摘 要:人口是经济社会活动的主体，在技术创新驱动日益重要的发展模式下，人口因素能否支撑起高质量发展，显得尤其重要。实现高质量发展过程中所面临的人口挑战，反映了新的发展阶段人口再生产形势多维而复杂的特点，因应高质量发展的需要，必须对现有的人口发展和相关经济社会政策进行有针对性的改革调整。以整体思维和“大人口观”引领，从“宜生、优育、尽用、适老”四个方面着手构建适应和支撑高质量发展的人口政策体系。
关键词:人口高质量发展 人口政策体系 人口发展新形势
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
高质量发展面临的人口发展挑战
高质量发展的内涵，可以从不同的角度加以理解。提升高质量发展驱动力，需要从涉及的各个方面加以挖掘。人口是经济社会活动的主体，人口发展能否适应高质量发展的要求，特别是在技术创新驱动作用日益凸显的发展模式下，重要性远远超过其他要素投入。因此，把握人口发展的现状和中长期变化趋势，趋利避害、顺势而为或者未雨绸缪地构建新的人口政策体系，显得十分紧迫。概括而言，当前和未来一个时期我国实现高质量发展面临的人口挑战有三：
“少子化”带来的生育低迷、人口收缩压力
与过往的发展模式不同，高质量发展需要建立在持续而稳定的消费力驱动基础之上。多生多育的年轻型人口结构下，人口快速增长可以较易激发消费市场活力，而“少子化”的生育模式和人口收缩的变化趋势则对激发和保持持续稳定的消费市场不利。早在上个世纪90年代，中国人口总和生育率已经低于更替水平，内在自然增长率出现负增长，由此决定了未来较长时期中国人口总规模将进入一个收缩通道。第六次和第七次人口普查均显示中国人口总和生育率处于1.3以下的超低水平。2022年人口自然增长率降至6.77‰，低于人口死亡率（7.37‰），首次出现人口总量负增长。2024年1月，国家统计局公布2023年全国出生人口902万，死亡人口1110万，人口总数净减208万。由于人口再生产所具有的持续惯性，可以肯定，我们实现第二个百年奋斗目标的历程，其基本人口背景就是“少子化”和人口总量收缩。
适度乃至最佳的人口规模可以在理论上进一步研究，但极低的生育率带来的生育低迷和人口快速收缩现实，与高质量发展所要求的持续、稳定的经济消费愿景显然是违和的，需要我们从经济和社会政策层面寻找因应之道，从而为高质量发展提供一个相对宽松和有利的基本面。
不断加深的“老龄化”带来的赡养负担、经济活动人口减少以及创新活力压力
我国2000年左右迈入进入老龄化社会门槛，当年60岁及以上人口比重达到10%，老年人口为1.3亿人。2020年，老年人口数量达到2.6亿，2025年将超过3亿，2033年将超过4亿，2054年将达到最高峰值5.2亿。从老龄化程度上看，2020年60岁以上人口比例为18.7%，2023年占比已达21.1%，也就是进入中度老龄社会，大约在2035年超过30%，进入重度老龄社会。2054年老年人口达到峰值时，老龄化水平将超过40%，进入超级老龄社会。
从世界范围内看，中国的人口老龄化有着自己特殊之处：一是来势猛，加速度快。过往发达国家通常要经历80—100年乃至更长时间的老龄化过程，在中国被压缩在约半个世纪的时间内完成。欧洲很多发达国家在人口开始低生育率转变的半个多世纪后才面临人口负增长风险，中国自90年代开始进入低生育水平时期到2022年出现人口负增长，时间跨度仅仅30余年。1980—2010年间，中国65岁以上老年人口比重由4.7％上升至8.9％，提高4.2个百分点，年平均提高0.14个百分点。2010—2030年，65岁以上老年人口比重将上升到18.3％，年平均提高0.36个百分点。2030—2040年，65岁以上老年人口比重将上升到23.3％，年平均提高0.5个百分点，老龄化程度呈加速发展态势。