摘 要:我国已经进入少子化、老龄化时代，人口发展呈现出生育率下降快、老龄化速度快、老龄人口规模大等特征，少子化、老龄化程度的区域间差异也为促进区域均衡发展和实现共同富裕带来挑战。应对人口转型及其挑战，首先要加快人力资本积累和提高人力资源利用效率；其次，要发展新经济、完善收入分配和提振老年消费，使生产、分配、消费与新的人口形势相适应；最后，要完善老龄社会支持体系，保障老年人口福利。
关键词:人口老龄化 人力资本 银发经济 收入分配
【中图分类号】C92 【文献标识码】A
人口是一个国家发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素，人口问题是事关区域协调、民生保障、共同富裕的国家治理问题，人口要素特征的变动是配置社会资源、制定公共政策、统筹发展目标的重要依据。2023年5月5日，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第一次会议（以下简称会议），提出“以人口高质量发展支撑中国式现代化”，明确了新时代人口工作的战略定位和突出作用。在中国式现代化进程中，既要通过政策手段积极引导人口结构调整，“加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源”，也要采取与人口特征相适应的经济社会发展措施，充分发挥人力资源及各类生产要素潜力。
会议指出，我国人口发展呈现出“少子化、老龄化、区域人口增减分化”的特征。其中，“区域人口增减分化”一定程度上是区域间少子化、老龄化趋势发展不平衡的一种体现。一方面，就人口自然增长率来说，少子化、老龄化特征更明显的地区人口死亡率更高、出生率更低，人口自然增长率也就更低，更容易出现人口负增长；另一方面，就人口机械增长率来说，由于流动人口主要由劳动年龄人口构成，人口净流出地往往面临更突出的少子化、老龄化现象。因此，当前促进我国人口高质量发展的前提在于理解并把握少子化、老龄化的特征和成因，并在此基础上分析人口转型对中国式现代化带来的挑战、机遇和应对之策。
我国人口发展呈现的趋势、特征及其成因
我国正在经历快速的老龄化。2022年，我国60岁及以上的老年人口达2.8亿人，占全国总人口的19.8%；其中，65岁及以上的老年人口为2.1亿人，占全国总人口的14.9%，已经进入中度老龄化社会。我国人口老龄化速度发展较快，2000年以来，60岁及以上老年人口比重上升了9.5个百分点，65岁及以上老年人口比重上升了7.9个百分点，这一进程快于同期的英美德法等发达国家，与日本从1970年进入老龄化社会到1994年进入中度老龄化社会类似。随着上世纪60年代“婴儿潮”一代队列人口逐渐步入老龄期，我国老龄化速度还将进一步加快。
人口寿命延长和生育率的下降是人口年龄结构老化的直接因素。1990年到2020年，我国人口平均预期寿命从68.55岁增长到了77.93岁，当前人口平均预期寿命在全球各国中排在第51位。在人口平均预期寿命延长的同时，我国人口生育率经历了持续快速下降，人口发展呈现出少子化特征。改革开放后，我国人口出生率于1987年达到23.33‰的峰值，随后开始走低。1990年到2020年，我国人口出生率从21.1‰下降到8.52‰，育龄女性总和生育率从2.17下降到了1.3，0—14岁少儿占人口比重从27.86%下降到17.9%。
经济社会发展是人口寿命延长和生育率下降的根本原因。人口平均预期寿命的延长反映了我国经济社会的长足发展，背后是人均收入水平的上升，生活环境和营养条件的改善，以及医疗技术进步、医疗卫生服务水平的提升和医疗保障制度的不断健全。1970年代以来，我国陆续实施的“晚稀少”和“一孩政策”等计划生育政策在降低人口生育率方面起到了重要作用，在很长一段时期内避免了人口过度增长，对推动经济社会发展产生了积极影响。2000年以来，严格的生育控制政策越来越不适应人口形势的变化，党中央、国务院审时度势，多次对计划生育政策进行调整优化，相继实施了“双独二孩”“单独二孩”“全面二孩”政策，并于2021年5月实施“全面三孩”政策。但是，历次生育政策的调整只带来了生育水平短暂和微弱的提升，人口生育率下降的趋势并没有得到根本扭转。
