【摘要】2023年中央经济工作会议要求积极的财政政策要适度加力和提质增效并行，意味着当前积极的财政政策实施进入了新阶段。积极的财政政策适度加力的必要性在于应对基本民生保障资金需求扩张刚性渐强的局面，以及经济稳增长需要加大宏观调控力度，充分运用财政政策解决内需收缩和结构失衡问题。提质增效是积极的财政政策的转型方向，只有提质增效才能最终落实适度加力。积极的财政政策适度加力和提质增效与谋划新一轮财税体制改革具有相辅相成的关系。健全现代预算制度和深化政府收入制度改革是新一轮财税体制改革的两大重点内容。健全现代预算制度主要包括继续推进全面实施预算绩效管理、加强财政支出标准体系建设和推进转移支付制度改革三方面内容，政府收入制度改革则重在深化税制改革。
【关键词】积极的财政政策 提质增效 适度加力 财税体制改革
【中图分类号】 F812.0 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.03.009
【作者简介】白景明，中国财政科学研究院研究员、原副院长。研究方向为财政理论和政策、税制改革。主要著作有《中国中央与地方收入划分制度改革研究》、《政府机构运行成本概论——基于美、日、英状况的延展分析》（合著）、《中国经济的基本特征、增长预测和宏观治理》（合著）等。
2023年中央经济工作会议系统部署了2024年经济工作的主要任务，要求积极的财政政策要适度加力、提质增效，同时还提出要谋划新一轮财税体制改革，标志着积极的财政政策实施进入了新的阶段，也意味着适度加力是一项高难度的宏观调控举措，需要有发力精准的配套措施来支撑。因此，全面、准确认识并实施好积极的财政政策，有必要深度解析适度加力、提质增效和谋划新一轮财税体制改革三者之间的关系。
积极的财政政策适度加力确为必要之举
财政政策是社会主义市场经济体制下国家实施宏观经济调控的主要工具之一。中国特色社会主义进入新时代，财政政策的地位和效能逐步强化。党的十八届三中全会明确指出，要健全以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。近年来，在实施逆周期和跨周期调节过程中，党中央多次强调必须充分发挥积极的财政政策作用，历年的中央经济工作会议都要求积极的财政政策要保持一定强度。在这一宏观调控政策基调的引领下，2019年后的财政政策强度渐增：2020年，减税降费、赤字和专项债均创历史新高，分别达到2.6万亿元、3.76万亿元和3.75万亿元；2022年新增减税降费及退税缓税缓费规模达到峰值，超4.2万亿元；2023年赤字和专项债规模再创新高，分别为4.88万亿元和3.8万亿元，两项之和占GDP比重预计将达8%。其中，赤字年初预算为3.88万元，为应对汛情、支持灾后重建，10月份全国人大常委会决定增发1万亿元国债。这是党的十八大以来第二次年中调整预算，第一次是为应对新冠疫情，全国人大常委会决定增发1万亿元抗疫特别国债。这些情况实际表明，积极的财政政策加力是应对突发事件冲击与内需收缩叠加构成的经济下行压力和国家安全威胁的重要手段。换言之，积极的财政政策在加力时都有特定缘由。2024年实施积极的财政政策适度加力同样也不例外，自然有其特定的必要性。只有全面认识这种必要性，才能真正理解社会主义市场经济体制下财政政策的变动规律，才能准确把握当前积极的财政政策适度加力的合理性。科学全面认识当前积极的财政政策适度加力的必要性，关键在于视角选择。必须指出，财政政策兼具逆周期调节和跨周期调节的双重功能，既是经济运行的“变压器”，又是经济社会发展的自动“稳定器”。因此，认识财政政策的变动不能单纯从视角选择角度看问题，还要从长期可持续发展角度去理解决策。由此逻辑出发分析问题，可以发现，当前积极的财政政策适度加力有两点必要性。