二是老年人口绝对数量庞大，老年人口规模超过世界多数国家的全部人口数量。三是区域之间人口老化程度差异大。一部分地区，如部分城市和计划生育展开较早、较严格地区，人口老龄化程度严重。其中，尤其值得关注的是在乡城人口流动背景下，城市和乡村之间出现了发展程度与老化程度的“倒挂现象”。四是人口急剧老化是在体制转轨和养老保障体系尚不健全、亟待完善的背景下发生的。存在“未富先老”现象，养老保障制度覆盖面及其对老年人的支撑水平在应对日益加深的人口全面老龄化方面存在极大挑战。从高质量发展的要求看，人口老龄化压力不仅仅只表现在老年人赡养负担方面，在劳动年龄人口资源、劳动者创新活力等方面，也形成一定压力。
复杂而多变的“人口区域分化”带来区域间发展不平衡压力
作为经济社会主体及最具活力的人口，在未来较长一个时期里，在不同区域的一系列重要特征上将呈现出重大差异，而这些差异将对不同区域间的可持续和平衡发展产生极为重要的影响：比如，上文提及的全国城乡之间、中东西部人口老化程度的差异，再如，人口总规模持续收缩格局下，城乡之间和城市之间人口流动带来的此消彼长差异，将形成市场化背景下生产要素在区域之间的流入与流出进一步分化。
改革开放以来，东部沿海城市群的空间连绵化已经形成了强吸引力、高承载力的人口增长带，近十年来，以东北地区为代表的若干地区出现了全面的人口收缩，中部各省依托省会展开的人口竞争依然激烈，腹地乡村普遍面临人口收缩风险，全国人口有向高人口密度地区持续且加速集中的趋势。近年来已经发生了部分区域人口流失、市场低迷、发展乏力的现象，也出现了个别极化地区对周边乃至更大范围的要素虹吸带来的发展不平衡。未来，人口空间的再分布可能将同时呈现“聚集”和“收缩”效应。这种发展过程中出现的动态不平衡现象是难以避免的，也在某种程度上是符合市场规律的，但如果没有相应的经济社会政策形成有效的护栏且无度发展下去，必将突破效率和公平的平衡点，反过来吞噬发展成果，危及高质量发展的可持续性。
以“大人口观”引领人口政策体系构建
实现高质量发展所面临的人口挑战，反映了新的发展阶段人口再生产形势多维而复杂的特点，因应高质量发展的需要，必须对现有的人口发展和相关经济社会政策进行有针对性的改革调整。改革发展时至今日，已经不存在某个改革措施和政策单项突进的空间。而且，不同人口经济现象的因果关联与相应政策措施，往往是相互影响的，包括相互促进，也可能互有牵扯和冲突。比如说，人口的“生、死、迁”现象，人口的总量、结构和质量，都是在相互影响中变化、在变化中相互影响的，因此，从高质量发展要求的不同角度出发对人口发展制定各种政策措施，还应该在更高的一个层级进行综合、平衡、优化和体系化，最终形成一个具有协同效应的人口政策体系。
如何构建适应并且支撑高质量发展的人口政策体系？有两个重要原则必须得到重视：一是以“大人口观”指引人口政策体系的构建；二是坚持市场导向设计和执行人口政策。
坚持以“大人口观”指引人口政策体系的构建，主要意涵在两个方面：其一是在认识和分析人口问题时必须秉持整体思维观，将人口的数量、结构和质量视为相互联系不可分割的整体，这样就可以避免因为应对某一个方面的需求或者解决某一个侧面的问题而制定和执行带有偏颇的政策，从而把政策的正面效应充分发挥出来并避免其副作用。比如，在过去一个时期的计划生育政策中，将人口数量控制列为核心指标，将焦点集中在少生的目标上，固然是正确的，但对政策实施的范围、力度、节奏有不同程度的忽视，由此带来的人口年龄结构的超出预期的变化、出生人口性别比的严重失衡。这些政策往往会通过长期的积累效应产生不可逆的负面影响。
