摘 要:人力资本的提升和充分利用是实现人口高质量发展的关键，中国人口规模和人力资本存量巨大，应设法充分利用好现有的人口和人力资本。对于不同年龄段的人群可以采取有针对性的激励措施，最大化开发利用好人力资本，积极适应社会和科技发展的需要，从而起到促进科技创新和经济增长的作用。根据人口生命周期，把人群划分成三个年龄段，针对不同年龄段采取不同的激励举措，实现人口和人力资本的最大化利用，真正实现人口高质量发展。
关键词:人口结构 人力资本 人口高质量发展 激励举措
【中图分类号】C971 【文献标识码】A
2023年5月5日，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第一次会议时强调：“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。”“要以系统观念统筹谋划人口问题，以改革创新推动人口高质量发展，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕。”从人口结构来看，可以基于年龄结构和城乡结构，针对不同人群制定有针对性的举措来更好地促进人口高质量发展，从而实现经济的持续增长与人民的共同富裕。
人口生命周期大致可以划分成三个阶段，一是学龄前及求学阶段，也就是对应于0—15岁人口；二是劳动年龄阶段，也就是对应于16—59岁人口；三是退休阶段，也就是对应于60岁及以上人口。这三个年龄段分别对应于未来、当前和过去的劳动力。尽管我国已经进入到老龄化社会，高龄少子化现象突出，但我国依然是世界上人口和劳动力规模庞大的国家，可以根据不同年龄段的特点来制定有针对性的措施，最大程度地利用好现有的人口与劳动力，以人口高质量发展推动经济增长。
建设生育友好型社会，促进人口增长
人口是国家发展的重要基础，超低生育率是未来中国可能面临的最大的人口风险，人口是劳动力供给的基础，人口负增长势必会对经济增长带来一定的影响。尤其值得注意的是，一个国家或社会进入人口负增长也就意味着在此之前人口红利逐渐消散，人口负担将日益增大。因此从政策层面需采取各种积极有效的措施，政策的着眼点应从宏观调控转向微观促进，构建生育友好型社会，积极促进生育率的提高。北欧一些国家的实践证明，采取切实有效的措施，可以在一定程度上实现生育率的回升。当务之急是要采取切实有效的举措建设生育友好型社会，最大程度地降低家庭养育负担，其中，住房、婴幼儿照料和教育相关举措尤其关键，唯有大幅度跟进落实，才有可能提升家庭生育意愿。
沉重的家庭养育负担是阻碍人们养育多个子女的重要因素。由于竞争的激烈和工作节奏的加快，城市适龄夫妇普遍晚育，考虑到家庭养育负担和子女照料问题，许多家庭在养育了一个孩子之后基本上不想再多养育孩子。2016年全面二胎政策起到了短暂的刺激作用，2016年和2017年出生人数有明显上升，但从2018年之后，呈现持续下降趋势，2022年全国新出生人口仅为956万人，不到2017年高峰时期新出生人口的六成。调查数据表明，许多家庭不敢生，排名前三的原因是经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。国家卫生健康委有关负责人就实施三孩生育政策答新华社记者问时曾表示女职工生育后工资待遇降幅超过一半的达42.9%。家庭养育成本包括住房、医疗、教育等，还包括女职工的就业与发展权利等方面。以住房为例，稳定的住房是生育的基本保障，目前大中城市住房价格高，绝大多数城市只允许一个家庭购买两套房，而且二套房无论是首付还是贷款利率都明显提高。家庭养育多个子女，往往需要更大的住房或者两套以上的住房，这其中就不得不面临二套房的压力，尤其是考虑到子女上学，通常也不会把二套房选在偏远城郊区，相反更可能在中心城区，房价也更高，显然，仅是购买住房这一项的压力就大。