基本民生保障资金需求扩张刚性渐强。为基本公共服务供给筹措和配置资金是公共财政运行的最终落脚点。基本民生类公共产品是基本公共服务的主要组成部分，因此主要是基于基本民生类公共产品供给的资金保障状况来判断公共财政职能履行质量。基本民生类公共产品是指事关人的生存和社会参与基本能力的公共产品，包括卫生健康、社会养老保险、低收入群体保障、教育、公共安全、环境保护、基础科学研究等。积极的财政政策属于扩张性财政政策，保障基本民生资金需求是首要扩张点。必须指出，这种扩张是循序渐进地提高基本公共服务托底水平，以及应对国情特征所带来的资金需求增长。前期积极的财政政策不断加力事实上也是在应对这种增长，比如，2020年后保持一定支出强度扩大赤字后的增量资金主要流向基层“三保”。综合分析各种因素可以认为，今后民生保障资金需求增长刚性渐强，这使得积极的财政政策只能适度加力。
第一，超大规模人口促成超大规模基本民生保障资金需求。人口状况是公共支出需求的首要决定因素，因为公共产品供给具有人人平等的特征。所谓人人平等，是指只要符合条件，无论当事人纳税多少都可享用同等数量和质量的公共产品，并且享用权利受法律保护。正因此，公共产品供给压力与人口规模成正比。我国人口占世界人口总数约17.5%，可谓超大规模。因此，每一项基本民生类公共产品的需求量都是发达经济体的数倍甚至数十倍。我国要保障的基本医疗人数是14亿多，接近发达经济体人口总数的三倍；2022年义务教育在校生数量为1.59亿，几近德国人口总数的两倍、法国人口总数的三倍和美国人口总数的50%，如此等等，不胜枚举。这意味着在同等保障标准条件下，每一项基本民生保障资金需求量都会远超其他国家。近年来，我国人口老龄化呈加速态势。截至2022年末，全国60周岁及以上老年人口已达2.8亿，其中65周岁及以上人数为2.1亿，2012年至2022年十年间，占总人口比重从9.4%增至14.9%，上升5.5个百分点，而2001年～2011年仅上升2个百分点。本世纪前10年，65周岁以上人口增量年均不足300万，2011年～2022年年均超过700万，其中，2020年～2022年年均1000万，2020年则高达1200万。另据权威机构测算，至2035年全国老龄人口将达到4亿，这意味着“十四五”时期老龄人口会超过3亿。正是这种人口规模和结构状况使得我国基本民生保障支出必须保持适度增长态势。比如2020年～2022年，义务教育支出从1.6万亿元增至1.75万亿元，卫生健康支出从1.92万亿元增至2.25万亿元，财政对基本养老保险基金和基本医疗保险基金的补助分别从9405.97亿元、6066.48亿元增至10518.45亿元、6397.97亿元。未来一段时间内，人口出生率和自然增长率不会大幅下降，同时人口老龄化问题依然存在，这要求基本民生保障支出继续保持适度增长态势。
第二，基本民生保障水平提升构成了强大的基本民生保障支出扩张压力。我国的基本民生保障支出扩张是人口等国情因素和制度特征双重压力持续加大条件下的扩张，具有强劲的不可逆性。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想。以人民为核心，关键是做到不断提高基本民生保障水平。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会；党的十九大提出了新时代“两步走”战略安排，其中要求从2020年到2035年基本实现社会主义现代化。基本公共服务均等化基本实现被列为社会主义现代化的基本内容之一。中国特色社会主义进入新时代，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，各级政府、各部门深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，基本民生保障制度供给再度强化，保障水平不断提升，突出表现为建立农业转移人口市民化制度、坚决打赢脱贫攻坚战、打好蓝天保卫战、推动实现城乡义务教育一体化发展、全面建成覆盖全民的多层次社会保障体系和实施健康中国战略，等等。正是在这一背景下，基本民生保障支出占一般公共预算支出的比重得以提升，“十三五”时期基本养老、基本医疗、城乡低保等保障水平逐年提高，国家财政性教育经费投入占国内生产总值的比重连续11年不低于4%，分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案陆续出台，形成了基本民生保障支出托底标准制度。