大量研究表明，家庭生育行为虽然受到生育政策的影响，但人口发展的长期趋势主要由经济社会发展决定，生育政策调整对家庭生育行为的影响也在一定程度上取决于家庭所面临的经济社会环境。从国际经验来看，现代经济发展有促进少子化的作用：女性劳动参与率的上升和工资报酬水平的提升会提高生育的机会成本，同时会增强女性经济独立性，降低结婚的经济动机；人口平均受教育年限的增长会推迟初婚初育年龄，缩短生育的时间窗口；流动人口往往因为外出就业而推迟婚姻和生育决策，随着劳动力市场要素流动程度提高，人口流动性增加也会促进少子化；经济发展过程中住房成本、幼儿照料成本和家庭教育投入的上升也起到了阻碍婚姻和生育的作用，并且这种作用在经济增长放缓、预期收入增长放缓和收入稳定性下降的宏观背景下表现得更为强烈。
对于少子化、老龄化的若干认识
人口是经济社会发展的基础性变量，以少子化、老龄化为特征的人口转型对经济社会发展具有广泛和深远影响，也受到了学术界和社会舆论的普遍关注。然而，当前社会舆论对人口转型的部分认识存在偏差，造成了对人口高质量发展及其支撑中国式现代化作用的悲观估计，对此，有必要做出澄清。
第一，少子化、老龄化不是一种负面现象，是经济社会发展进步到一定阶段的必然产物和客观表现。早期人类缺乏应对复杂环境变化的能力，严峻的环境给人类造成繁衍存续的生存压力，自然灾害、疾病瘟疫等危险因素给人口数量带来巨大打击，落后的卫生、营养条件意味着在正常情况下抚养一名儿童顺利成人也存在极大偶然性。环境压力、食物匮乏、落后的医疗技术和卫生服务水平使得人口预期寿命较短，劳动力人口的生产剩余也不足以供应缺乏劳动能力的老年群体的生活需求。另一方面，由于生产方式以低技术的农业、手工业为主，劳动力数量是生产能力和生产水平的核心决定要素，提高子代数量成为家庭增收的有效策略。人口发展总体上呈现生育率高、死亡率高的特点，老年人口占总人口的比重很低。正是在生产力大幅度提高的背景下，人类应对环境变化、创造稳定生活环境的能力不断增强，生产方式也愈发强调技术要素投入，劳动力人口的生产剩余增加，多子化的策略不再成为生产生活的优势选择，进入老年期的人口数量增长，并在国家力量和社会制度的保障下获得充足的生活资料，从而出现了生育率的下降和人口平均预期寿命的延长。由此可见，人口发展向少子化、老龄化的转型是经济社会发展和人类文明进步会经历的必然过程。
第二，少子化、老龄化不是中国独有的人口发展特征，是全世界范围内的普遍趋势。现代化国家普遍经历了从“高出生率、高死亡率”向“低出生率、低死亡率”转变的人口转型，并最终进入到少子化、老龄化阶段。根据联合国人口署的数据，2021年全世界高收入国家的平均总和生育率为1.56、欧洲和北美平均总和生育率为1.54、较发达地区平均总和生育率为1.52，均低于2.32的世界平均水平和2.1的人口更替水平。2000年，发达国家60岁及以上老年人口比重占到19.5%， 2020年进一步上升到26.0%，德国、法国、意大利、芬兰等部分发达国家的老年人口比重超过25%。由于文化传统和移民政策等多方面因素，东亚地区的少子化、老龄化现象表现得更为突出。2021年，日本60岁及以上老年人口比重达到35.7%，是世界上老龄化最严重的地区；韩国60岁及以上老年人口比重则在过去二十年间快速上升了13.4%，达到24.4%；两国0—14岁儿童占总人口比重则分别低至11.8%和11.9%。近年来，日本育龄女性总和生育率维持在1.30左右的较低水平，韩国育龄女性总和生育率则处于1以下的极低水平。