2023年8月，住建部制定“认房不用认贷”等措施，这些措施的落实可以有效减轻二套房的压力，但对于生育三孩的家庭而言，他们可能还有对三套住房的需求，因而政策应对这些家庭有所倾斜。其次，婴幼儿的照料也是家庭养育多个子女的重要影响因素，在3岁上幼儿园之前，婴幼儿需要有人全时照料，或者是老人或者是夫妻一方全职照料，对于准备生育三孩的家庭而言，老人受年龄和身体状况所限，基本上难以胜任对幼儿的照看，这也就意味着夫妻有一方需要辞职在家照料婴幼儿。由此可见，沉重的家庭负担是家庭不愿意多生育子女的重要原因，要实现三孩政策的预期目标，就应当有效减轻家庭养育负担。
现有政策仍不足以刺激家庭生育多个子女。2021年7月《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下文简称《决定》）从教育、医疗、住房以及女职工权益保障等方面减轻家庭养育负担，促进家庭多生育子女，推动社会人口结构优化。《决定》的通过和实施，为具体落实中央制定的三孩政策提供了明晰的框架。然而具体的政策，尤其是促进家庭生育的各项政策的落实需要各地政府根据各自情况进一步细化。对于家庭而言，生育子女要考虑子女从出生到成长漫长时期的各种养育成本，累计有数万、数十万至数百万之多，这是一项庞大的家庭开支。而随着人们收入水平的不断提高，子女养育的成本也在不断攀升。因此，对家庭而言，生育是一项重大决策，需要多方面的谨慎考虑。基于现实的考虑，一些地方政府通过直接给予经济支持的方式来鼓励家庭生育更多子女。2022年11月，河北衡水发布最新生育政策，生三孩补贴5000元。长沙市卫生健康委、市财政局联合推出政策，对合法生育、符合条件的三孩（及以上）家庭每孩一次性补贴1万元。更多地方的生育鼓励政策主要以育儿假为抓手，2022年1月，内蒙古制定政策，明确符合规定生育子女的夫妻，女方除享受国家规定的产假外，生育第一、二个子女的增加产假六十日，生育第三个子女的增加产假九十日，并给予男方护理假二十五日；符合规定生育子女的夫妻，在子女三周岁以前，每年给予双方各十日育儿假。虽然延长产假和设置育儿假可能在一定程度上有助于刺激生育意愿，但力度明显还不够，这些措施并不能实质性地减轻家庭生育负担，尤其是各地较少从住房方面去促进改善家庭居住条件，从而难以让育龄夫妇下定决心多生育子女。
有效减轻家庭养育负担促进人口增长的对策建议可以从以下几个方面来考虑。
第一，应从改善住房条件着手，允许三孩家庭购买第三套住房，减轻住房购置成本，为家庭生育多孩创造良好的居住环境。购房在大中城市中是一项巨大的开支，对绝大多数家庭而言都是沉重的经济负担。而对有意生育三孩的家庭而言，改善住房条件是他们决定生育的一项重要前提。目前，随着住建部“认房不用认贷”等措施的落实，包括一线城市在内的全国大多数城市均已经放松了购房政策，然而，对于三孩家庭而言，仍需要面临沉重的购房压力。因此，对于三孩的家庭来说，给予他们以实质性的住房支持，例如允许三孩家庭购买第三套住房，甚至享受购买首套住房的优惠政策，有可能让他们把三孩生育意愿转化成实际行动。考虑到目前生育三孩的家庭数量极少，故而针对三孩家庭放开三套住房政策并不会给房地产市场带来明显压力。
第二，加大力度建设社区托育中心，有效减轻家庭育儿负担，促进劳动力的充分利用。在计划经济时代，单位通常有托儿所，但市场经济时代，人们居住分散，流动性增强，更为可行的社会化托育方式是政府背书，依托社区建立可靠且收费合理、配备专业人员的托育服务设施，使人们能够放心地把婴幼儿交给社区托育机构。此外，许多社区都建有配套幼儿园，如果有条件把不到入园年龄的幼儿招收进来，可以大幅度减轻家庭照料负担。2021年10月，国家发改委等23部门印发《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，意见提出支持发展普惠托育服务；鼓励支持企事业单位和社会组织、社区等提供普惠托育和婴幼儿照护服务，这是国家相关部门对于社会需求的及时回应。然而，普惠托育服务仍旧未能有效提供。相对而言，婴幼儿越小，越需要精心照料，而影响育龄夫妇生育意愿的最主要因素可能还在于婴幼儿照护服务，因此，相关部门应着力解决基于社区的婴幼儿照护服务机构建设问题，免除育龄夫妇的后顾之忧，进一步促进生育意愿的提高。
