摘 要:党的二十大报告指出“以新安全格局保障新发展格局”。推进公共安全治理模式向事前预防转型，是实现新安全格局和支持新发展格局的必然要求与关键步骤。新时代新征程，推进公共安全治理模式向事前预防转型，在理念上要坚持以总体安全为统领、以事前预防为主线、以科技创新为支撑、以安全文化为保障、以系统思维为指导；在行动路径上则要实现常态化风险治理、制度化源头治理、信息化监测预警与长效化风险准备的协调统一。
关键词:事前预防 发展与安全 理念重塑 路径优化
【中图分类号】D99 【文献标识码】A
2015年5月29日，习近平总书记在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调：“公共安全连着千家万户……要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作。”2022年，党的二十大针对推进公共安全体系和能力现代化，作出了“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”的关键性战略部署。事实上，自2018年应急管理部门改革以来，以习近平同志为核心的党中央一直十分强调公共安全治理的重要性，强调要将预防与准备放在优先位置。[1]从系统论的观点来看，公共安全治理是一个以思想理念为引领，以制度体系为基础，以能力建设为支撑的结构性功能系统，而理念重塑成为公共安全治理目标达成的基础性要素。[2]
传统公共安全治理模式面临的主要挑战
党的十九届五中全会指出，“全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战”。党的十九届五中全会为新时代中国特色社会主义发展提出了全新的战略布局，强调在推进中华民族伟大复兴战略全局中统筹应对世界百年未有之大变局。进入新时代，我国发展战略正受到“中华民族伟大复兴战略全局”和“世界百年未有之大变局”的双重影响，两者相互交织、相互作用，既带来重大机遇也伴随着潜在的风险和挑战[3]。在“两个大局”背景下，我国公共安全治理正面临前所未有的挑战。
国内方面，我国公共安全发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件以无法预测的方式涌现。在自然灾害方面，我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，灾害类型繁多、地理分布广泛、发生频繁，造成的损失巨大。 根据应急管理部发布2022年全国自然灾害基本情况显示，2022年全年各种自然灾害共造成1.12亿人次受灾，因灾死亡失踪554人，直接经济损失高达2386.5亿元。在安全生产领域，当前我国安全生产仍处于爬坡过坎的艰难阶段，各类事故隐患和安全风险交织叠加。根据《2022年国民经济和社会发展统计公报》的公开数据，2022年度我国安全生产事故共死亡20963人。我国安全生产事故总量仍然偏大，安全生产形势依然严峻复杂，统筹发展和安全面临很大挑战。社会安全方面，随着全面深化改革进入关键阶段，社会利益格局深度调整，社会治安防控体系建设等面临巨大挑战。[4]
在国际层面，世界局势瞬息万变，深度不确定性正在成为时代的常态，战争、社会动荡、经济危机、政治斗争不断涌现。霸权主义、单边主义、大国博弈和地缘政治冲突风险升级。国际安全形势严峻，全球面临再次分裂甚至对抗的风险。尤其是，全球化面临逆流，保护主义和逆全球化趋势加剧，给国际安全稳定带来极大挑战。以乌克兰危机、巴以冲突为代表的地缘政治冲突给世界安全局势带来严重冲击。公共安全的重要性更加凸显，日益成为各国决策者与管理者亟需认真对待与审视的关键性、核心议题。
面临复杂的国内外局势，传统的公共安全治理模式遭遇前所未有的挑战。传统的公共安全治理模式本质上是以事后应对为导向的治理，通过“头痛医头，脚痛医脚”等策略暂时掩盖、回避与拖延问题。这让政府管理者通常表现为“救火队长”，哪里有问题就去哪里。这些对于安全问题的解决是浮于表面、治标不治本的，无法有效、及时回应“两个大局”背景下公共安全面临的新形势，无法真正回应我国公众对于高质量公共安全的需求，也无法有效提升我国社会治理的效能。