其二是人口与经济社会发展整体思维，即人口政策的制定和实施，其可被看作整个经济社会发展政策体系的一个子集，必须放在适应和促进高质量发展的整体格局中加以考量；必须与所在时期经济和社会发展的水平、结构相适应，与发展的最高目标相吻合，而不是倒果为因，因为某些人口现象的存在而试图制定和实施相应政策而损害发展的根本大局。用“大人口观”指导人口制定政策的制定和实施，必然要求人口政策形成一个覆盖生命周期全过程、融合生产和生活各方面的体系化格局，将人口再生产过程的婚嫁、生育、养育、教育、就业、养老等环节一体考虑，将财政、税收、保险、教育、住房、就业、医疗、社会保障、公共服务等相关领域政策措施协调整合，形成各有分工又相互衔接的体系。
坚持市场导向设计和执行人口政策，即人口政策必须建立在市场机制配置资源这样一个根本性立足点之上。人口政策的制定和实施，固然是国家和政府发挥经济社会管理职能的体现，但行使这种职能，必须充分尊重市场规律、利用和发挥好市场机制作用，这样才能发挥政策的最佳效果并避免可能出现的偏差。比如，当下面对低水平生育，某些社会人士忧虑“低水平生育陷阱”，主张采取一些措施奖励和刺激生育，限制甚至惩罚不婚、不育。这些政策主张的出发点固然有其可以理解之处，但其可行性和合理性却值得怀疑。一方面，一些强制性的政策措施与依法治国的价值观本身格格不入；另一方面，这些政策措施实施的成本之高、效果之差也与预期有很大距离，与让市场成为配置资源的决定性力量的改革方向也背道而驰。正确的政策和措施设计，应该是从源头上理解新的生产和生活方式下人们生育意愿和生育选择的决定因素，从实现合意的生育水平出发，研究与人们生育意愿相符的政策措施，为营造“宜生”的社会氛围创造条件，把最终的生育决定权交由居民依据自身情况自主选择。又比如在强调提高人口素质的方面，通过人口政策措施提高劳动者科技文化水平的整个大方向无疑是必然选择，但通过什么样的途径和手段达成目标，则应该充分发挥市场机制的作用。如果只是简单提高全民受教育年限、人为抬高劳动者入职学历要求等，虽然也会产生一定的效果，但这种政策的效率比较低，甚至造成资源的极大浪费。相反，把人力资本投资的主动权交由个人和家庭决策，政府集中资源关注于基础教育与研究，对普通教育的体制与内容、对就业导向的职业教育和企业员工终身继续学习，通过市场机制加以刺激和引导促进其改革和完善，则可以充分调动个人和家庭提升人力资本投入的积极性，达到事半功倍之效。
基于上述两点，我们可以把适应和支撑高质量发展的人口政策概括为：以发展为导向，以民生为本位，以均衡为主线，以体系化为特色。
以发展为导向指的是各项人口政策和措施，制定和执行的主要出发点是为了发展，特别是要有助于推动高质量发展。目前理论研究和社会舆论在有关人口政策的改革方向和具体措施上还存在较多的意见分歧甚至激烈的争论，这是正常的现象，不能也无法强求统一。最佳的做法是在充分的讨论和协商过程中，以“发展”这一核心目标和“三个有利于”标准来引领研究和讨论，以国家经济社会发展核心目标凝聚共识，寻找最大公约数，制定和出台相应人口政策。
以民生为本位指的是，把发展为导向的人口政策落实到事关平民百姓日常生活相关的具体环节，让人口政策措施有助于提高人民的获得感、幸福感和安全感，从而提升人们理解、支持、践行人口政策的热情和积极性。即人口政策和措施要“发展着眼，民生着手”。以民生为本，一方面要求人口政策必须从涉及人民群众日常生活的需求和供给方面来挖掘人口政策的发力空间。比如，我们提出实施积极的生育支持政策措施，就要深入民生环节，把握普通城乡居民生育意愿和生育行为的脉搏，从降低生育、养育、教育成本，优化优生、优育、优教服务，方便托育、健康服务，营造生育福利保障和就业无差异歧视环境等方面做起，形成全方位的生育友好氛围。另一方面，人口政策以民生为本位，制定政策前展开多层次、多形式的公众参与，确保政策具有充分的民意基础。在政策实施过程中，则应该多渠道听取人民群众意见，及时跟进和完善政策措施，对政策措施展开动态的效果监测评估。
