摘 要:标准是城市精细化治理的基本工具，同时也是精细化治理发展的制度成果，影响着城市管理和服务的精度、准度和效度，在城市治理过程中发挥着基础性的引领和规范作用。在持续推进城市精细化治理的进程中，必须要以国家推进标准化建设为契机，紧密围绕当前城市治理中的基础性、关键性和前沿性问题，探索推进标准化建设的试点、协同和接轨，加大精细治理标准的生产和供给，加快标准化体系的应用，不断提高城市精细化治理的水平，打造具有中国特色而又具有普遍适用性的标准化体系，为世界贡献城市治理的中国智慧。
关键词:标准化 城市治理 精细化 现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
相对于过去粗放式的城市管理形态，精细化治理是现代城市转型升级的重要抓手，也是推进城市治理现代化的重要路径。“标”为标尺，“准”是准则，没有规矩，不成方圆，标准是城市精细化治理的基本工具，同时也是精细化治理发展的制度成果，影响着城市管理和服务的精度、准度和效度，在城市治理过程中发挥着基础性的引领和规范作用。为进一步推动城市高质量发展，2023年，国家标准化管理委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部等联合印发《城市标准化行动方案》，强调要“加快构建推动城市高质量发展的标准体系，为城市科学化、精细化、智能化治理提供有力支撑，助力提升城市韧性和可持续发展水平，加快推进城市治理体系和能力现代化”，表明了标准化建设在城市治理现代化进程中的意义，也为推动城市精细化治理再上新台阶指明了方向。
标准化建设是推进城市治理精细化的重要工具
改革开放40余年来，中国的城市化进程持续推进，城市规模快速扩张，城市发展取得了历史性的巨大成就。现代城市是人口和财富等要素密集的空间区域，也是政治、经济、文化等社会活动的重要舞台，承载着广泛的管理和服务需求。传统的城市管理结构松散、职责权限模糊、手段和方法简单粗放、各种“脏乱差”问题屡见不鲜，无法适应人民群众日益增长的美好生活需要。精细化治理追求科学、专业和理性，重视局部细节和个体差异，综合运用法治化、社会化、智能化、标准化等手段，既关注目标定位的精准性和管理结果的可预测性，也强调管理过程的规范性和可视化，已经成为当前中国城市管理转型升级的必由之路。而标准则贯穿在城市精细化治理的全过程中。精细化治理是从制定和完善城市治理的标准开始的，最终也体现为各种清晰、精确和高效的标准。
通过正式的标准化建设，各种各样的标准得以制定出来，得到推广和应用。标准化是“为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动”。具体的标准五花八门，有多有少，有高有底，有粗有细，不一而足，甚至相互之间还存在冲突，但标准就是最明确和最具体的制度规范，直接体现了城市治理的水平。虽然各个领域标准化建设的程度并不一样，但标准化的价值是显而易见的：首先，标准化就是制度化的过程，它将各种制度机制确定下来，形成精细化治理的制度框架；其次，标准化提供了社会活动的基本规范，引导人们自觉或不自觉地遵守相关标准，减少社会协调的成本；最后，标准化固化了相关的治理知识，减少了治理过程的偏差和意外，提高了社会活动的效率。
标准化建设是城市精细化治理运作的重要基础
从粗放式管理到精细化治理，城市治理的范围不断扩大，城市治理的标准也持续提升。精细化治理既需要统筹和规划城市治理的战略性框架，比如城市规划和建设的原则性要求，也需要指导和规范城市治理的详细标准，比如城市主次干道每平方米废弃物残留量及其清扫要求的标准。作为相对简单或形式化的制度规范形态，标准是具有科学性和技术性的规则系统，其中既有量化的指标体系，也有技术的规则标准，还有质性的流程方法等。标准化建设通过细化、量化和统一化等手段，化繁为简，将相关治理知识固定下来，形成有序化、易操作、全覆盖式的城市管理标准体系，使管理目标量化、管理方法细化、管理过程程序化、管理责任明确化，从而能最大限度地避免任意的或无序的管理，提高城市治理的科学性、稳定性和长效性。