党的二十大报告指出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，这要求进一步提高基本民生保障水平，到2035年基本实现社会主义现代化远景目标时，要实现基本公共服务均等化。为此，2023年重点基本民生项目支出标准再次抬升。如将小学、初中生均公用经费基准定额标准分别从650元和850元提至720元和940元；将基本公共卫生服务经费和城乡居民医保人均财政补助标准分别从84元和610元提至89元和640元；提高社会保障水平，稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，退休人员基本养老金水平总体上调3.8%，优抚对象等人员抚恤和生活补助标准再提高5.7%，等等。
显然，今后国家财政还要在前期基本民生保障支出水平较大幅度提高的基础上，根据推进中国式现代化的阶段性要求，继续提高保障水平，持续增加投入。在教育发展方面，今后几年仅仅是保持国家财政性教育经费支出占GDP比重4%以上，国家的财政性教育经费支出规模就要突破5万亿元。这些资金将主要用于增加义务教育经费投入，进而推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，支持学前教育发展，改善普通高中学校办学条件，增加困难家庭学生资助补助经费。在社会保障方面，今后要继续实施企业职工基本养老保险全国统筹，继续提高退休人员基本养老金水平和城乡居民基础养老金最低标准，以及最低生活保障标准和优抚对象等人员抚恤与生活补助标准等，支持健全基本养老服务体系。这些制度性增支因素和老龄化人口增长态势因素相互交织，将会使社会保障支出在未来几年内突破4万亿元。在医疗卫生服务方面，今后将继续提高城乡居民医保人均财政补助标准和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，加强县级公立医院能力建设，推动基本医疗保险省级统筹。此外，确保脱贫人口不发生规模性返贫、农村危房改造、推进新型城镇化改造并完善住房保障体系、江河海域治理、健全现代公共文化服务体系等任务依然艰巨，这同样要求持续增强资金保障能力。
概言之，国情和以不断提升公共服务水平为导向的公共福利制度改革把财政支出推上了高增长轨道。未来几年，如果不继续扩大赤字非但不会提升公共服务水平，反而会降低公共服务水平。为此，我们必须承担改革成本，以财政扩张实施社会发展顺周期调节，最终以公共服务水平提升带来的综合性发展绩效消化改革成本。
经济稳增长需要加大宏观调控力度，充分运用财政政策解决内需收缩和结构失衡问题。当前，我国经济已进入高质量发展阶段，经济发展时值重大历史机遇期，有利条件较多。其突出表现有以下四点。一是拥有14亿多人口、超4亿中等收入群体的市场体系健全，且全国统一大市场构成了宽厚、坚实、持久的内需；二是门类齐全、产能充裕、人力充足的实体经济体系形成了相对稳定、坚固的供应链；三是科教文卫各项社会事业的发展不断夯实了经济增长的科技基础，优化了人力资源素质条件，稳定了人民的基本生活预期；四是持续了40多年的中高速经济增长形成了强大的经济增长惯性。当然，经济发展也面临着一些困难和深层次矛盾，但这些都是前进当中的问题，是实现更高目标、构建更理想社会过程中要解决的问题。进一步说，中国经济是在稳健中前行，并没有出现系统性的衰退压力，经济增长率放缓实际上是前期高速增长、基数加剧扩张条件下经济运行的平稳调整。
然而，我们也必须正视，当前经济中存在的问题是必须解决的、有可能延缓中国式现代化进程的重大问题，突出表现在两个方面。一是内需收缩。我国是典型的以内需为主拉动经济增长的国家。改革开放之初，我国人均GDP不足500元，可谓基础薄、底子弱。然而也正是由于这一点，我国积累了强劲的、急需释放的内需，当这种需求冲动与市场化改革导向下的货币释放融合在一起时，便形成了强大的固定资产投资和最终消费增长冲击波。1981年～1995年全社会固定资产投资年均增长率逾25%，1992年和1993年甚至分别为44.4%和61.8%，经过5年的调整，本世纪前10年又回到了年均近20%的水平。同期，居民消费支出年均增长率也达20%以上，其中1985年达25.4%，1995年冲至31%，2001年居民消费支出突破5万亿元，2007年增长率又高达18.5%。