以均衡为主线指的是，人口政策和措施作为国家经济社会政策体系的有机构成部分，直接目标是在经济社会发展和结构演进过程中实现人口长期均衡发展，兼顾多重政策目标，统筹考虑人口数量、质量、结构等问题，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，促进人的全面发展。人口政策均衡的要点，就是确保人口发展变化为经济社会发展创造良好环境条件，至少是避免发生严重影响经济社会发展和民生福利的重大突变。以人口总量变化为例，过多的人口总量，对经济社会发展造成的资源和环境产生严重压迫，需要节制，但快速的人口减缩，也会产生一系列严重的副作用，因此人口政策应该做到人口总量的缓节奏变化，为经济社会发展提供宽松空间。又如人口老龄化，它的出现是经济社会发展到一定阶段在人口特征方面的体现，无可回避，但如果其发展和节奏过快过猛，就会对民生福利的提高和改善带来负担，影响发展进程。因此要通过多种措施调节老化进程，做好全方位准备。
以体系化为特色指的是新时代的人口政策，涉及人口再生产领域，具有多层次、多领域、多方面的特点，这些政策措施要做到内在的逻辑自洽，从而形成体系、产生合力，致力于实现人口长期均衡发展。过去我们曾经有过的教训是，对人口再生产和发展的某些规律性认识不足、研究不透，对一些现象背后的规律缺乏深刻认识，对人口政策之间协调性和互动性的敏感度不够，导致人口政策的某些方面相互掣肘，影响了政策的实施效果，甚至积累了一些问题。不仅如此，人口政策能否制定和实施，需要相关部门和政策的配套，人口政策措施实施效果，也常常通过经济社会发展的一些指标表现出来。因此，人口政策，必须与其它相关经济社会发展政策相配套，形成人口政策子系统与国家经济社会发展政策大系统的衔接和相互促进。以人口流动为例，在城镇，人口政策需要推动流动人口的城镇融合，这些需要城市管理、教育、卫生、人力资源管理、住房与建设、社会保障等众多部门及相关政策协同才能发挥政策效能。在乡村，推动农业人口转移，则需要在农地制度、建设用地制度、城镇规划等方面有相应的改革措施，才能让人口流动、城乡一体化发展落到实处。
围绕“宜生、优育、尽用、适老”构建支撑高质量发展的人口政策体系
基于上述考虑，笔者针对构建适应和支撑高质量发展的人口政策体系，提出“宜生、优育、尽用、适老”的八字建议。
“宜生”：构建生育友好型社会，实现合意生育水平
“宜生”的人口政策涵义是：国家的人口及相应的社会经济政策要营造出一种适宜生育的经济社会环境，使育龄人口自觉按照可持续发展的生育需求，自由表达生育意愿、自主选择生育行为，实现一个宏观上符合国家经济社会发展需要，微观上满足家庭和个人生育需求的合意生育水平。合意的生育水平，重点是“合意”。宏观层面上讲，国家整体的生育水平符合经济社会发展和结构研究的需要，保持人口与资源、环境之间的合理均衡；微观上讲，符合家庭和个人代际传承和家庭生活质量提高需要。具体而言，在目前生育水平相对低迷、人口处于减缩通道的背景下，“宜生”的人口政策目标就是要让育龄人口想生、能生、敢生。
笔者这里用“合意生育”而没有使用鼓励多生多育的说法，这是因为，我们认为“合意”的表达更为中性，而且从理论研究和社会实践上，可以通过生育意愿和真实生育水平之间关系进行刻画和测评。具体而言，当下的“合意生育水平”的指向与“积极生育”提法的意涵是一致的，但从发展和动态的角度而言，“合意生育（水平）”更加具有解释力和包容性。
在当下的经济社会发展背景和人口再生产格局下，“宜生”的人口政策包含一些有利于育龄人口按照其生育意愿实现合意生育水平的具体措施。这主要体现在三个方面：