第三，少子化、老龄化不意味着我国劳动力人口将迅速萎缩，在较长时期内，劳动力人口规模庞大仍是我国的基本国情。2022年，我国新增出生人口956万人，死亡人口1041万人，人口总数减少85万人，自然增长率为-0.60‰，是1961年来我国人口首次出现负增长。根据预测，2035年我国人口总量将降至13.7亿，2050年时会降到12.8亿，分别相当于我国2014年和2001年时的人口总量。届时我国仍然会是世界第二大人口大国。按照目前男性16到59岁、女性16到54岁的劳动年龄规定，2035年时全国劳动年龄人口约为7.9亿，与我国2008年前后的劳动年龄人口数量相仿。此外，随着老年人口健康水平改善和人口预期寿命延长，曾经被认为不具备劳动能力的低龄老人继续参与劳动的能力将持续提升。近年来，日本、德国、法国等人口平均预期寿命较高的国家普遍通过立法延长劳动年龄。由此可见，随着人口健康状况改善，适合从事生产劳动的人口年龄段延长，我国劳动年龄人口规模会进一步扩大。
第四，少子化、老龄化通常伴随着人力资本水平的提高，而人力资本水平提升是对冲劳动力规模减小和成本上升的长效手段。我国人口在向少子化、老龄化转型的同时，人口平均受教育年限也出现了大幅上升。2022年我国劳动年龄人口平均受教育年限达到10.93年，新增劳动力平均受教育年限达到14年，而在我国开始进入人口老龄化阶段的2000年，劳动年龄人口平均受教育年限仅有8.4年。在高等教育方面，目前我国每十万人中大专及以上人口占比已经达到20年前的3倍以上。人口年龄结构转型和人口平均受教育水平上升同时发生并非偶然：首先，生育率的下降使得家庭可以增加对子代的教育投入，促进子代受教育程度提升；其次，人口受教育水平的提高通过影响生育观念和生育成本，促使生育率下降；再者，人口受教育水平的提升也是促使人口平均预期寿命增长的重要因素；最后，劳动力自由流动条件的放松使得禀赋各异的劳动者能够更充分地配置到合适的岗位上，并通过“干中学”更快地实现人力资本积累，但这也会造成婚姻和生育决策的推迟，降低人口生育率。
人口转型对经济社会高质量发展带来挑战
生育率下降是人类进入现代文明社会之后的必然现象，且基本不可逆转。我国人口转型的突出特点是生育率下降过快，导致人口快速老龄化和“未富先老”，冲击经济社会发展。
少子化和老龄化冲击劳动力要素市场、影响创新创业活动和消费需求，降低经济潜在增长率。经济增长理论认为劳动力、资本和技术是决定经济增长的三大要素，少子化和老龄化意味着劳动力要素投入减少，经济增长放缓。劳动力供给减少还将导致市场均衡工资水平上升，增加企业劳动力雇佣成本，降低国内企业国际竞争力。创新创业活动是经济持续增长、实现跨越式发展的重要动力，年轻人是创新创业活动的主力，低生育率导致创新创业人口群体减少，降低全社会创新创业水平。劳动力结构老化、大量老年人口占据关键岗位，阻碍全社会人力资本优势有效发挥，抑制年轻人的创新创业活动。适度的消费增长有助于经济持续稳定发展，生育率下降和人口规模出现负增长，意味着消费群体减少，引起总需求疲软，导致经济增速低于潜在增长率，加剧短期经济波动。
少子化和老龄化对生产和消费结构产生冲击，影响公共服务结构和布局。少子化和老龄化提高企业劳动力雇佣成本，推动企业向资本、技术密集型生产转型，促进生产技术水平的提高和产业结构的升级。这可能导致初次分配过程中劳动要素收入占比降低，家庭部门消费能力下降。在消费结构方面，少子化、老龄化导致老年抚养比上升、儿童抚养比降低，家庭部门在医疗保健和养老服务方面的支出相对增加，在住房、教育、衣着、交通、通讯和新兴产品上的支出相对下降。老年人口占比上升也会带动适老产品、养老服务需求增加，推动“银发经济”发展。然而，“未富先老”意味着老年人财富积累少、收入水平低，缺乏消费能力，造成老年消费市场有效需求不足，阻碍“银发经济”发展。老年人口规模扩大导致老年公共服务需求增大，老年公共服务的制度保障水平和资金投入水平都需要提高，全社会需要加快推进适老化改造。我国各地区少子化、老龄化程度存在差异，公共服务在空间布局上与各地区老龄化程度的匹配度较低，对实现公共服务均等化也带来了挑战。