2010年起，我国成为全球第二大经济体，我国人均GDP达到4550美元，至2019年，人均GDP增至1万美元。经济增长率逐步“换挡”，2012年～2019年保持在6%～7%之间，2020年～2023年在2%～5%之间。其背后因素是全社会固定资产投资增长率和居民消费支出增长率的逐步下调。2015年起，全社会固定资产投资增长率进入一位数水平，2019年～2023年降至5%以下，2015年～2022年居民消费支出从10%降至2.2%，出现了部分年份最终消费支出的经济增长贡献率超过资本形成总额贡献率，但居民消费支出增长率低于全社会固定资产投资增长率的情况，这种需求收缩的主导因素是能够快速提高经济增长率的大体量需求，如家电、信息通讯产品、住房等已经历了集中爆发期。同时，居民收入也从增长高峰期调至平稳增长期，其突出表现是2000年后城镇单位从业人员平均实际工资增长率从10%降至5%左右，全国居民人均可支配收入增长率从两位数降至一位数，特别是2000年曾冲高至57%，2022年降至5%。这人为造成了多样性产能过剩，推动了经济下行。
二是结构失衡。2021年我国GDP占全球GDP总额比重已超过18%，近年来，我国经济对全球经济增长的贡献率逾50%，中国仍将是世界经济增长的重要引擎。当前，我国经济下行压力较大，结构失衡是深层次原因之一。一方面，我国经济规模与国内资源供给之间存在失衡，如石油、天然气，耕地、水资源等资源的人均拥有量低于世界平均水平。另一方面，经济规模扩张与技术进步之间面临失衡。即使是优势产业中也存在“卡脖子”技术短板，全球经济数字化浪潮中的核心区域智能制造发展面临难题，其突出表现是关键共性技术、智能制造设备等与市场需求适配度不高。这两种失衡最后又促成了最终消费品供求的结构性失衡。进一步说，这些失衡叠加在一起，会压缩实体经济扩张空间，进而收窄中国经济增长的可能性边界。
总体来看，这些问题属于市场经济发展过程中普遍会遇到的问题，是市场配置资源能力不足和过度追求短期利益扩张的表现。究其深层次原因，主要在于资源供给有限性与人类经济可持续发展目标之间的矛盾。当然，解决这些问题，市场既有动力，也有能力。动力是指在内外需结构均处于重大变革期且市场竞争不断加剧的条件下，占据了技术进步高地的主体就拥有了市场。能力是指中国有一大批企业已经完成了较大规模的资金、技术、管理经验和营销渠道等方面的积累，同时中国又是全球接受过高等教育和职业教育人口数量最多的国家。然而必须看到，对市场来讲，结构调整是一个阵痛期。具体到市场主体来说，是资金耗费高潮和不确定性高潮的叠加期。显然，此时单凭市场自调节能力难以及时解决当前面临的问题，必须更好发挥政府作用，加大宏观调控力度，减缓阵痛以加快形成新发展格局。这势必要求财政政策再度加力扩内需、调结构。具体讲，就是要通过保持一定强度的减税降费，直接增加市场主体和消费者的可支配货币收入，通过增加转移性支出稳定中低收入阶层收入，通过增加投资性支出稳住全社会固定资产投资增长率并延展产业链。
积极的财政政策只有提质增效才能最终落实适度加力
综上所述，积极的财政政策适度加力确有必要。在当前经济社会发展阶段，我们必须运用高强度减收增支的扩张性财政政策，同步实施经济逆周期调节和社会顺周期调节，通过这两种调节的互补互动，来确保中国式现代化行稳致远。然而，必须清醒认识到，适度加力是一个系统工程。所谓系统工程，是指无论是减税降费，还是扩大赤字和专项债，都不是拧开水龙头“放水”一走了之，经济社会发展就会走上预期轨道这么简单的问题。适度加力是有成本的，而且边际成本会越来越高，类似于滚雪球，到了一定临界点会急剧膨胀。因此，如果不加以控制和管理，适度加力有可能得不偿失，甚至造成重大系统性风险。换言之，适度加力绝不是不计成本，而是有目的的加力，只有当目的实现时，加力才算真正到位。也就是说，控成本和强管理并举才是真正的适度加力。