一是对生育进行正面经济支持，降低生育直接成本。具体措施有提供生育津贴，托育、学前以及义务教育阶段的普惠制，孩子养育的税收、住房、交通、卫生医疗等方面的补贴等。但是必须指出的是，经济支持主要是为了降低生育成本，而非有些人所主张的奖励和刺激。因为无论从生育的微观决定机制还是现实中不同发展水平和文化背景的国家和地区实践来看，期望通过经济刺激提升生育水平几乎都是缘木求鱼，至少是效果平平。更不用说大规模、强力度的经济刺激会引发其他一系列经济社会问题。
二是提供生育条件支持，减轻生育机会成本。具体措施包括从法律和指导性政策层面对育龄人口的产假、育儿假、生育期间家属护理、孕产妇灵活就业方式和灵活就业时间等方面提出明确要求或者指导性意见，或者通过政策引导企业和用人单位向其员工提供宽松的生育支持。
三是提供全方位的生育、养育社会服务支持，包括生育技术支持。拓宽生育和养育社会资源的供给渠道，增强其普及性和可得性。
“优育”：实现健康成长，创新人力资源培育模式
如果说，“宜生”的人口政策是试图以合意的生育水平达到人口与资源、环境之间合理的均衡，那么“优育”的人口政策，则是在经济社会发展水平到了一定阶段后，维系人口再生产持续良性发展的另一个重要方面。
优育，一方面体现在较低的生育水平下，以“生得少，活得好”的模式实现人口的代际传承。要通过一系列相关政策优化国民的优生优育服务水平，包括提供优生优育全程服务、提高儿童健康服务质量、加强生殖健康服务、提高家庭婴幼儿照护能力，提升婴幼儿的医疗服务水平，保证新生人口健康成长，并且成为高质量发展有力支撑的人才。
优育的另外一个主要涵义，则是指在人力资本成为发展的主要动力源泉的背景下，对人口进行有效的素质教育，使之能够切实承担起以创新驱动为主的发展责任。要适应经济社会发展的需要，与时俱进地进行教育制度、培养模式、教学方式、教学内容的改革，以人的素质提高为核心重构新时代国民学习和教育模式。必须指出的是，这个意义上的优育，从适用范围来看，是广义的、适用于生命周期不同阶段的着眼于人力资源成长和积累的各种活动和实践。这里笔者尤其想强调的是，支撑高质量发展的人力资源培育，一定要适应新时代发展的要求，对现有义务教育、劳动者职业技能教育、社会公民基本素质教育等不同阶段、不同内容、不同针对性的教育，对教育内容、培养方式、投资机制进行全方位的创新改革，突破现有的近似于固化的人力资源培育模式。
“尽用”：盘活人力资源，实现人尽其用
新时代人口政策的重要内容之一，就是要最大限度挖掘和利用人力资源，为高质量发展提供动力。盘活人力资源，激发创新动力，主要从两个方面着手。
一方面，在经济活动人口规模不再扩张甚至日趋减少的大背景下，健全和完善劳动力配置市场决定机制，进一步根除就业领域非市场制度安排，进行基于自愿选择的劳动就业制度创新，包括高龄人口的退休制度、适龄人口的灵活就业制度、女性人口阶段性就业制度，提供多元的、适应不同群体劳动者的选择方案，最大限度挖掘和利用人力资源。另一方面，人口政策要有效推动人力资源的顺畅流动，让人口在流动中充分发挥其要素功能。尤其是在人口流动从以乡城流动为主要特征发展到乡城之间、城城之间、城乡之间多维流动的新阶段，人口政策的着力点应该聚焦于减少流动障碍，方便人口流动，提供便捷服务，降低流动成本。
“适老”：挖掘银发市场，保障老年人口健康生活
老龄化的影响渗入新时代人口政策的几乎所有方面。因应人口老龄化而制定的政策，应该包括两个大的方面：一是建立覆盖城乡全体居民的、满足老年人基本生活需求的养老保障制度。该制度一方面要体现社会主义基本制度特色，公平地保障城乡老年人口的基本生活需求，也体现劳动者自身贡献和积累在保障其老年生活中的作用。二是在社会生产和生活的各个方面进行“适老化”改造，全面满足老年人日常生活需求，挖掘人口老龄化带来的巨大市场机会。
【本文作者为武汉大学经济与管理学院教授；本文得到国家社会科学基金项目（20ARK006）支持】
责编：李 懿／美编：王嘉骐