少子化、老龄化导致社会养老医疗负担加重，威胁养老和医疗保障制度的可持续性，增加政府财政负担和债务风险。现有基本养老保险制度参数制定时间较早，随着退休人员预期寿命延长，劳动年龄人口相对规模缩小，系统内在职退休比不断减小，原有制度参数已显陈旧。随着人口老龄化程度不断加深，养老金领取年龄低、缴费年限要求短、平均计发年限远超预期等问题愈发突出，在职劳动者及单位缴费已经难以负担基金支付压力。老年人口是医疗服务需求的主体人群，老龄化加剧医疗负担。世界卫生组织2016年发布的报告显示，中国约33%的疾病总负担归因于60岁及以上老年人的健康问题。老年人口规模和占比扩大推动医疗支出水平提高，基本医疗保险基金支出端负担增大。一旦养老保险或医疗保险基金无法实现收支平衡，政府财政需要承担最终的兜底保障责任，加大政府财政压力和债务风险。当前，养老保险和医疗保险分别在省和市一级统筹，地区间少子化和老龄化程度不同导致各地区基金收支平衡差异大。少子化和老龄化严重的地区，履行缴费义务的劳动年龄人口比例更低，享受待遇或待遇水平高的老年群体占比更高，社会保险基金偿付能力不足，具有更高的穿透风险，地方财政负担和债务风险也更高。
以有力措施对冲人口转型冲击，推动经济社会高质量发展
扩大人力资源规模，提高人力资源利用效率和劳动生产率
第一，完善鼓励生育政策，挖掘生育潜力。幼儿照料负担是当前阻碍生育的首要因素，其次是教育和住房成本。要将增加幼儿照料服务供给作为鼓励生育的主要手段，增设普惠性托育机构，合理调整托育服务市场准入门槛，加快制定托育服务标准，为家庭发放托育补贴，有效减轻家庭托育压力。积极挖掘社区功能，鼓励以社区为主体提供小规模集中化托育服务。公共教育支出能够对家庭教育支出形成替代，且更容易保障教育公平，应大力增加教育水平薄弱地区的中小学阶段公共教育投入，加强课程标准化体系建设，通过教学共同体、数字化教学工具等提高基础教育均等化水平。坚持房住不炒，增加面向年轻家庭的保障性住房供给。
第二，加快退休年龄制度改革，增加劳动力总供给。我国职工实际退休年龄过低，与新的人口形势不相适应。根据笔者研究团队测算，退休年龄人口的当前健康状况能够支撑平均2—5年的额外工作年限，部分老年群体也有意愿通过劳动参与增加财富积累以应对自身预期寿命的延长。要加快落实渐进式延迟退休年龄改革，逐步缩小男女职工退休年龄差异。探索并逐渐实现将劳动关系和养老金制度相分离、退休年龄和养老保险待遇领取年龄脱钩，鼓励老年人在领取养老金后继续参与工作，并通过不同退休年龄养老金差别化待遇激励职工晚领取、晚退休。允许企业与一定年龄以上的劳动者灵活协商签订雇佣合同，便利老年人口从业择业。
第三，完善教育政策，促进人力资本投资和优化人力资本结构。通过人力资本投资提高劳动生产率是对冲劳动力规模减小和成本上升的长效手段，要通过增加教育事业投入，完善全生命周期教育体系，实现劳动力人力资本结构优化。可重点增加能够兼顾公平的基础教育投入，从数量扩张为主逐渐转型为质量提升为主。动态调整高校专业结构，推动人才培养与经济发展需求相适应，减少劳动力市场技能错配。大力发展职业教育和成人教育，积极搭建职业技能学校和企业合作对接平台，鼓励企业开展并参与职业技能培训，培养与市场需求相适应的技能型人才。加强老年大学规范化建设，增设适应大龄劳动力、老年劳动力的培训课程和职业教育，帮助老年人口更好适应劳动力市场，着力弥合老年人口和老年劳动力在生活工作中遭遇的数字鸿沟。