本轮长时间高强度的减收增支形成了规模空前的政策成本。尤其应当注意的是，这种减收增支较大程度上属于制度变迁型，因而政策成本具有长期性、叠加性。由此可说，本轮积极的财政政策的政策成本控制难度大、消化期长。在本轮积极的财政政策实施期间，减税降费强度递增，2022年创历史新高，减税降费及退税缓税缓费总额超4.2万亿元，2023年又新增减税降费2.2万亿元，这使得财政收入增速从过去20%左右快速降至不足8%。变化如此之快、如此之大，主要原因在于过去10年间我国实施了强度空前的政府收入制度改革。本轮政府收入制度改革具有广覆盖和高强度两大特征。就前者而言，同步实施税收和非税收入制度改革，税制改革几乎实现了税种全覆盖，非税收入制度改革涉及大部分主要政府非税收入类别，如行政事业性收费、政府性基金、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和罚没收入等。就后者而言，形成了长期性低负担政府收入制度安排，比如增值税税率从17%降至13%，再如个人所得税改革大幅提高了纳税门槛，使得纳税人占劳动力总数不到10%。此外，政府非税收入制度改革取消了数百种行政事业性收费，这种深度改革每年造成的数万亿制度性减收，实际上可以说是收入政策上的政策成本。当然，政府的减收很快转为法人实体和自然人的可支配货币收入，进而扩大了投资和消费增长空间。但与此同时，政府又在强烈刺激政府扩大赤字，因为政府支出增长刚性正处于高潮期，只能通过扩大赤字来抵补减收维持支出。由于大幅度制度性减收使得弥补赤字只能靠发债，进而可以说，高强度的减税降费又带动增加了支出政策成本。今后积极的财政政策适度加力，既要延续前期减收性税费制度安排，又要出台新的减收措施，这意味着前期政策成本和当期及后期政策成本会叠加在一起。进一步说，今后我国要承受前期制度性减收和可能发生的当期制度安排性减收带来的赤字增量。
高强度减收和高强度增支并举是当前积极的财政政策的重大特征。2020年至2023年间，年度财政减收额、赤字和专项债三者各自占GDP比重分别为3%左右，三者相加为10%左右，2022年甚至已超过10%。20世纪80年代，当美、欧吸收供给学派的理论，实施减税政策调节经济增长时，我国在支出侧采取了控制赤字的支出政策，实施如此高难度的财政政策却没有引发重大财政风险，反而有效带动了经济社会发展，充分证明了中国特色社会主义道路和制度的优越性。但也要看到，支出的长时间扩张形成了政策成本不断膨胀的局面。截至2022年末，政府负债率已达50%，当年一般公共预算中的国内债务付息支出总额为1.19万亿元，其中，中央政府国内债务付息支出6468.5亿元，如加上地方专项债券付息支出，国内债务付息支出已达1.8万亿元。总体来看，这些情况并非超预期现象，而且风险可控。此外，相对于经济规模和财政收入规模而言，我国政府负债率在国际上属于低水平。20世纪90年代以来，大部分发达经济体步入政府高杠杆期，2008年欧洲发生主权债务危机，相关国家实施紧缩政策治理债务使得形势有所好转，但目前美国的负债率逾140%左右，日本甚至高达250%左右，西北欧国家普遍在100%左右。必须注意，上述情况也提醒我们，近年来支出政策的政策成本在加速上升，如掉以轻心、不强化成本控制，那么就有可能出现成本上升超预期问题。倘若如此，今后的支出政策扩张空间就会被人为压缩。
高强度减收增支实际上形成的格局是政府可支配财力增加和财政资金管理难度加大。前期积极的财政政策运行过程当中遇到的突出难题是，一方面财政收支矛盾尖锐，另一方面预算绩效偏离预期，其突出表现有以下三点。一是有的地方政府债务管理松懈，负债率超过60%，有的地方隐性负债悄然增长，政府债务“开了前门”，但“没堵住后门”；二是从各级政府审计反映的情况看，专项债债券管理存在债券资金闲置、债券资金投向领域不合规、挤占挪用资金等问题；三是在财力大幅下沉的情况下，基层财政管理并未真正做到同步强化。目前70%左右的一般公共预算资金、大部分政府性基金预算资金和社会保险基金预算资金最终都归由市县两级政府具体管理使用。也就是说，财政政策加力扩大支出能否取得预期效果，最终还是取决于基层政府这个财政资金管理“最后一公里”环节上的工作实效。但现实情况是，财政资金使用中的重大违规问题大部分都发生在基层政府环节，比如截留、挪用、超范围使用等问题时有发生，个别地方甚至出现了违规使用、虚报冒领灾后重建资金等现象，这使得财政政策适度加力的边际效应大打折扣。