第三，在教育方面应实现从幼儿园到高中的义务教育，有效降低家庭教育支出。我国当前实行的是从小学到初中的九年义务制教育，但幼儿园和高中阶段仍需家庭承担，这对于养育多个子女的家庭而言，是一项巨大的负担，从而抑制了家庭生育多个子女的意愿。在升学压力之下，子女的教育对家庭而言，不仅需要在经济上，更需要在精力上的巨大投入，才能使子女有更好的未来。“双减”政策实行两年多来，虽然有效遏制了学科补课的现象，但学生和家长的压力仍然巨大，突出表现为升学的压力，尤其是中考分流带来的压力。实行幼儿园到高中阶段的义务制教育则能够在很大程度上减缓家长的压力，从而有助于提高生育率。
加大科技人才培养力度，促进终身学习机制形成
从劳动年龄人口来看，应大力加强人力资本的积累，强化培训与学习机制，形成全民终身学习的机制。近几年来，我国就业问题日益突出，表现为大学生就业难和农民工就业难。大学生就业难在很大程度上与我国近些年来的教育学科结构变化有着密切的关系。据统计，当前我国每年普通高校有超过1000万毕业生，其中45%是理工科，这显然是一笔宝贵的人力资本，然而，需要指出的是，在二十世纪九十年代，理工科本科学生的占比远高于现在，比例超过60%，甚至一度接近70%，可见，理工科学生占比呈现明显的下降趋势，这对于我国加强智能制造业、信息技术和数字经济发展，促进科技创新的目标而言，在人才的供给方面呈现一定的偏差。美国等发达国家不断地强化STEM（Science，Technology，Engineer，Mathematics）教育，实质是仍旧要着重培育理工科人才，以便更好地适应科技的发展。从我国社会经济发展的实际来看，自进入世贸组织以来，我国经济得到高速发展，民营经济实力大增，在就业市场上起着至关重要的作用，而许多民营经济的立足之本正是科技和有竞争力的产品与服务，这些都离不开理工科人才。高等教育理工科人才供给的相对不足与社会对理工科人才需求的相对旺盛形成了矛盾，这是导致大学生就业难的一个因素。对此，无论是从促进市场供需平衡，解决大学生就业难问题，还是从科技创新的角度来看，都有必要加大理工科人才培育的力度，这不仅仅是适应社会发展的需要，更是促进科技创新的必然要求。
人力资本的提升是促进人口高质量发展的关键，因为人力资本的积累是科技创新和科学发展的基本前提。随着人口红利的逐渐消退，提升人力资本是避免中国陷入“中等收入陷阱”的关键。[1]人是一切生产要素的核心载体，人力资本积累很大程度上决定了一个国家创新能力的强弱。[2][3]人力资本通常是指蕴含在劳动力身上体力、知识与技术技能等从事生产经营活动的能力的总称，[4]也是能力、知识和技术的综合体现。[5]人力资本由不同受教育程度和掌握着不同劳动技能的人群构成。相对而言，高素质人力资本对技术创新具有更重要的影响，他们对相关知识的探索与研究既可以直接推动技术创新，又能将知识溢出到低素质人力资本。而不同专业技能的人群又在很大程度上决定了科技创新应用的广度和深度。受教育程度较高的人群具有更强的创造性和学习能力。人口平均受教育程度很大程度上决定了一国的创新能力以及技术追赶和技术扩散的速度。