第四，深化人口流动政策改革，提高人力资源配置效率。我国区域间经济差异大，少子化和老龄化进程差异大，城镇化提升空间大，要通过推动人口自由流动，实现人力资源配置效率优化。要加快深化户籍制度改革，逐步废除与户籍关系相挂钩的各类阻碍劳动力自由流动的政策瓶颈，推进常住地公共服务均等化建设，减少公共服务制度造成的劳动力市场扭曲，推动统一大市场建设。优化央地共同支出事项的责任分担办法，统筹考虑区域间经济发展差异和人口年龄结构差异，平衡少子化和老龄化程度较深的人口流出地的财政负担。
第五，完善移民政策，研究适当放宽移民入籍条件。欧美国家的经验表明，吸收年轻国际移民是对冲生育率下降和人口老龄化冲击的有效手段。要积极扩大吸收各领域外来人才，加强国际知识交流、技能融通和合作生产。加快研究放宽移民永居、入籍的政策方案，完善国际移民制度建设和管理组织机构建设，做好国际移民的公共服务配套工作，优化相互尊重、人人平等的治理理念，营造友好和谐的社会氛围。
使生产、分配、消费与新的人口形势相适应
第一，发展新经济，配套完善收入分配制度。继续推动以自动化、智能化为代表的新经济发展，对冲劳动力规模减小和成本上升对企业生产的影响。加快推进对垄断性行业的改革进程，通过法治建设、制度建设营造公平优质的营商环境，充分发挥民营企业、中小微企业在创新创业活动和推动新经济发展方面的作用。完善收入分配制度，避免劳动节约型和技能偏向型技术进步导致劳动收入份额下降和工资差距过大。探索健全技术、知识产权、管理能力等要素的价值实现形式和入股收益机制。探索对机器征税，改革资本税收制度。完善企业薪酬调查和工资指导信息发布制度，发挥好工会在工资集体协商中的作用，增强劳动者工资议价能力。
第二，提振老年消费。加快推进全社会适老化改造，出台公共场所适老化改造标准，推动线上服务平台开发老年友好界面，畅通老年消费渠道。加强养老产品和服务质量监管，严厉打击以老年人群为主要对象的违法犯罪行为，营造清朗老年消费环境。支持银发经济发展，重点布局老龄化程度较深的地区，鼓励高校、科研机构和市场企业参与老年产品开发，促进老年生活辅助器具标准化、品牌化建设，培育老年消费市场。积极探索做好“养老金融”大文章的有效途径，完善并扩大商业养老保险、个人养老金、住房反向抵押试点政策，鼓励银行、保险、信托等金融机构配置优质资源提升老年群体财产性收入，为老年消费提供收入支撑。
完善老龄社会的支持体系，保障老年人口福利
第一，加快养老和医疗保险制度改革，实现制度公平可持续发展。完善养老保险制度参数，在确保收支平衡的条件下协调确立养老保险缴费标准、缴费年限和领取待遇标准，加快提高养老金领取年龄。发展资本市场和提高养老保险基金运营管理水平，提高基金收益率。实行与收入和缴费水平相关联的医保待遇差别化，完善医保支付制度和公立医院考核机制，合理减少道德风险导致的过度医疗，保障医疗服务质量。加快实现养老保险和医疗保险完全可携带，进一步提高统筹层次，以适应人口流动形势。
第二，统筹发挥政府、家庭、社会三方作用，完善养老服务供给体系。加强公共政策量化评估，定量评估老年群体养老医疗服务需求及空间分布，提高政策科学性和实施效率。支持养老服务市场多元主体发展，强化家庭和社会的作用，发展居家和社区养老服务，鼓励市场化养老服务，动员社会志愿力量参与养老服务。依托基层社区和医疗组织加强老年人口健康教育、健康诊断、健康干预和健康管理。推进医疗健康数据集成平台建设，实现“一人一档”，提高医疗服务连贯性，以适应人口流动形势和老年人口慢性病长期管理需求。
第三，坚持积极老龄化理念，提升老年健康水平。增强全民健康意识培养，开展大众体育、全民健身活动。提高公共场所体育锻炼规划面积，增加公共场所体育健康设施投入，加大对公民健康生活方式和知识的宣传教育，普及慢性病预防、筛查、早期管理信息，促进社会成员以更健康的身体状况进入老年期。
【本文作者为浙江大学劳动经济研究所副所长、金融研究院研究员】
【本文系教育部人文社会科学规划基金“社会经济变迁、生育政策调整与家庭生育行为研究”（22YJA790083）阶段性成果；浙江大学金融研究院助理研究员刘来泽对本文亦有重要贡献】
责编：冯一帆／美编：王嘉骐