总之，前期持续加力加速积累的政策成本，以及强度渐增的资金管理压力正在逐步收缩财政政策空间，然而经济社会发展却又客观要求我们不断加大财政政策力度。进一步说，积极的财政政策已到转型期，必须通过提质增效来拓展政策空间以支撑持续加力。积极的财政政策提质增效，提质是核心，增效是落脚点。提质是指进一步优化政策运用质量，充分释放财政政策的经济社会发展的自动稳定器作用和经济逆周期调节作用，所谓自动稳定器是指财政政策具有自动调节经济社会长期稳定发展的功能。增效是指提高政策的总体成本效益率、乘数效应和边际效应。提质包括三方面内容：一是发力范围清晰合理。财政政策是实现公共财政职能的基本手段之一。因此，财政政策的发力范围必须紧扣公共财政职能要求。适度加力绝不能盲目扩大政策覆盖范围，而是要在公共财政职能范围内更好发挥政府作用。其突出要领是加大力度，解决基本公共服务均等化问题，优化市场配置资源功能，推动经济社会高质量发展。二是发力点选择更为精准。适度加力不是“大水漫灌”，而是要加大力度解决在全面建成社会主义现代化强国进程中要面对的长期性和阶段性两大类问题。提质关键在于发力点的选择，既要保持政策的连续性、稳定性，又要稳中求进，确立新的加力点，聚焦解决长、短期两大类问题中的重大难题。三是发力水平安全可控。适度加力重在适度，适度的要义是发力水平安全可控。安全可控包括成本可控和标准可控两层含义，成本可控意在防范发生系统性财政风险，关键在于妥善处理好政府债务规模与财政支出增长率、财政收入增长率、全社会固定资产投资增长率、货币供应增长率之间的平衡关系。标准可控是确定适度加力底线的基本依据。在新发展阶段，保持支出强度是财政政策加力的主要举措之一。但确定强度必须有科学的依据，否则就会导致支出的无序扩张。支出标准是财政支出的基准线。因此，只有做到支出标准可控，才能实现发力水平安全可控。而做到标准可控，必须依照推动经济社会发展和量力而行的原则来制定标准。
增效是提质的集中表现。增效的核心是提高财政资金使用效率，让加力带来的资金增量切实强化破解难题的力度，具体主要包括两方面内容。一是增强财政政策的协同效应。从内部结构看，财政政策是由减税降费、赤字、转移支付、专项债、贴息等手段组成的一套组合拳。从外部结构看，我国的宏观政策体系是以财政政策和货币政策为主，产业政策、区域政策、贸易政策等为辅的政策体系。增强财政政策的协同性，就是要让组合拳中的各个手段协同发力、优势互补，形成聚合效应，就是要让财政政策支撑并放大其他宏观政策的效应。具体来说，在内部结构方面，收支两侧政策都要聚力解决经济社会发展中的重大战略问题；在外部结构方面，财政政策要更多发挥结构调整效应，从创造基本条件的角度支撑货币政策、产业政策等的运行。二是增强财政政策的时效性。财政政策的突出特点是增加当期市场主体和居民可支配货币收入，至于这些收入增量能否及时转化为当期投资和消费，则取决于政策实施的质量。积极的财政政策增效，关键点在于把加力带来的收入增量尽快转为实物投资量和实物消费量。增强财政政策时效性的核心是加强财政管理，建立与财政资金规模急剧放大和财政资金来源结构使用结构日趋复杂化相适应的管理模式。换言之，当前我国政府管理的年度财力总规模已达50多万亿元，这要求我们必须创新理财模式，否则就会出现可用财力规模与资金时效逆反的情况。
积极的财政政策提质增效重在深化财税体制改革
财政政策的制定和实施质量与财税制度密切相关。财税制度安排直接决定了财政政策的选择空间、实施范围及绩效状况。前期积极的财政政策成效显著，主要经验就在于以改革支撑政策实施。2023年中央经济工作会议在提出积极的财政政策要适度加力、提质增效，用好政策空间的同时，还明确要求“要谋划新一轮财税体制改革”。这实际表明，今后实施积极的财政政策时要把适度加力、提质增效和财税体制改革连为一体，要通过优化制度来促成提质增效，进而实现适度加力目标。既然如此，谋划新一轮的财税体制改革就要围绕积极的财政政策提质增效，有的放矢地选择改革举措。