近几年，农民工就业难的问题日益凸显，这与产业结构升级和经济形势密切相关。新一代农民工不愿意进厂而更愿意送快递送外卖，这既体现了就业形态的改变，也反映了制造业收入相对较低的窘境。近年来服务业的快速发展，尤其是新型服务业如“骑手”“自媒体运营”大量涌现，这些新业态以互联网为依托，对职业技能的要求不高，且自由度大，因而越来越多的年轻劳动者不愿意回到工厂工作。然而，作为一种新业态，平台经济给从业者带来较高收入的同时也存在很大的风险，突出表现为社会保障的不足，五险一金对这些从业者而言几乎等同于没有。需要指出的是，制造业的发展对我国经济社会的影响巨大，突出表现在稳定就业和稳定收入方面。制造业提供的是规模化就业，通常能够提供稳定的劳动报酬，产业工人因此能够获得稳定的收入。美国的经验表明，制造业就业的稳定是稳定中产阶级规模的重要保证，而美国制造业的外流给美国中产阶级和产业工人带来严重的冲击，直接影响了美国的政治和对外关系。制造业的发展，一方面需要政府重视并给予相应的支持政策，引导资本投向实体经济，另一方面，也需要加强数字化、信息化和新技术在制造业的应用，大力提高制造业生产率，从而为提高制造业从业者的收入水平奠定基础。一旦收入显著提高，那么制造业依然能够吸引就业。
无论是大学生还是农民工，他们进入社会之后都需要不断适应科学技术的进步，因此学习和培训是他们适应社会需求变化的重要方式。针对制造业的转型升级以及企业的外迁等新形势，政府和相关部门应加大培训的力度，制定措施鼓励企业和行业加强岗位培训，使劳动者能够更快达到新的工作要求。要大力推广终身学习理念，积极开放各类科技文化场馆，使人们保持随时随地学习的热情。党的二十大报告指出：“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。”而大力推进数字化教育和终身学习理念，并通过开放各类科技文化场馆，为人们提供更便捷的学习场所和机会，则是一些针对性的解决举措。公共图书馆为个人和社会群体的终身教育、自由决策和文化发展提供了基本条件。[6]公共图书馆是公众读书的主要场所，也是科学传播与科学普及的重要场所，是提升公民科学素质的重要载体。2018 年1月1 日实施的《中华人民共和国公共图书馆法》在总则中明确了“发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度”。2021年6月，《国务院关于印发全民科学素质行动规划纲要（2021—2035年）的通知》中明确指出：“提升科学素质，对于公民树立科学的世界观和方法论，对于增强国家自主创新能力和文化软实力、建设社会主义现代化强国，具有十分重要的意义。”人的科学素养以及由此而衍生的终身学习模式对科学研究和科技创新至关重要。促进终身学习机制的形成，应充分利用新基建的良好机会，大力发展公共图书馆、科技馆、文化馆、影剧院等公共文化设施，发挥软性基建在促进人力资本提升和技术创新方面的积极作用，大力推进终身学习模式，更好地提升制造业产业工人的人力资本水平，从而适应制造业产业升级的新需求。
有效利用老年人力资本，促进银发经济发展
从退休年龄人口来看，应制定有效的制度充分发挥老年人力资本，促进银发经济的发展。近年来，随着人口结构的变化，延迟退休逐渐成为社会广泛关注的一个话题。党的二十大报告提出：“实施渐进式延迟法定退休年龄。”2022年12月召开的中央经济工作会议指出：“适时实施渐进式延迟法定退休年龄政策，积极应对人口老龄化少子化。”2023年十四届全国人大一次会议闭幕会后，国务院总理李强答记者提问时表示，延迟退休政策在合适的时候稳妥推出。由此可见，延迟退休政策势在必行。而与延迟退休相关的是劳动力的年龄构成发生了明显的变化，以往的相关政策针对的是16—60岁的劳动年龄人口，在延迟退休之后，劳动年龄人口有可能逐步变成16—65岁，那么，相应的政策可能也要调整或者适时制定，不仅如此，延迟退休还将进一步促进更多年老群体的再就业，针对这些再就业群体也需要有相应的政策措施，从而能够更好地保障劳动者的权益，使延迟退休能够更顺利地实施。