标准化建设是推进城市精细化治理的基本路径
城市治理是社会多元主体共同参与城市事务的过程，也是多元力量协同合作解决城市问题的过程，具体问题涉及到城市生产生活的方方面面，包括市容市貌、安全生产、民生服务、生态环境以及社会治理等。要应对和解决这些具体问题，必须锁定问题关键，出台相关制度规范，设立明确的技术标准，实现城市有效治理。《城市标准化行动方案》为加快建设城市高质量发展标准体系指明了方向，要求进一步完善城市可持续发展标准体系、推动建立区域协调发展标准体系和发展路线图、持续推进城市政务服务领域标准化建设、着力夯实城市基层治理标准化工作基础等，从而实现标准化全领域覆盖、全流程控制、全手段运用。城市精细化治理区别于粗放式管理的关键在于，管理的依据更加健全，过程更加规范，手段更加丰富，标准更加完善。这些标准将从多个方面推动提升城市治理的水平，具体来说就是统一制度规范，完善技术标准，加强环节衔接，降低治理成本。
标准化建设是城市精细化治理运转的技术支撑
在推进城市治理现代化的过程中，不管是理顺各层级各部门之间的权责关系，还是优化管理和服务事项的业务规范，都需要探索建立和完善城市治理的标准体系，提高城市治理的规范性、流畅性和统一性。特别是，现代信息技术嵌入城市治理，使城市治理的方式与手段发生了重大变革，提高了城市治理的可见度、清晰度和精细度。相应的技术标准就成为桥接数字技术与城市治理的重要纽带，为信息技术赋能精细化治理提供了可操作和可测评的技术准则。《城市标准化行动方案》提出，要加快推进智慧城市领域标准研制，研制智慧城市分类分级、基础设施智能化改造、数据治理、城市大脑、城市数字孪生等关键技术标准，完善智慧养老、智慧园区、智慧社区、智慧交通等典型应用领域标准，深化智慧城市标准在城市治理、规划建设、产业经济、公共服务、生态环境等方面实施应用，这些都将为精细化治理提供坚实可靠的技术支撑。
以标准化建设推进城市精细化治理的实践
揆诸历史，从秦始皇统一货币和度量衡开始，国家就是标准化建设的重要力量，而标准也成为国家治理的重要工具，在经济和社会发展中发挥重要作用。2015年，国务院发布《关于印发深化标准化工作改革方案的通知》，提出要“更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用”，明确了标准化建设在国家治理现代化中的重要性。2017年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订了《中华人民共和国标准化法》。2021年，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，自上而下全局推进标准化发展，谋划和部署推进高质量发展的标准化体系建设，明确要求开展城市标准化行动，建立健全智慧城市、公共服务、生态环境、公共安全、社会治理等领域的标准体系，开启了新时代标准化建设的新征程。
在国家大力推进标准化建设的大背景下，城市治理领域成为标准化建设的重要舞台，陆续出台和实施了大量的标准文件。在省级层面，重庆市2017年发布了全国首个城市精细化管理标准，其后河北、山西、山东等省市的住房和城乡建设部门也出台了精细化管理标准的文件；市级层面，西安、乌鲁木齐、成都等城市都出台了精细化管理的标准，发文机构具体有城市管理委员会、住房和城乡建设管理局以及城市精细化管理领导小组等；一些市辖区以及街道等也根据城市治理的需要制定了精细化治理的标准，比如2021年重庆市江北区人民政府发布的《重庆市江北区智慧城市治理立案、处置及结案精细化管理标准》，是重庆首个智慧城市精细化管理的标准。此外，许多城市虽然没有出台相对系统的精细化管理标准，但在环境卫生、市容市貌、基础设施、公共服务等专门领域也制定出台了相关的标准化文件。