由此出发，应坚持系统思维、底线思维，重点从健全现代预算制度和深化政府收入制度改革两方面入手谋划新一轮财税体制改革。国家预算是国家大政方针的集中体现，财政政策的取向和力度选择是决定各级政府预算的编制和执行的主导因素。预算制度是财政管理的“基础设施”，直接决定国家预算的特征和效能，因而也就成为影响财政政策制定和实施的基本制度因素。因此，预算制度改革始终是财政改革的重要方向，且每一轮积极的财政政策的实施，都伴随着预算制度改革的重大突破。我国从1994年起开始建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政预算制度体系。1998年～2003年我国第一次实施积极的财政政策，此间根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的改革总目标，大力实施部门预算、国库集中收付、政府采购重大预算制度改革，初步形成了新的公共财政预算制度体系。党的十八大以来，我国实施新一轮积极的财政政策，根据党的十八届三中全会提出的建立现代财政制度的要求分步建立起了现代预算制度。显然，不断深化预算制度改革是确保财政政策制定科学、实施顺利的基本制度保障。
党的二十大报告明确提出要健全现代预算制度，这意味着要通过深化预算制度改革，放大积极的财政政策对经济社会高质量发展的助推作用。健全现代预算制度的重点是及时提出提升财政管理和财政政策绩效水平、精准破解制约财政高质量发展制度瓶颈的改革举措。健全现代预算制度必须围绕全面规范透明、标准科学、约束有力这几个现代预算制度要素展开。为此，一是要继续推进全面实施预算绩效管理。其中，迫切需要解决全面推行支出政策绩效评价和提升预算绩效管理纵向平衡两大问题。前者重在尽快建立反映支出政策总体宏观绩效和各领域支出总额宏观绩效两类评价指标体系；后者重在在市、县两级政府建立预算绩效管理，特别是把绩效管理扩大至政府债务资金和社会保险资金，使绩效管理切实发挥约束不合理政府债务的形成和管控社会保险资金的作用。二是要继续加强财政支出标准体系建设。支出标准体系建设直接决定了预算的规范性水平和约束力强度水平。加强财政支出标准体系建设关键在于进一步提高标准的科学性，即根据公共产品使用价值特征分类，做好增强支出标准与财政收入、支出结构调整、支出政策等的协调性工作。当前最为重要的是改进“三保”支出标准，“三保”支出是基本公共服务均等化资金保障的主渠道，占一般公共预算支出比重超过70%。改进“三保”支出标准制定首先要明确保障范围，特别是清晰界定基本民生支出的边界，并由此建立民生支出保障清单；其次是必须进一步完善基本支出定员定额，要把这项工作与机构改革、业务绩效考评和资产配置标准优化等统一起来。三是要继续推进转移支付制度改革。有必要深化转移支付结构调整，切实划清不同类别转移支付资金的使用边界，从而避免挤占、挪用转移支付资金的情况。同时，加大均衡性转移支付制度完善力度，根据客观情况的变化调整标准支出的范围和水平，进而确保加大均衡性转移支付支出能够起到强化均衡财力区域分布的作用。此外，还要切实建立专项转移支付评估和退出机制。
深化政府收入制度改革促以进积极的财政政策提质增效，重在以进一步深化税制改革支撑结构性减税，同时强化税制的宏观税负的相对稳定性、维护市场统一和促进社会公平三项基本功能。然而，有必要指出，结构性减税绝非单纯的减收之举，而是要通过减税促进经济增长和扩大税源，最终稳定宏观税负，缓解收支矛盾，压缩财政风险扩大空间。为维护市场统一，深化税制改革应进一步增强税制的全国统一性，尽力清理“税收洼地”。为促进社会公平，深化税制改革有必要强化税制的量能课税功能。由此出发，深化税制改革应优化税制结构，其主要发力点在于健全直接税和地方税体系。其中，健全直接税体系的重大意义在于实现量能课税，因而有必要优化以所得税和财产税为主体的直接税体系，同时健全地方税体系，培育地方稳定税源并扩大地方财力，为此，有必要实施消费税改革，稳步推进后移消费税征收环节。非税收入制度改革与税制改革具有相辅相成的内在联系。在深化税制改革的同时，有必要继续推进政府非税收入制度改革，并从防范化解重大风险的角度研究探讨进一步完善政府债务收入管理制度。
参考文献
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Proactive Fiscal Policy: Appropriate Enhancement with