首先，需要制定专门的老年劳动者权益保障制度确保老年劳动者的劳动权益不受侵犯。延迟退休一旦实施，首先受冲击的可能是60—65岁这部分低龄老年人群，因为按照传统的退休政策他们原本已经退休并开始领取养老金，但在新的政策下，他们要继续工作至新的退休年龄，问题是这段时间内他们能否还承担与过去相同的工作？一些单位出于对老年工作者劳动效率和安全的考虑，可能会给他们安排一些相对较为轻闲的工作，甚至不给安排工作。但这显然与延迟退休政策相违背，并且也是对老年劳动者劳动权益的一种侵犯。延迟退休的本意是要充分利用劳动力资源，尤其是要把低龄老年劳动力充分利用起来，以发挥他们的才能，而一些单位可能采取把低龄老年劳动者闲养起来的举措，看似为低龄老年人考虑，实际上是对他们人力资本和劳动技能的否定和不信任。为此有必要出台针对低龄老年劳动者的劳动权益保护法，以避免出现这种歧视低龄老年劳动者的现象。在保障老年劳动者权益方面，日本采取的政策主要包括实施延迟退休制度、禁止年龄歧视、鼓励老年人创业、提供失业保险、拓展和丰富继续就业形式等。例如在禁止年龄歧视方面，日本于1966年制定了《雇佣对策法》，其中第四条主要针对就业年龄歧视问题进行了规定：“稳定老年人就业和促进其再就业，使老年人能够根据自己的动机和能力工作，不受年龄限制”。日本还在2007年《雇佣对策法》修订版中明确指出：“禁止企业设置年龄限制”。正是由于相关法律的制定和实施，日本老年人的劳动权益得到了较好的保障，如今在日本的各行各业都能够看到老年劳动者的身影。相比之下，我国当前针对老年劳动者权益保障的法律并未出台，因而他们一旦到了退休年龄，只能选择退休，即使他们有心再进入劳动力市场，也会面临各种权益保障缺失而带来的不便。
保障低龄老年劳动者的劳动权益还应包括为他们提供技能培训以适应新技术新形势的发展需要。在数字技术应用日益广泛的条件下，而且各行各业特定的技术本身也在不断进步，低龄老年劳动者可能缺乏相关的数字技能，也可能缺乏与岗位相关的新技术要求的各项技能，需要单位给予针对性的培训。现有的单位培训计划通常都针对新入职人员以及青壮年员工，较少关注低龄老年职工，因而对于后者而言明显不公平，事实上低龄老年职工更需要进行技能培训。从发达国家的经验来看，年长劳动力提前退休的原因可能与劳动力老龄化导致劳动参与率和劳动生产率降低、产业结构的调整升级有着密切关系。当年长劳动力无法适应产业升级后的就业市场要求，就有可能因个人工作能力不足以及缺乏友好的工作环境等原因提前退休。不仅如此，针对低龄老年劳动者的保障还应包括禁止辞退那些距离退休仅有十年左右时间的中老年劳动者，因为他们一旦被辞退，就意味着很难再找到工作，延迟退休对他们而言也就成为一句空话。德国的老年教育体系较为突出：德国从中央到地方形成了一套完整的老年教育管理体系，由中央负责制定法律，保障老年教育的开展，地方各州以此为依据制定详细规划，推动老年教育方案的实施。德国大多数老年教育以非正式教育形式开展。比如旨在开发老年人力资源的“高级专家项目”，主要通过老年人在指导他人工作的实践中获得满足感，促进老年人自身实现积极老龄化。日本则大力推行终身学习和职业能力开发体系，为老年人继续就业提供能力支撑，主要侧重提升老年人继续参与劳动力市场的能力。2021年11月，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出将老年教育纳入终身教育体系，发展老年教育以满足老年人日益增长的精神文化生活需求。然而，如何充分开发老年人力资源，特别是低龄老年劳动者的职业技能培训问题仍需要积极探索以更好地适应延迟退休的要求。例如，在老年教育中应扩展课程内容，增加诸如人工智能、数字经济运用等新技术应用课程，并将职业技能培训等有利于提高老年人就业能力的课程纳入其中。