从各地城市精细化治理标准化的文件来看，标准的编制和应用大多围绕城市治理中的重点工作及其突出问题，形成了详细而明确的规范和要求。具体来说，城市精细化治理的标准化主要集中在七个领域，分别是环境卫生、市政设施、城管执法、数字治理、市容市貌、公共安全、城市生态等，这些也是推进城市精细化治理的重要领域。更进一步说，这些标准更多是针对城市治理中具有可测量和可见性的问题而制定的，比如河北省出台的城市精细化管理标准包括街道景观环境、户外广告牌匾、园林绿化、环境卫生、公共厕所、城市道路、违建治理等17个章节。同时，围绕城市的管理和服务事项，标准化文件进行了精心的分类编排，明确细分了业务属性、管理责任、作业流程、执行标准等基本要求，也为具体的管理和服务作业提供了细致而详尽的操作标准。
从既有的城市精细化管理标准来看，其中不仅有许多全国性的标准，比如全国爱国卫生运动委员会发布的《国家卫生城市和国家卫生县标准》，住房和城乡建设部出台的《城市市容市貌干净整洁有序安全标准（试行）》。这些标准大多是推荐性标准，而非强制性标准，但也构成了开展评估和监督工作的依据；还有很多地方性标准，它们由各地政府或者城市管理部门发布，构成了城市精细化治理的操作性标准。城市精细化治理奉行细节决定成败的理念，推崇精益求精和追求卓越的精神，因而各地制定的精细化治理标准虽然在事项上或有差异，但大都采取了较高的标准基准。而且，为了更好地体现出对标对表，向更高水平和更高标准看齐，各个城市出台的标准也在加码加量、提升标度，特别是在许多以三年行动方案呈现的城市精细化治理标准中，城市治理的标准逐渐提高。
城市治理的事务有些是可以量化的，有些是难以量化的，因此，标准既有量化的标准，也有非量化的标准，两者各有优长。在城市标准化建设的过程中，两种标准都得到了充分的应用。而由于量化的标准更加容易执行、测量和评估，因而也得到了更多的应用。具体来说，量化标准主要应用在四种情形中：一是明确城市精细化治理工作的阶段性目标，比如每年打造100个高品质的美丽街区，每年加装电梯不少于300台；二是设置特定业务的工作要求，如建成区主干道每平米一般废弃物残留量不超过3克，垃圾滞留时间不超过10分钟；三是明确管理和服务作业的技术要求，比如路缘石缝宽不得小于3mm，最大不得超过10mm；四是确定精细化的量化考核指标，比如存在被通报或督办的市容秩序问题的，每个问题扣1分。量化标准提供了明确而清晰的准则，对于提高城市治理的精细化水平大有裨益。
以标准化建设推动城市治理精细化的优化路径
近年来，各地推进精细化治理标准化建设取得了巨大的成效，但也还存在某些普遍性的问题。首先是适度性的问题，有些标准制定过度强调精准细致，反而使得标准缺乏操作性，比如规定公共厕所每平方米苍蝇数量不得多于2只，实际上操作起来非常困难；其次是完整度的问题，目前涉及街面管理等硬环境的标准已经建立起来，而关于公共服务、智慧城市和社会治理等软环境领域的标准建设还不够；再次是滞后性的问题，很多领域既有的标准已然陈旧老化，而新的标准又迟迟难以出台，新兴管理和服务领域的标准更是明显滞后；最后是衔接性的问题，不同地区或部门制定各自的标准，由于缺乏统筹和整合，标准还比较散乱，标准的尺度不统一，难以协调和衔接，甚至还存在冲突。
进一步推进城市精细化治理，必须要高度重视标准化建设的引领和规范意义，特别是要充分发挥标准“拉高线”的作用，以标准化建设持续赋能城市精细化治理，具体可以从标准的研究制定、实施推广、监督反馈和智能化建设四个方面来着手。
一是加快制定系统完善的标准体系，强化精细化治理的制度保障。城市是有机生命体，是高度复杂的社会生态系统。城市治理必须坚持系统思维、整体思维和全周期理念，综合考虑城市治理的各领域和各环节，提高城市治理的专业化、精细化和法治化水平。《城市标准化行动方案》提出“到2027年，基本建成具有中国特色的城市高质量发展标准体系”，要求在城市可持续发展、新型城镇化建设、智慧城市等领域制修订国家标准、行业标准150项以上，“实现城市标准化全领域覆盖、全流程控制、全手段运用”。这就要求建构推进标准化体系建设的行动体系，全面梳理城市治理既有的规则和标准，强化政策法规制定、标准体系建设、规划实施和行业管理方面的统筹规划，加快城市精细化治理标准化体系的研发和编制，及时将先进经验融入标准体系，围绕关键领域特别是短板和弱项加强标准建设，在公共服务、数字治理和社会治理等重点领域实现突破，建立适应城市精细化治理需要的全流程、全覆盖和全时段的标准体系。