走向以预防为导向的公共安全治理模式
问题是时代的声音，理论是行动的指引。面对时代所带来的新型复杂安全风险和挑战，亟需重塑公共安全治理模式，革新传统的以事后回应为导向的公共安全治理模式，而走向以预防为导向的新型公共安全治理模式。总体而言，可以从以下五个方面展开思考。
以总体安全为统领
总体国家安全观为推动公共安全治理模式的理念重塑提供坚实的理论基础和行动指南。2023年12月11日，习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时强调，要坚持总体国家安全观，把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，构建大安全格局。总体国家安全观是以习近平同志为核心的党中央对国家安全理论的重大理论创新，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新形势下维护和塑造中国特色国家安全的总体方针与重要指南。总体国家安全观的关键在“总体”，突出的是“大安全”理念和框架。[5]总体国家安全观超越了传统国家安全观的狭隘框架，强调公共安全的全面性，涵盖经济、政治等多领域和传统与非传统安全多维度。同时，总体国家安全观还体现了立足当下安全、着眼未来安全高瞻远瞩的战略思维，强调安全问题的预防性、整体性和长期性。因此，要推动公共安全治理模式向事前预防转型，必须掌握总体国家安全观这个“定盘星”，以“大安全大应急框架”为导向，树立总体观念、系统思维、全局意识，实现由被动应对到主动预防的理念重塑、由局部管理到整体治理的理念重塑、由短期行动到长期规划的理念重塑、由单向施策到参与共治的理念重塑。
以事前预防为主线
党的二十大报告明确提出，公共安全治理要坚持“预防为主”的原则。预防为主原则强调推动公共安全治理模式向事前预防转型，是实现传统公共安全治理模式向现代治理模式转型的根本要义所在，本质上要求我们超越传统的被动式应对模式，向更加主动、系统化的事前预防体系转型。实质上就是要将安全关口前移，把治理重心从处置应对转换为源头治理、前端管控和前期处置。新时代新征程，必须始终坚持“预防为主”的公共安全治理理念，坚持事前预防为主线，增强安全风险意识、忧患意识与底线意识，推动公共安全治理由重“事后应急”向重“事前预防”转变。
以科技创新为支撑
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把提升原始创新能力摆在更加突出的位置，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。党的二十大报告提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加快实现高水平科技自立自强，加快建设科技强国。事实上，推动公共安全治理模式向事前预防转型，技术变革和科技创新也具有特殊意义。要坚持科技创新为支撑，深刻认识到科学技术在现代公共安全治理体系中的重要作用。科学技术的应用不能仅作为辅助手段，而应在构建预防性公共安全体系过程中发挥基础性支撑性作用。
推动公共安全治理模式向事前预防转型需要实现对安全风险的超前感知、实时监测、精准预警，而创新科学技术则具备先进的监测预警装备和能力，极大提高安全风险识别的准确性和效率。如，利用大数据分析、人工智能和机器学习算法等创新手段，可以在海量的数据中识别出潜在的安全风险模式，从而实现对未来安全威胁的准确预测。这种预测能力是事前预防的先决条件，有助于公共安全治理从被动响应转变为主动防控。同时，科技创新提供了从单一安全风险管理向系统性安全风险治理与防范转变的可能。通过建立集成的智慧安全治理平台，不同安全领域的信息可以实现共享和融合，为跨领域的安全风险预警、评估和决策提供支撑。此外，科学技术的支撑还体现在安全知识的普及和教育上。通过网络平台和新媒体工具，可有效地提高公众的安全意识，普及防灾减灾知识，培养公众的应急能力，这是实现全民参与预防的基础。因此，要重视科技创新的支撑作用和关键角色，推动公共安全治理由重“事后应急”向重“事前预防”转变。