其次，给低龄老年劳动者以充分的选择权，即他们既有延迟退休的权利，也有按自己意愿选择传统退休年龄退休的权利。在交够了社会保障的最低年限之后，劳动者也应有选择提前退休的权利。在挪威、瑞典、法国、德国和美国等发达国家，普遍的退休年龄都超过65岁，但法律也允许人们提前退休，只不过提前退休拿到的养老金要低于正常退休劳动者的养老金。这种区别和选择实际上是鼓励劳动者延迟退休。例如在美国，劳动者可以自行选择开始领取养老金的时间，最早为62岁，最晚是70岁，而与之相适应的是“早领惩罚、晚领奖励”的制度，劳动者可以依据自己的预期寿命，选择最有利的养老金领取时间。尽管如此，现实中，老年人提前退休的情形却是较为普遍，发达国家尤其突出。以欧洲国家为例，虽然欧洲多国政府为了缓解养老金支付压力鼓励延迟退休，但是现实中还是存在大量老年人提前退休的情况。具体到我国，不同行业的劳动者对延迟退休的态度也各不相同，总体而言，体力劳动者普遍反对延迟退休，而脑力劳动者普遍支持延迟退休，这主要是体力劳动力的工作对体能要求较高，并且他们很可能在多年的体力劳动中或多或少患有职业病，而脑力劳动者相对较少依赖体能。考虑到不同行业对体能和受教育程度的要求不同，在实施延迟退休政策之后，应当允许劳动者有选择提前退休的权利。美国的弹性退休制度有利于劳动者合理安排自己的工作与退休，在一定程度也弥补了劳动力短缺的现象，缓解了社保基金的给付压力。弹性退休制度对我国而言，具有重要的借鉴意义。通过德国等国家的经验，我国可以考虑将养老金领取年龄与个人工作年限挂钩，以适度的养老金奖励制度激励个人主动延迟退休。
第三，充分保障老年劳动者在退休之后的劳动权益。延迟退休政策实际上是一种信号，即老年劳动者群体会越来越庞大，而国家也提倡老年劳动者发挥余热。可以预料的是，即使延迟退休政策实施，仍有一部分老年劳动者在延迟退休之后仍有再就业的意愿。但在现实中，就业相关的社会保险只针对尚未退休的在岗人员，这就导致退休之后再就业的人群无法获得就业相关的社会保险，这对他们而言是一种不公平。应重视失业保险和工伤保险对老年劳动力权益的保障作用，适当对其进行倾斜。将老年劳动者纳入工伤保险范围，明确企业为退休再就业劳动者缴纳工伤保险的义务，确保再就业老年人劳动保障的合法权益。老年人在退休之后再就业多数从事的工作为非正规就业，这种就业形式虽可以保持劳动者退休前的工作内容不变，薪资待遇却会比退休前降低许多，这无疑也是不公平的，会对其生活质量产生影响，因而需要制定针对性的政策来保障老年人再就业的权益。实际上，在促进老年人就业的改革中，非正式就业形式遭遇的待遇不平等问题一直是改革的难点。在这方面，日本政府的主要做法包括提高非正式雇佣的待遇平等性，完善老年人就业保障制度，加强对老年人再就业的支持。此外，日本政府还致力于建立一个无龄化的社会，使所有年龄段的人都可以根据自己的意愿和能力发挥积极作用。这些做法都可供我国参考借鉴。
【本文作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员】
注释
[1]蔡昉：《未富先老与中国经济增长的可持续性》，《国际经济评论》，2012年第1期，第82—95+5页。
[2]Nelson R R，Phelps E S.，Investment in Humans，Technological Diffusion，and Economic Growth[J]. American Economic Review,1966,56(1/2): 69—75.
[3]Romer P M. Endogenous Technological Change[J].Journal of Political Economy，1990,98(5):S71—102.
[4]Schultz，T. W. Transformation Traditional Agriculture [M]. New Haven: Yale University Press，1964.
[5]王士红：《人力资本与经济增长关系研究新进展》，《经济学动态》，2017年第8期，第124—134页。
[6]联合国教科文组织：《联合国教科文组织公共图书馆宣言(1994)》。
[7]程焕文、潘燕桃：《信息资源共享》，北京：高等教育出版社，2004年，第378页。
责编：程静静／美编：王嘉骐