二是积极推进标准的全域实施应用，推动精细化治理的有效运行。建立适度的标准是非常重要的，把标准应用起来同样非常重要。标准只有在被广泛采用和实施时，才能真正为城市治理赋能增效，引领和保障精细化治理的有效开展。《国家标准化发展纲要》不仅提出要推动行政管理和社会治理标准化建设，也明确要求强化标准实施应用。为此，首先应该对标对表各个领域的先进标准，建立和完善标准全域应用的机制，发挥标准的引领和支撑作用；其次，要聚焦城市治理精细化的关键问题，比如空间治理和数字治理等问题，精心组织和动员社会各方面力量，加强沟通协作，强化上下联动，形成以标准驱动精细化治理的合力；最后，建立完善激励机制，发挥财政资金的杠杆作用，把标准化工作纳入政府绩效评价体系中去，打造标准化应用的示范和标杆，引领精细化治理的可持续发展。
三是完善标准的反馈和监督机制，持续优化精细化治理的效能。标准化建设不是一劳永逸的，具体的标准也不可能是一成不变的，而是要在应用中逐渐优化和完善。换句话说，为了更好地发挥标准的引领和规范作用，需要建立不断修补、删改、调整和优化标准的规定。特别是，在将一般性或普遍性的标准应用到具体的治理事务及其情境中去，必然存在大量匹配性和调适性的问题，需要根据标准适用的对象来评估标准是否合理适度。总之，最终应该是用标准来有效地解决问题，而不是让事情本身迁就于标准。这就要求建立覆盖标准制定和实施全过程的闭环管理机制，在标准研制、实施和信息反馈等过程中，全程嵌入必要的追溯、监督和纠错动作，构建“研制—实施—监督—评估—反馈—优化”的闭环系统，建立标准实施举报和投诉机制，鼓励社会公众对标准应用进行监督，及时发现和锁定标准化工作中的“缺、低、散、虚”等问题，对标准的应用及其治理效能提供有效的反馈，持续提升精细化治理的效果。
四是着力加强标准体系数字化建设，实现精细化治理的智慧升级。数字技术具有精准、精确和精细等特点，也有着统筹和整合分散化资源的强大潜力，是提升城市治理精细化水平的重要工具。实际上，城市精细化治理的标准也越来越多地通过数字技术来体现、实施和应用，从而不断提高城市精细化管理的水平，让城市更加可知可感、更加聪明、更加智慧。加强标准数字化建设，就是要充分应用新一代信息技术，根据不同的城市治理场景，比如数字化执法或社区养老服务等，研制精细化治理的数字标准，建立支撑精细化治理的数字标准底座，探究数据收集、利用和交易等的全流程标准。特别是，要注意统筹不同部门标准数字化建设的需要，紧扣城市治理的硬件和软件两个维度，形成覆盖城市精细化治理的数字标准体系，深度挖掘和整合现代城市的数字资源，推动城市治理的智能化和智慧化，进一步为城市的高质量发展赋权增能。
当前中国的城市化进程仍在继续前行，城市治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，精细化治理是城市治理现代化的实现途径。标准是规范和指导人类活动的标尺，是人类文明发展的重要成果。良好的标准是简洁明了的治理工具，包含了管理和服务的可靠知识和有用技术，发挥着引领和规范城市精细化治理的重要作用。在持续推进城市精细化治理的进程中，必须要以国家推进标准化建设为契机，紧密围绕当前城市治理中的基础性、关键性和前沿性问题，探索推进标准化建设的试点、协同和接轨，加大精细治理标准的生产和供给，加快标准化体系的应用，不断提高城市精细化治理的水平，打造具有中国特色而又普遍适用的标准化体系，为世界贡献城市治理的中国智慧。
【本文作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授；吉林大学行政学院博士研究生贺晶晶对本文亦有贡献】
参考文献
[1]俞可平：《标准化是治理现代化的基石》，《人民论坛》，2015年第31期。
[2]王平：《标准和标准化概念的多学科观点（之一）——早期学者的研究和ISO的定义，《标准科学》，2019年第7期。
[3]侯俊军、张莉：《标准化治理：推进社会治理能力现代化的制度供给研究》，《湖南大学学报（社会科学版）》，2020年第6期。
责编：罗 婷／美编：石 玉