以安全文化为保障
安全文化是价值观念和行为规范的总和，影响和塑造着个体和组织对安全问题的认知、态度和行为，是公共安全治理事前预防转型中不可或缺的重要保障。安全文化的核心在于形成和塑造一种预防意识、风险意识和底线思维。这意味着个体和组织都应当意识到安全是一种基本的需求和权利，而非单单是政府的责任。安全文化既能够影响和指导公众的行为模式，使得公众遵守安全规则和采取应急准备成为自然而然的行为，从而主动参与到安全管理中。同时，安全文化又能提升公众对潜在安全风险的意识，从而促进社会成员在面临安全风险时能够采取主动预防措施。而且，安全文化的推广与教育有助于增强公众的安全知识和技能，提高应对各种安全挑战的能力，减少对事后应急响应的依赖。良好的安全文化形成是一个长期的过程，需要管理者基于安全实践不断反思和优化，最终形成社会共识，让公共安全成为社会发展的共同目标和责任。
以系统思维为方法
坚持系统思维，是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的关键组成，代表了以习近平同志为核心的党中央运用辩证唯物主义和历史唯物主义原则，结合新的实践情况进行的创新性总结和提炼。系统思维作为解决复杂问题的思路与方法，侧重于全面认识安全问题的复杂性，认识整体与部分的相互作用和相互关联，以及系统内部和外部环境的相互影响。系统思维要求理解并处理安全环境的动态变化和复杂性，这远远超越了简单的线性因果关系。通过强调系统内各要素的相互依存、整体与局部的相互联系，系统思维促使我们在公共安全治理中寻求整体性、动态性、前瞻性、协同性和可持续性的解决方案。只有坚持这样的系统思维，才能有效地应对公共安全事件的多维性和互联性，提升公共安全治理的前瞻性和主动性，以及强化公共安全体系的整合性和协同性。
预防性公共安全治理模式的实现路径
健全安全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。这要求改变传统的公共安全治理模式，推动公共安全治理模式从事后应对处置向事前预防准备转变。这一转变是公共安全治理体系和能力现代化的根本方向和核心原则，要求公共安全治理新模式中要以常态化风险治理为前提、制度化源头治理为抓手、信息化监测预警为工具、长效化风险准备为保障，从而实现从“被动应对”向“主动防控”转型，从“随机安全”向“本质安全”升级，从“传统安全”向“智慧安全”转变，从“局部管控”向“系统治理”突破。
以常态化风险治理为前提
常态化安全风险治理作为预防性公共安全治理模式的前提，要求从根本上改变传统的应急响应思维，将安全风险治理与预防融入到日常政策的制定和实施过程中。这一转变需要在理念、技术和文化等多维度上进行深刻重构和创新。在理念上，常态化安全风险治理强调持续性和主动性的安全风险治理，强调安全风险是常态而非例外，强调消极应对的被动模式转向积极预防的主动模式。这种模式强调通过定期的监控和评估，对可能的安全风险因子进行动态、持续管理。技术层面则要求构建和完善安全风险信息的监测与分析系统。这涉及数据采集、安全风险评估模型以及决策支持系统的研发与整合，便于政府与公共管理决策者更准确地识别安全风险并做出科学决策。在文化方面，常态化安全风险治理要求培育对安全风险的全面意识。通过教育、培训和公共宣传，让公众了解安全风险的本质，认识到个人和社会集体在安全风险治理中的责任，并以更加积极的参与来减轻和应对安全风险。
以制度化源头治理为抓手
