演变、态势和影响》，《国际展望》，2022年第5期，第44—62页。
[6]联合国：《全球数字契约——为所有人创造开放、自由、安全的数字未来》，https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/our-common-agenda-policy-brief-gobal-digi-compact-zh.pdf，2023年5月发布。
[7]邱仁宗：《应对新兴科技带来的伦理挑战》，《人民日报》，2019年5月27日，第9版。
[8]WMO, United in Science 2023, 14 September 2023, https://wmo.int/publication-series/united-science-2023.
[9]黄仁伟：《“一带一路”倡议的十大战略创新》，《世界知识》，2023年第19期，第14页。
责编：冯一帆／美编：石 玉