Improved Quality and Effectiveness
Bai Jingming
Abstract: It was emphasized at the annual Central Economic Work Conference of CPC that proactive fiscal policy should be appropriately enhanced and its quality and effectiveness should be improved simultaneously, which means a new stage to the implementation of proactive fiscal policy. The necessity for appropriate enhancement of proactive fiscal policy is due to the following issues: coping with the increasingly demands for funds ensuring people's livelihood, and it is necessary to enhance macroeconomic regulation and control for stabilized economic growth, and make full use of fiscal policy to address shrinking domestic demand and structural imbalances. Improving the quality and effectiveness is the transformation direction of proactive fiscal policy, it is only improving the quality and effectiveness of proactive fiscal policy can eventually implement the appropriate enhancement to the policy itself. Appropriate enhancement and the quality and effectiveness improvement of proactive fiscal policy are complementary to planning a new system reform of fiscal and taxation, and the latter focuses on improving the modern budget system and deepening the revenue system reform of the government.In this regard, improving modern budget system involves three measures: promoting comprehensively implementation of performance-based budgetary management, improving the standard system of fiscal expenditure, and refining transfer payment systems as well, while reform of the government revenue system focuses on deepening the taxation system reforms.
Keywords: proactive fiscal policy, improving the quality and effectiveness, appropriate enhancement, fiscal and taxation system reforms