在公共安全治理模式向事前预防转型的过程中，制度化源头治理是至关重要的环节。这种治理模式的精髓在于通过法规和制度的设立及其持续优化，来指导并规范公共安全治理，实现对安全风险的前期控制与预防。这要求公共安全治理的制度设计要体现前瞻性、系统性与动态性。制度的前瞻性要求在源头治理中，制度设计既要解决当前的公共安全挑战，又要能够预测并预防未来可能出现的安全风险，对未来潜在的安全风险进行科学预测，并据此制定预防策略。制度的系统性强调在源头治理中，需要从系统全局的视角构建一个涵盖法律、政策、规范、程序等多维度的综合性制度框架。制度的动态适应性则强调在源头治理过程中，亟需聚焦公共安全环境的不断变化，确保制度设计能够根据实际情况的变化，而“权宜性”做出调整和升级。
以信息化监测预警为工具
信息化监测预警系统是实现预防性公共安全治理的重要手段与工具。现代治理体系中，信息技术的应用对于预测和防范潜在安全风险至关重要，尤其是在公共安全治理中，信息化监测预警系统有助力于早期识别和应对安全风险。
首先，信息化监测预警系统亟需高质量的数据。建立信息化的监测预警系统涉及大量的数据收集、处理和分析，包括但不限于社会、经济、环境和技术等各个领域的数据。这些数据不仅需要实时收集，而且要确保其准确性和有效性。没有准确有效的数据，监测预警系统的响应速度和准确性都会受到影响。其次，信息化监测预警系统要求高度的技术集成。这不仅仅是将不同来源的数据汇集到一个平台，更是要通过先进的分析工具和算法，如机器学习和人工智能，来识别模式、预测趋势和发出预警。再次，监测预警系统的设计应该是用户友好的，确保所有的利益相关者都能够容易地理解和使用这些信息。再者，信息化监测预警系统应该具备跨部门和跨地区的协调能力。公共安全越来越呈现为一个跨区域的复杂性议题，往往不局限于单一领域、单一地区，因此，系统需要能够跨越不同的行政和地理边界，确保不同组织之间互动联通，达成有效协同。此外，构建信息化监测预警系统还需要考虑法律和伦理问题，包括数据的隐私保护和信息安全。随着数据量的增加和技术的发展，如何在保护个人隐私和公共安全之间找到平衡，也是必须解决的问题。最后，信息化监测预警系统的建设是一个长期的、不断发展与完善的过程，需要不断地更新和升级以适应新的挑战与情景。
以长效化安全风险准备为保障
在公共安全治理过程中，长效化安全风险准备是预防性治理模式转型的有效保障。长效化安全风险准备体现了底线意识、红线意识和“未雨绸缪”的治理策略，确保在潜在安全隐患成为现实之前，已经准备好必要的应对方案和亟需资源。这意味着，即使在预防措施未能完全消除安全风险隐患的情况下，仍然能够迅速而有效地采取应对行动，以减轻可能的损失。长效化安全风险准备可以大幅缩短应对突发公共安全事件的响应时间，有助于迅速调动资源，减少安全风险可能带来的危害与负面影响。更重要的是，安全风险准备可以提升公众的安全意识和自救能力、提高公众应对突发性公共安全事件的适应和恢复能力，最终增强社会整体的公共安全韧性。为了实现这一目标，必须秉持“图之于未萌，虑之于未有”的关键原则，即对各种潜在安全风险进行充分的准备，包括思想准备、预案准备、机制准备以及应急物资准备等各个方面。具体而言，需要加大对公共安全风险准备的研究投入，尽快制定全面的国家级公共安全准备指导文件，并将公共安全能力建设上升至国家战略层面，探索并实施一个系统的公共安全风险识别、应对与评估的战略性规划。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院教授；山东大学政治学与公共管理学院博士后边琦对本文亦有贡献】
注释
[1]高小平、刘一弘：《应急管理部成立：背景、特点与导向》，《行政法学研究》，2018年第5期，第29—38页。
[2]钟开斌、薛澜：《以理念现代化引领体系和能力现代化：对党的十八大以来中国应急管理事业发展的一个理论阐释》，《管理世界》，2022年第8期，第11—25页。
[3]《新时代统筹“两个大局”重要论述的理论意义与实践价值》，《学习时报》，2022年10月3日，第A2版。
[4]马宝成：《提高防范化解公共安全风险的能力与水平》，《学习时报》，2023年8月18日，第A1版。
[5]曹诗权：《坚持总体国家安全观》，《人民日报》， 2022年8月5日，第11版。
责编：冯一帆／美编：石 玉